|
이 유(2011-65)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : 주식회사 ○○○○
(○○광역시 ○구 ○○ 2가 ○○-3번지 ○○ ○○호)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2001. 7. 31. ‘주식회사 ○○○○(대표이사 ○○○)’로 설립등기하고 통신 및 항해장비 제조업을 하고 있는 자로, 2010. 12. 27. ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-10번지 외 3필지(계획관리지역, 14,538㎡, 이하 이 사건 부지라 한다.)에 공장설립을 목적으로 개발행위 허가규모 완화를 위한 도시계획위원회 심의신청서를 제출하였으나, 이 사건 부지에 먼저 신청된 ○○일반산업단지 계획의 인․허가 및 시행여부가 확정되지 않았고, 산업단지 개발사업은 도시계획사업에 해당하여 개발행위 대상 지역이 ‘도시계획사업부지에 해당하지 않아야 한다’는 개발행위 허가기준에 저촉된다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 2. 16. 도시계획위원회 심의 신청서 반려 통보를 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2010. 12. 27. ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-10번지(계획․보전관리, 13,548㎡), ○○-2번지(계획관리, 6㎡), ○○-3(계획관리, 502㎡), ○○-1번지(계획관리, 484㎡) 등 4개 필지에 공장설립을 목적으로 개발행위 허가규모 완화를 위한 도시계획위원회 심의 신청서를 제출하였다. 피청구인은 해당 부지가 일반산업단지 조성사업 투자의향서가 접수된 후 관계 행정기관과 관계 법률에 대한 협의가 완료되었으며, 2010. 11. 18. ○○일반산업단지 계획승인이 신청된 지역으로, 산업단지 계획승인 신청에 따른 합동설명회가 주민반대에 의해 미개최되어 지역주민과 충분한 사전협의 후 주민의견이 산업단지 계획에 반영될 수 있도록 보완요구 중에 있으며, 산업단지 개발사업은 도시계획사업에 해당되어, 2011. 2. 16. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조제1항의 개발행위 허가기준 제1호다목 (1). 도시계획사업부지에 해당되지 않아야 하는 규정에 저촉되므로 먼저 접수된 산업단지 계획의 시행여부 확정 이후에 검토가능하다는 사유로 신청서를 반려하였다.
나. 이 사건 처분의 근거인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조제1항에 의한 〔별표 1의 2〕 개발행위 허가기준 제1호다목(1)에서 개발행위 허가 대상지역이 ‘도시계획사업부지에 해당하지 아니할 것’을 규정하고 있다. 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에서 ‘도시계획사업’을 ① 도시계획시설사업, ②「도시개발법」에 따른 도시개발사업, ③「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업으로 정의하고 있고, 같은법 같은조 제7호에서 ’도시계획시설‘을 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설으로 규정하고 있다. 따라서, 이 사건 부지가 도시계획사업 부지에 해당하기 위해서는 ’도시관리계획‘으로 결정된 ’도시계획시설‘이 존재하여야 한다.
다. 피청구인은 반려통보서에서 스스로 인정한 바와 같이 이 사건 부지의 산업단지계획승인 신청은 주민설명회도 거치지 않았고, 「산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제14조에 의한 심의위원회 심의도 거치지 않은 상태이다. 따라서, 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 의한 도시계획사업인 같은 법 같은 조 제7호에 의한 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설이 아니므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항 관련 개발행위 허가기준 제1호다목(1)의 도시계획사업부지에 해당되지 않는다 할 것이다. 그러므로, 피청구인이 이 사건 신청지를 도시계획 사업부지로 판단하여 청구인의 신청을 반려한 것은 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
라. 피청구인이 먼저 접수된 산업단지계획승인신청의 시행여부가 확정되지 않은 상황에서 이 사건 개발행위 허가를 할 경우 이중적 행정처분에 해당되어 성립될 수 없다는 이유는, 실질적 내용이야 부적법하더라도 먼저 접수만 하면 다른 모든 승인신청을 할 수 없다는 결론에 이르게 되는데, 이는 행정기관이 부당하게 한쪽편에서 업무를 처리하기 위한 핑계에 지나지 않는 위법, 부당한 처분이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제2조제5호의 일반산업단지는 같은 법제18조에 따라 일반산업단지개발 실시계획을 수립하여 지정권자의 승인을 얻어야 하며, 지정권자가 실시계획의 승인을 함에 있어서 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시관리계획의 결정, 같은 법 제86조에 따른 도시계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 등에 대하여 협의하거나 승인을 얻은 사항은 해당 인․허가 등을 받은 것으로 보도록 의제하고 있다. 「산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법」은 기업의 생산활동에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사항을 규정하여 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 제정되었으며, 청구 외 ○○○○(주)(대표이사 ○○○, 화학물질 및 화학제품 제조업)은 2010. 11. 18. 「산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법」에 따라 민간개발방식으로 이 사건 부지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리 일원(295,477㎡)에 일반산업단지계획 승인을 신청하였으며, 현재는 청구 외 ○○○○(주)에 신청서의 보완을 요구 중에 있다.
나. 청구인은 공장설립을 목적으로 개발행위허가 규모제한 완화를 위하여 2011. 3. 9. 개정이전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제3항제3의2호에 따라 도시계획위원회 심의를 신청하였다. 앞서 이 사건 부지에 신청된 ○○일반산업단지 승인 신청건은 자연경관 훼손 및 환경오염 등을 이유로 인근주민과 ○○면 주민 대다수가 반대하고 있어 산업단지 신청자 측에서 지속적으로 주민들과 협의하고 있는 실정이다. 위와 같은 상황에서 주민 의견을 무시한 청구인의 개별적 공장설립을 목적으로 개발행위 허가 규모제한 완화를 위한 도시계획위원회 심의 신청서는 반려되어야 마땅하며, 앞으로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제18조에 따라 일반산업단지 실시계획 승인 고시 시에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시관리계획의 결정이 의제되어 산업단지 내 도로, 공원, 녹지, 주차장 등 제반 도시계획 시설의 도시관리계획이 결정되므로 신청지에 개별적 개발행위는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제3호의 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것에 저촉되고 또한, 같은 법 시행령 제56조 제1항 관련 〔별표1의2〕「개발행위허가기준」제1호다목(1)의 ‘도시계획사업부지에 해당하지 아니할 것’ 규정에 저촉되므로 청구인의 공장설립을 목적으로 개발행위허가 규모제한 완화를 위한 도시계획위원회 심의 신청서를 반려한 처분은 적법한 행정처분이라 할 것이다.
다. 또한, 청구인은 피청구인의 반려 사유인 이중적인 행정처분에 해당한다는 내용을 마치 먼저 접수된 ○○일반산업단지 개발사업에 대하여 피청구인이 편향적인 행정처분을 하는 등 부당하고 나중에 접수된 청구인의 심의 신청서만 적법하다는 논리로 주장하는 것은 근거가 없으며, 피청구인의 이 사건 처분은 민원처리에 관한 보편적인 사항과 관련 법률에 따라 적법하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제56조, 제58조, 제59조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조, 제56조, 제57조,〔별표 1의2〕
다.「산업입지의 개발에 관한 법률」제21조
라.「산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법」제14조
마.「행정심판법」제2조, 제3조, 제13조
바.「개발행위허가 도시계획위원회 심의를 위한 운영지침」
5. 인정사실
가. 청구인은 2010. 12. 27. ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-10번지 외 3필지(계획관리지역, 14,538㎡)에 공장설립을 목적으로 개발행위 허가규모 완화를 위한 도시계획위원회 심의 신청서를 제출하였으며, 피청구인은 위 신청건에 대하여 2011. 2. 16. 동일한 부지에 먼저 접수된 산업단지 승인 건이 진행 중이며, 산업단지가 승인될 경우 이 사건 부지가 도시계획 사업부지에 해당된다는 사유로 반려하였다.
나. 청구인의 이 사건 부지는 청구 외 (주)○○의 개발예정지(면적 14,005㎡)와 연접하여 있고, ○○○○(주)에서 건축한 공장(면적 24,007㎡)과는 도로, 하천, 공원 등의 지형지물 없이 ○○시 ○○면 ○○리 산○○-14번지를 사이에 두고 있다.
다. 청구인 부지와 (주)○○, ○○○○(주)의 개발면적은 관리지역 내 개발행위 허가 기준인 30,000㎡를 초과하는 52,550㎡이다.
라. 청구 외 ○○○○(주)는 2010. 11. 18. 피청구인에게 이 사건 부지를 포함하여 ○○시 ○○면 ○○리 일원(295,477㎡)에 「산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법」에 따라 민간개발방식으로 ○○일반산업단지 지정승인을 신청하였으며, 피청구인은 ○○○○(주)에게 주민의견을 반영하여 사업계획을 2011. 1. 23.까지 보완하여 줄 것을 요청하였고, ○○○○(주)로 부터 2011. 1. 21. 보완협의 중에 있다는 회신을 받았다.
6. 판 단
가. 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기 요건을 갖춘 적법한 청구인지 살펴보면,「행정심판법」제2조, 제3조에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말하며, ‘부작위’란 “행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다”고 규정하고 있고, 「행정심판법」제13조에 의하면 취소심판 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 의무이행심판청구는 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있다.
나. 먼저, 이 사건 도시계획위원회 심의신청서 반려가 ‘처분’에 해당하는 행정청이 행하는 구체적인 법집행으로 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 준하는 행정작용인지에 대하여 살펴본다.
1) 개발행위 규모제한과 관련하여서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항1호 및 제58조제1항1호, 동법 시행령 제55조제1항2호에 관리지역에서의 개발행위 허가대상을 3만㎡ 미만으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조제4항에서 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정토록 하고 있다. 이 사건 부지는 기 개발되어 공장 준공 전인 ○○○○(주)의 부지와 (주)○○에서 개발예정인 부지와 연접하였기 때문에, 위 2개 부지와 청구인의 부지를 하나의 개발행위로 보아 개발행위 허가면적을 초과하여 면적요건 완화를 위한 도시계획위원회 심의를 신청한 건이다.
2) 도시계획위원회 심의로 개발행위 허가규모 제한을 완화 할 수 있는 대상을 정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제3항제3의2호에서 ‘면적제한을 초과한 하나의 필지에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치할 경우’와 ‘하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경’의 경우 도시계획위원회 심의로 개발행위 허가면적 제한을 완화할 수 있다고 하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제3항제3의2호에 의한 「개발행위허가 도시계획위원회 심의를 위한 운영지침」에서 개발행위가 용도지역별 개발행위 허가규모를 초과하거나 연접개발 제한을 받는 단일시설물(건축물)을 설치하기 위한 토지의 형질변경 행위 또는 단일시설물(건축물)일 경우 심의대상으로 정하고 있으며, 여기에서 단일 시설물(건축물)은 동일한 용도의 건축물 또는 시설물이나 개발행위자 및 필지가 다른 경우에는 단일 시설물(건축물)로 보지 않는다고 정하고 있다.
3) 위 규정에 따르면, 이 사건 부지는 공장이라는 동일한 용도로 사용되어질 예정인 (주)○○의 개발예정부지와 기 건축된 ○○○○(주)의 공장과 연접하고 있어, 각 개발행위 부지가 ‘공장’이라는 동일한 용도로 사용된다고 하더라도, 개발행위자가 청구인, (주)○○, ○○○○(주)로 서로 다르고, 시설물의 필지가 서로 달라 ‘단일시설물’로 볼 수 없으므로, 청구인의 이 사건 신청 건은 개발행위 허가면적규제 완화를 위한 도시계획위원회 심의대상이 아니라 할 것이다. 따라서, 피청구인이 2010. 12. 27. 청구인에게 한 도시계획위원회 심의신청은 심의대상이 아닌 부지를 대상으로 한 부적법한 신청이므로, 청구인이 피청구인에게 이를 도시계획위원회에 상정하여 줄 것을 요구할 법률상의 권리나 조리상의 권리가 없다 할 것이고, 비록 피청구인이 이 사건 부지에 다른 개발사업의 인허가 절차가 진행 중이라는 사유로 반려하였다 하더라도 이는 단순한 민원에 대한 회신에 불과할 뿐 행정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없다.
다. 청구인이 이 사건 부지에 대한 연접개발 제한 완화로 얻을 수 있는 법률상 이익이 있는지에 대해 살펴보면, 개발예정부지가 기존 개발부지 또는 다른 개발예정부지와 연접할 경우 하나의 개발행위로 보아 면적제한을 규정하고 있는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제4항과 도시계획위원회 심의로 면적제한을 완화할 수 있음을 규정한 같은 법 시행령 같은 조 제5항이 2011. 3. 9.자로 삭제되어, 이 사건 부지는 관리지역에서의 개발행위 허가 기준인 3만㎡ 이하에 해당하는 14,538㎡로 별도의 개발행위 면적제한 완화가 필요 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건 신청 건인 도시계획위원회 심의의 목적이 개발행위 면적제한 완화라고 할 때, 청구인은 2011. 3. 9. 개정 된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」에 따라 개발행위 면적제한 완화 없이 이 사건 부지에 개별 개발행위 허가를 신청할 수 있으므로, 위 도시계획위원회 심의신청 반려처분의 취소를 구할 법률상 이익이 사라졌다고 할 수 있다.
라. 따라서, 피청구인이 개정 전 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제4항에 따라 2011. 2. 16. 청구인에게 한 도시계획위원회 심의신청서 반려는 비록 그 내용이 다른 개발사업의 인허가 절차가 종료되지 않음을 사유로 하고 있더라도 청구인의 부지가 심의대상이 아님을 알리는 민원회신에 불과하고, 청구인이 요청한 연접개발에 따른 개발행위 규모완화는 2011. 3. 9. 관련 법령의 개정으로 연접개발을 하나의 개발로 본다는 규정이 삭제되어 개발행위 규모완화가 더 이상 필요 없으므로, 도시계획위원회의 심의를 구할 법률상 이익 역시 없다 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
