이     유(2011-51)

 1. 사건개요

   가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○면 ○○리 ○○번지)

   나. 피청구인 : ○○시장

   다. 청구내용

      청구인은 ○○시 ○○면 ○○리에서 축산업에 종사하고 있는 자로, ○○시 ○○면 ○○리 56번지(답, 농림지역, 4,420㎡), 60번지(답, 농림지역, 3,006㎡)에 동․식물 관련시설(우사 2동, 높이 7m, 면적 2,372.5㎡, 1,247.5㎡) 설치를 위하여 2010. 12. 21. 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나, 피청구인으로부터 국도 ○○호선 도로변의 미관이 저해되고, 인근 3개 자연마을 주거환경 악화, 우량농지의 잠식, 인근 ○○강 수질오염 우려, 친환경 주민의 정서와 배치, 가축질병 감염 우려, 주변지역 토지이용실태와 주변환경과 부조화 된다는 사유로 2011. 1. 21.자로 불허가 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.

 2. 청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 이 사건 토지에 친환경 축사를 신축하기로 하고, 2010. 12. 21. 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한법률 시행규칙」제11조제1항 같은법 시행령 제7조제2항 및 같은법 시행규칙 제4조제1항에 따라 가축분뇨배출시설의 설치허가를 신청하여 위 2010. 12. 29. 피청구인으로부터 허가를 득하였다.

   나. 행정청의 허가, 면허, 인가, 특허 등과 같이 국민에게 어떤 이익이 생기게 하는 소위 수익적 행정처분을 취소하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권의 행사는 기득권 행사로 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것이다.

   다. 이 사건의 경우 불허가 처분에 앞서 축사 신축으로 인하여 우려되는 환경적 저해요소에 대하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 의한 ‘가축분뇨배출시설 설치허가 신청’을 피청구인이 수리하면서 법적 타당성과 환경적 적합성 등을 판단한 바 있기 때문에, 공익상의 필요발생 등 특별한 사정이 존재하지 않는 한 환경적 침해가 있다는 사유로 불허가 할 수 없다.

   라. 이 사건 토지가 도로에서 120m 떨어진 곳에 위치하고 있으며, 도로 방향에는 기존의 창고 및 주택이 종전부터 설치되어 있어 축사가 신축되더라도 도로에서는 보이지 않아 미관에 미치는 영향이 미미하고, 각종 악취예방을 위해서는 개폐식 지붕을 설치하고 바닥에 톱밥을 깔 계획이며, 인근 마을과도 상당한 거리에 위치하여 마을 주거환경 침해도 거의 없다. 또, 이 사건 부지 인근에는 2010년에 신축된 ○○축사가 있고, ○○축사는 재래식 축사로서 바로 인근에 300m 정도에 ○○마을이 위치하고 있다. 청구인의 축사는 위 ○○축사보다 마을과 훨씬 더 떨어져 있는 540m 거리에 위치하고 있으며, ○○마을 내에는 종전부터 재래식 축사들이 중․소규모로 다수 존재하여 왔다는 점 등과 비교해 볼 때 피청구인의 불허가 사유인 마을주거환경 침해 역시 설득력이 없다.

   마. 축산폐수가 ○○강에 미치는 수질오염의 우려에 대하여 이 사건 축사는 비교적 오염우려가 높은 닭, 돼지 축사가 아니고, 개폐식 지붕구조와 바닥의 톱밥처리 방식 등을 적용한 친환경 축사로 일조량을 확보하기 용이하여 수시로 건조처리 함으로써 축산폐수가 배출될 우려는 없다. 인근 ○○, ○○, ○○들의 친환경 농산물 경작지 피해가 예상되고, 주민정서에 배치된다는 주장 역시 설계도면 등에서 나타났듯이 인근 경작지로 폐수가 배출될 우려는 없으며, 주변 정서를 주장하는 것은 하등의 법적 타당성이 없다. 또, 우량농지 보전의 필요성에 대해 살펴보면, 이 사건 토지 인근 농지가 농업진흥지역인 ‘답’이지만 사실상 추곡수매 조차도 힘겨운 현재의 실정과 2011년부터 ‘답’에 밭작물을 재배할 경우 정부보조금을 지원하는 등의 정책을 보더라도 우량농지 보전의 필요성은 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.

   바. 차량통행이 많은 도로변에 위치하여 가축질병 바이러스 감염률이 높고 방역이 취약할 것이라는 불허가 사유에 대하여 이 사건 부지는 도로에서 약 120m 떨어진 곳으로 차량통행으로 인한 가축질병 바이러스 감염 주장은 이유가 될 수 없으며, 구제역의 경우를 보더라도 바이러스는 축사의 위치에 관계없이 확산되기 때문에 피청구인의 가축질병 감염우려 역시 근거가 없다.

   사. 청구인은 평생 농업에 종사하면서 해마다 늘어나는 농가부채를 감당하지 못해 고심 끝에 축사신축을 계획하게 된 것이고, 아무런 문제없이 허가절차를 진행하던 중 특별한 사정없이 갑자기 불허가 통보를 받기에 이르러 참담한 심정이다. 이 사건 불허가 처분이 확정된다면 향후 청구인의 생계유지가 막막해지는 사정과 불허가 처분 경위 및 처분 근거 등 여러 가지 사정에 비추어볼 때 불허가 처분으로 얻어지는 공익상 필요보다는 그로인해 잃게 되는 청구인의 이익이 너무도 크다 할 것이므로, 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이다.

 3. 피청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 2010. 12. 21. ○○시 ○○면 ○○리 56번지, 60번지에 동․식물관련시설(축사) 건립을 위한 건축허가신청서를 피청구인에게 접수하였고, 피청구인은 이 사건 허가신청에 대하여 실무종합심의회 및 민원조정위원회의 심의를 거쳐 축사 건립 시 주변 환경과 경관을 저해함은 물론, 주변 토지이용실태에도 부합되지 않아 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조의 규정에 저촉되기 때문에 건축허가 신청을 불허함이 타당하다고 판단하여 2011. 1. 21. 청구인의 이 사건 신청을 불허가 하였다. 또, 청구인이 2010. 12. 29. 가축분뇨처리시설 설치허가를 먼저 득하였다고 하나, 본 허가로 인하여 건축허가가 반드시 의제되는 것은 아니며, 또한, 이사건 건축허가가 나갈 경우 경지정리가 완료된 농지가 축사부지로 사용되어져 농경작을 목적으로 예산을 들여 조성한 우량농지들이 잠식되어 당초 농지조성 목적에 위배된다.

   나. 최근 축사 건립으로 주민들과 행정기관, 건축주와의 소송이 제기되는 등 사회적인 문제가 야기되고 있는 실정이며, 인근주민의 생활환경 저해, 미관훼손, ○○강 수질오염 등의 공익이 청구인이 기업형 축사 운영으로 얻는 사익보다 더 크다 할 것이며, 이 사건 건축 불허가로 인해 청구인의 생계가 단절되지도 않고, 기 투자된 금전적 지출도 없는 상황이기 때문에 청구인에게 침해되는 사익은 청구인 소유의 토지를 우량농지 보전을 위해 답이나 전으로 활용하여야 하는 재산권 일부 제한이 그친다. 또한, 지역주민 및 ○○면 21개 마을 이장단에서 축사건립으로 생활환경 저해와 수질오염, 미관훼손에 대해 반대하고 있는 실정이다.

   다. 친환경축사로 축산폐수 배출이 없어 인근 ○○강 수질오염에 영향을 주지 않는다는 청구인의 주장에 대하여 이 사건 건축허가는 동․식물 관련시설로 언제든지 사육하는 동물들의 종류를 변경하여 활용할 수 있고, 톱밥을 깔고 개방형의 자연채광을 할 수 있는 조건을 갖추었다 하더라도 지형적인 조건이 주변 농지들과 고저차가 없는데다가 ○○강의 수량증가로 주변 농지가 침수될 경우 어쩔수 없이 축산폐수가 유출될 수밖에 없을 것이며 실제 ○○강이 범람하여 주변 농지들을 침수시킨 사례도 있었다. 또, 축산폐수가 배출되지도 않는데 친환경 농산물 경작지 주민들의 정서와 배치된다고 주장하는 것은 변명에 불과하다는 주장은 청구인의 축사신축 예정지가 ○○․○○․○○ 마을 삼각점의 중심지에 위치하고 있다는 것을 간과한 것으로, 축산폐수로 인한 마을 주거환경 침해 우려, 친환경 농경작지의 농업환경 훼손 우려, 인근 ○○강의 수질오염 우려 등과 함께 주변 친환경 농업인들의 정서가 같이 고려되어야 할 것이다.

   라. 2011년도부터 답에 콩 등의 밭작물 경작을 할 경우 정부에서 보조금을 지급하면서 권장하는 상황에서 우량농지 보전을 운운하는 것은 전혀 이치에 맞지 않는다는 주장에 대해서는, 농업의 정책이란 언제든지 시대여건에 따라 변하고 있는 추세로 언제든지 그 권장품목을 경작 할 수 있는 농경작지의 환경조성이 무엇보다 중요하므로 농지상에 건축물이나 기타 공작물의 설치로 농경작을 할 수 없도록 농지를 훼손하는 것은 정부의 농업정책에 반한다.

   마. 지방도 ○○호선은 ○○시에서 고성군을 연결하고, 대전⇔통영간 고속도로 ○○○ IC와 연결되는 비교적 통행량이 많은 도로이기 때문에 가축 바이러스에 항시 노출 될 가능성이 높은 위치이며, 금번 국가 재앙인 구제역처럼 사면이 개방되어 있고 인원 및 차량의 통제가 불가능한 지역에서는 속수무책으로 전염병이 발생한 것을 보더라도, 이 사건 축사의 경우 여타 지역의 전염병 발생에도 촉매가 될 수 있는 실정이다.

   바. 평생을 농사일에 종사하였고 농가부채를 감당하지 못해 고심끝에 축사를 신축하게 되었다고 주장하나, 청구인은 오래전부터 청구인이 거주하고 있는 ○○면 ○○리 1094번지 인근 상○○ 지역에 축사 2동에 한우 약49두 정도 사육해 왔으며, 정부에서 시행하는 농어업인을 위한 보조사업의 사업자로도 수시 선정되어 많은 사업을 유치하고 있을 뿐 아니라 재력 또한 남부럽지 않다고 마을주민들은 증언하고 있다.

   사. 청구인의 이 사건 신청지 일원은 과거부터 ○○면의 미곡 주산단지로서 우수한 농업환경이 잘 갖추어져 농업인들의 선망이 되는 우량농지이며, 이런 우수한 농업환경속에 축사(소․돼지․닭 등)들이 연쇄적으로 건립 된다면 축산폐수 및 각종 악취와 병해충은 물론이고, 가축 전염병 바이러스까지 노출되어져 악영향이 크질 것으로 예상되며, 우량농지 조성을 위해 정부에서 예산을 들여 경지정리로 각종 농업기반시설이 잘 갖추어진 지역에 축사 및 기타 공작물들이 설치 될 경우 용수로 및 배수로 등에 문제가 발생 할 우려가 많을 뿐 아니라 경지정리를 완료한 정부의 사업목적과도 맞지 않는 토지이용이라 판단된다. 따라서 이 사건 처분은 종합적으로 판단해 볼 때 적법․타당한 처분으로 “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 구한다.

 4. 관계법령

   가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조

   나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, [별표 1의2]

   다.「건축법」제11조

   라.「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령」제6조, 제7조, 〔별표 1〕

   마. 「농지법」제29조

 5. 인정사실

   가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 56번지, 60번지 상에 동․식물관련 시설 설치를 위하여 2010. 12. 21. 피청구인에게 건축허가와 가축분뇨배출시설 설치 허가를 신청하였다.

   나. 청구인은 2010. 12. 29. 피청구인으로부터 가축분뇨배출시설 설치 허가를 받았으나, 2011. 1. 21. 국도 ○○호선 도로변의 미관이 저해되고 인근 3개 자연마을 주거환경 악화, 우량농지의 잠식, 인근 ○○강 수질오염 우려, 친환경 주민의 정서와 배치, 가축질병 감염 우려, 주변지역 토지이용실태와 주변환경과 부조화 된다는 사유로 건축불허가 처분을 받았다.

   다. 현황도 및 위성사진을 확인해 보면, 이 사건 부지는 경지 정리된 농림지역으로 사방이 트여 있으며, 국도 ○○호선과 인접하고 ○○마을과 490m, ○○마을과 540m, ○○마을과 780m 정도 떨어져 있다. 또한, 국도 ○○호선을 사이에 두고 120m 이격하여 89㎡ 규모의 축사 및 주택이 있으며, ○○강과 직선으로 380m에 위치하고 있다. 또, 위성사진 상 이 사건 부지 인근 ○○ 및 ○○들에는 시설채소 재배를 위한 비닐하우스 등이 다수 확인된다.

 6. 판   단

   가. 이 사건 처분관련 법령에 대하여 살펴보면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조제1항에는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 명시하고 있고, 같은 법 제58조제1항제4호에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 때에만 개발행위를 허가하여야 하고, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2]의 개발행위 허가 기준에는 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 할 것이라고 명시하고 있다. 이와 같은 규정으로 볼 때 개발행위(건축) 허가 신청지가 위와 같은 규정에 해당되는지 여부를 판단하는 것은 행정청의 재량권에 속한다고 할 것이고, 개발행위 허가에 있어 행정청은 해당 토지뿐만 아니라 주변 환경을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 할 것이다.

   나. 먼저, 이 사건 축사 신축이 주변 환경 및 미관에 미치는 영향에 대해 살펴보면, 청구인 축사 예정지가 ○○, ○○, ○○들의 중앙에 위치하면서 주변이 낮은 시설하우스 및 농지로 이뤄져 이 사건 축사설계에 따라 7m 높이로 축사가 건축될 경우 주변환경과 조화되지 않을 뿐 아니라, 차폐 가능한 야산 등의 지형구조물이 없는 평지 한가운데로 비교적 먼 지역 까지 청구인 축사가 보이는 등 미관에 미치는 영향이 적다 할 수 없다. 또, 청구인은 국도 ○○호선에서 120m 이격하여 축사를 건립할 계획이라고 하나, 국도로부터 이 사건 부지까지 최단거리가 20m 정도로 청구인의 주장과 다르며, 도로와 축사 예정부지 사이에 청구인의 주택과 창고가 있어 도로에서는 축사가 보이지 않는다는 청구인의 주장 역시 축사의 크기가 창고와 주택보다 크므로 타당하지 않다 할 것이다.

   다. 다음으로 청구인의 축사규모를 살펴보면, 농림수산식품부에서 고시한 「가축사육시설 단위면적당 적정 가축사육기준(고시 2009-361호, 2009.9.16)」가. 한․육우, (1) 성장단계별 두당 가축사육시설 소요면적에 따라 시설형태를 방사식, 14개월 이상의 성우(번식우)를 기준으로 할 경우 1두당 최소 10㎡의 면적을 확보하도록 규정하고 있고, 이 기준을 청구인의 축사바닥면적에 적용시킬 경우 가동 2,372.5㎡, 나동 1,247.5㎡에서의 사육 가능한 한우는 가동에 230두, 나동에 120두 정도이며, 청구인의 주장대로 친환경 축사로 위의 면적기준보다 많은 면적을 확보한다 하더라도 규모에 있어서 소규모 생계형 축사라 할 수 없다. 따라서, 청구인의 축사에서 발생 가능한 악취와 해충 등의 피해를 소규모 생계형 축사에서 발생하는 피해와 비교하여 판단할 수 없다. 또한, 이 사건 부지 인근에 애호박, 풋고추, 파프리카 등 친환경 농산물을 재배하는 시설하우스가 국도 ○○호선을 경계로 ○○마을까지 다수 존재하고 있어, 시설하우스에서 생산되는 친환경 농산물의 이미지 손상과 해충등으로 인한 피해가 예상되며, 청구인 부지를 중심으로 3각형으로 위치한 ○○, ○○, ○○ 등 3개 마을 주민들에게도 악취, 해충의 피해가 예상된다.

   라. 청구인은 이 사건 축사 신축으로 우려되는 환경적 저해요소에 대하여 이미 피청구인으로부터 가축분뇨배출시설 설치허가를 받았으므로 환경적 적합성에 대해 이미 검토가 끝났다고 주장하고 있으나, 청구인은 축사 및 배출시설 준공 이전에 ‘가축분뇨배출시설에 대한 설치 허가증’을 사전에 발급받았을 뿐이며, 가축분뇨배출시설의 허가는 방류수 수질기준, 배출량 예측내역서의 정확성 여부, 초지·농경지의 확보 여부 등으로 방류수 수질 및 배출량에 대한 검토에 그치므로 환경적 검토가 모두 끝났다는 청구인의 주장은 이유없다. 또, 가축분뇨배출시설 설치허가로 청구인에게 축사건립에 대한 기득권이 부여되었다는 주장에 대해 살펴보면, 배출시설 설치허가는 건축허가 시에 의제되는 것이 아니고, 축사 건축을 위해 필요한 행정절차의 일부분일 뿐이다. 2010. 12. 29. 가축분뇨 배출시설 설치허가를 받은 후 23일 후인 2011. 1. 21. 건축불허가 처분을 받은 점을 고려하면, 양 처분 사이의 기간이 신뢰가 발생할 만큼의 기간이 아니며, 그 기간에 청구인이 이 사건 부지에 경제적 투자를 하는 등의 행위가 없었으므로, 가축분뇨배출시설 설치 허가를 득하였다는 사유로 청구인에게 축사를 지을 수 있다는 기득권이 발생하거나, 수익적 행정행위를 강제할 만큼의 법익이 발생했다고 볼 수 없다. 또, 청구인 축사 예정지 인근 ○○축사는 2008년 96㎡로 신축되어 2010년 불법증축된 것으로 청구인이 형평성을 주장할 수 없다.

   마. 또한, 설계도면을 보면 축사의 바닥높이가 인근 농경지와 비슷하여 우천시에 축산폐수가 인근 농경지로 유입될 가능성이 있으며, 이 사건 부지와 그 인근은 경지 정리된 우량농지로서 예산을 들여 정리한 토지에 축사를 건립함으로써 향후 용·배수로 상에 문제가 발생할 수 있으며, 청구인이 기존축사를 예로 들어 건축허가를 신청한 것과 같이 축사가 우량농지를 잠식하여 그 일대가 축산 단지화 할 우려가 있는 점을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라 할 수 없다.

   바. 결  론

      그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를  기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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