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이 유(2010-360)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○○○구 ○○동 ○○-1번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 선적 연안통발어선 ○○호(1.94톤)로 통발어업허가(제2008-○○호), 연안복합어업허가(제2008-○○호)를 득한 자로, 2010. 1. 27. 22:00경부터 다음날 02:00경 까지 ○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 마을 앞 해상에서 ○○호의 12V 배터리에 써치라이터를 연결하여 불빛으로 해면을 비추어 자연산 해삼을 집어한 다음 족대를 사용하여 포획한 사실이 ○○해양경찰서에 적발되어, 피청구인으로부터 2010. 11. 1. 「수산업법」에 따른 어업 외의 어업방법으로 수산동식물을 포획하였다는 사유로 어업허가 취소처분(연안복합 통발어업 제2008-○○호, 연안복합어업 2008-○○호)을 받고, 연안복합어업 2008-○○호에 대한 취소처분의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 일반적으로 행정청의 허가와 같이 상대방에게 어떤 이익이 생기게 하는 수익적 행정처분을 취소하거나 정지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해한 것이 되므로, 취소의 사유가 있다 하더라도 그 처분권의 행사가 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있을 때에 한하여 공익과 사익을 비교형량하여 취소여부를 결정하여야 하며, 공익상 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대할 경우에는 그 취소가 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법이다.
나. 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제3조에서 어업허가 처분의 취소 처분을 규정하고 있다고 하더라도, 이는 행정기관 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하여, 「수산업법」 제34조, 제45조, 제66조에 의해 보장된 재량권을 기속하거나, 대외적으로 국민이나 처분청을 기속하는 힘이 있는 것은 아니다. 따라서, 위 규칙상 어업허가 취소요건에 해당한다고 하더라도 반드시 취소처분을 할 것이 아니라, 관계 법령의 규정과 그 취지, 어로행위 당시의 모든 정황을 종합적으로 살펴 어업허가 취소여부를 결정하여야 한다.
다. 청구인은 ○○호로 피청구인으로부터 연안복합어업허가를 득하였고, 이 사건 처분을 받기 전까지는 단 한번도 관계 법령을 위반한 사실이 없다. 또, 조업강도가 강한 기계가 아닌 손으로 족대를 사용하여 해삼을 포획한 것이 「수산업법」에 위의 방법이 규정되어 있지 않다는 이유로 불법이라고 규정한 것은 부당하다. 그렇다면, 바다에서 해삼을 채포하기 위해 예전부터 어촌에서 사용해 오던 방법인 해보기(횃불을 만들어 낙지 등을 유집하여 잡는 방법)도 「수산업법」에 명시되어 있지 않으므로 불법이라 해야 한다. 예전부터 전해오던 어법을 배터리를 이용한 12V 전등을 사용하였다고 하여 어업허가를 취소한 것은 부당하다.
라. 청구인의 경미한 과실을 두고 가족의 생계유지마저 위태롭게 하는 어업허가 취소의 행정처분은 청구인이 받는 불이익의 정도가 그로 인하여 유지하고자 하는 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요성에 비하여 현저히 크다 할 것이므로, 배터리를 사용한 전등을 해수면에 비추어 해삼을 포획하였다는 이유만으로 곧바로 어업허가를 취소하는 이 사건 처분은 형평에 어긋나는 지나치게 무거운 처분으로서 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이다.
마. 따라서, 피청구인의 어업허가 취소처분은 위법하고, 청구인은 79세 노모의 병원비와 생활을 어업에 의존하고 있기 때문에, 당장 이 사건 처분이 취소되지 않는다면 황금조업 시기를 놓치게 되어 회복할 수 없는 손해를 입게 될 우려가 있어 이 사건 처분의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 이 사건의 행정처분에 앞서 「행정절차법」제22조에 의한 청문을 2010. 10. 26. 실시하였고, 청구인이 청문일에 출석하여 허가어업 이외의 방법으로 해삼을 채포한 사실을 인정함에 따라, 피청구인은 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조에 의해 2010. 11. 1. 이 사건 어업허가 취소 처분을 하였다.
나. 청구인은 이 사건 처분 이전에 관계 법령을 위반한 사실이 없다는 이유로 이 사건 처분이 부당하다는 주장을 하는 듯하나, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」 제4조에 따른 규정에 의하면 이 사건 청구인의 위반행위인「수산업법」또는「수산자원관리법」에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식한 경우에는 1차 위반 시에 곧바로 허가취소를 하도록 규정하고 있음을 알 수 있고, 위반자에 대한 제재가 엄격한 이유는 수산자원의 남획을 예방함으로써 한정된 수산자원의 고갈을 방지하는데 그 목적이 있다고 할 것이므로 종전에 다른 처분전력이 없다는 사유로 피청구인의 처분이 부당함을 주장하는 것은 이유가 될 수 없다.
다. 청구인은 조업강도가 강한 기계가 아닌 손으로 족대를 사용하여 해삼을 포획한 것으로 이러한 방법이 관계 법령에서 명시하고 있지 않다는 이유로 불법이라고 함은 부당하다고 주장하나, 조업강도가 약하다고 주장하는 것은 청구인의 근거 없는 일방적인 주장으로서 관계법령에서 규정하고 있는 이외의 어법으로 조업을 하는 것이 불법에 해당하고 그 처벌이 엄중함을 알고 있는 청구인이 굳이 어선을 이용 서치라이트 불빛으로 집어를 하고 족대를 이용하여 해삼을 포획한 것은 어획량을 확대하기 위한 수단으로 불법어로 행위를 한 것으로 보는 것이 당연하다고 할 것이므로 청구인의 주장과는 달리 이 사건 불법어업의 행위는 오히려 허가 받은 어업의 강도보다 조업의 강도가 훨씬 높다.
라. 또한, 청구인은 예로부터 횃불을 이용 낙지 등을 집어하여 잡는 방법이 있었음을 이유로 청구인에 대한 이 사건 처분이 억울하다고 주장하나, 「수산업법 시행령」 제25조에서 허가된 연안어업별로 조업의 방법을 규정하고 있는 이상 청구인이 한 행위가 예로부터 전해 내려오는 어법이라고 하여 이를 달리 볼 수는 없다고 할 것이고 더구나 청구인은 횃불이 아닌 서치라이트를 이용하였으므로 예전의 어법에 의한 조업의 강도와는 비교 자체가 불가하다.
마. 청구인은 경미한 과실을 이유로 생계를 위협하는 이 사건 허가취소의 처분을 한 것은 재량권을 일탈한 처분이라고 주장하나, 청구인이 허가를 득한 연안통발어업과 연안복합어업의 조업방법을 살펴보면 통발이나, 문어단지, 패류껍질을 사용하거나 낚시, 손으로 꽁치를 포획하는 방법으로 그물을 이용할 수 없고, 빛을 이용한 집어를 할 수 없음이 명백함에도 청구인이 서치라이트를 이용하여 집어를 하고 모여든 해삼을 족대(그물의 일종)를 이용하여 채포를 한 행위는 결코 경미한 과실이라고 할 수 없다.
바. 위와 같이 청구인이 한 어로행위는 수산관계 법령에서 규정하고 있지 않는 어업의 방법이고, 불빛을 사용하여 집어를 하고 족대를 사용하는 것은 청구인이 허가 받은 어업의 방법 보다는 조업의 강도가 더 높다고 할 것이므로 피청구인이 관계법령에서 규정하고 있는 행정처분의 기준을 적용하여 이 사건 처분을 한 것에는 그 어떤 위법함이 없고 재량권의 범위를 일탈하였다고 볼 수도 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「수산업법」제34조, 제45조, 제66조
나.「수산업법 시행령」제25조
다.「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조 〔별표〕
5. 인정사실
가. 청구인은 2010. 1. 27. 22:00경부터 다음날 02:00경 까지 ○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 마을 앞 해상에서 청구인 소유 ○○호(1.94톤)의 12V배터리에 써치라이터를 연결하여 불빛으로 해면을 비추어 해삼을 집어한 다음, 족대를 사용하여 포획한 사실이 ○○해양경찰서에 적발되었다.
나. 피청구인은 ○○해양경찰서로부터 2010. 9. 8. 「수산업법」제66조 위반을 사유로 청구인에 대한 행정처분을 의뢰받았으며, 「행정절차법」 제22조에 따라 2010. 10. 26. 실시한 청문에서 청구인은 「수산업법」 제66조 위반사실을 인정하였다.
다. 청구인은 2010. 9. 27. 검찰에서 구약식 처분을 받았고, 2010. 10. 15. 벌금 70만원이 확정되었다.
라. 피청구인은 ○○해양경찰서의 행정처분 의뢰서와 청문결과에 따라 2010. 11. 1. 청구인의 어업허가(연안복합통발어업 제2008-○○호, 연안복합어업 2008-○○호)를 취소하였다.
6. 판 단
가. 「수산업법」 제66조에서는 누구든지 「수산업법」 또는 「수산자원관리법」에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획․채취하거나 양식하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」제4조 어업등 행정처분의 기준〔별표〕Ⅱ 개별기준, 2 허가어업 ․신고어업 및 어획물운반업의 경우 「수산업법」또는 「수산자원관리법」에 따른 어업외의 방법으로 수산동식물을 포획․채취하거나 양식한 경우 1차 위반 시 어업허가를 취소하도록 규정하고 있다.
나. 청구인의 어업방법이 전통적인 ‘해보기’에 해당하므로 「수산업법」제66조의 적용이 부당하다는 주장에 대해 살펴보면, 청구인은 청구인 소유 ○○호의 12V 전기 배터리에 서치라이터를 연결하여 그 불빛으로 해면을 비추어 해삼을 집어한 다음 족대를 사용하여 해삼을 포획하였고, 전통어업인 해보기는 그믐에 작은 횃불을 이용하여 낙지나 새우 등을 잡는 것으로 그 조업강도에 있어서 서치라이터를 이용한 집어와 비교될 수 없으며, 청구인이 전통 그대로의 ‘해보기’를 재현했다고 볼 수도 없다. 또한, 청구인의 어업방법이 전통어업에 해당한다 하더라도 「수산업법」과 「수산자원관리법」에서 규정하고 있는 어법 이외의 방법으로 조업하는 것은 불법에 해당하므로 전통어업이기 때문에 「수산업법」과 「수산자원관리법」이외의 방법으로 조업이 가능하다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
다. 또한, 청구인이 득한 통발어업허가(제2008-○○호)와 연안복합어업허가(제2008-○○호)는 통발, 낚시, 문어단지, 손꽁치 어업, 패류껍질, 패류 미끼망 어업등에 관한 것으로 불빛으로 집어를 할 수 없으며, 족대와 같은 형태의 그물을 사용할 수 없는 방법이므로, 청구인은 허가받은 어법 이외의 방법으로 해삼을 포획하였을 뿐만 아니라, 그 어법이 「수산업법」과 「수산자원관리법」에 규정되어 있지 않아 「수산업법」 제66조의 위반이 인정되며, 이는 피청구인이 2010. 10. 26. 실시한 청문에서 청구인도 인정한 바 있다.
라. 또한, 청구인이 이 사건 처분 이전에 관계 법령을 위반한 사실이 없기 때문에 1차 위반 시에 곧바로 허가취소를 하는 것이 부당하다는 주장에 대해 살펴보면, 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」 제4조에 의하면 이 사건 청구인의 위반행위인「수산업법」또는「수산자원관리법」에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식한 경우에는 1차 위반 시에 곧바로 허가취소를 하도록 규정하고 있고, 위반자에 대한 제재가 엄격한 이유는 수산자원의 남획을 예방함으로써 한정된 수산자원의 고갈을 방지하는데 그 목적이 있다고 할 것이므로 종전에 다른 처분전력이 없다는 사유로 피청구인의 처분이 부당함을 주장하는 것은 이유가 될 수 없다.
마. 이 사건 처분이 청구인의 생계에 미칠 영향이 중대하기 때문에 공익과 사익의 비교형량이 필요하다는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 피청구인이 2010. 11. 1. 범칙어선 행정처분(어업허가 취소)을 하면서, 이후 어업허가를 득할 의사가 있을 경우 어업허가 취소일로부터 1년 이후 30일 이내에 피청구인에게 신청하라는 내용을 고지하고 있어, 이 사건 처분의 실질적인 효과는 어업허가의 영구적인 취소가 아니라 어업허가의 정지에 해당한다 할 것이고, 「수산업법」과 「수산자원관리법」의 목적이 수산업의 생산성을 높이고 어업의 지속적인 발전과 어업인의 소득증대에 기여함이라고 볼 때 수산자원의 보호라는 공익과 청구인이 주장하는 사익을 비교형량하여도 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이라 보기 어렵다.
바. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로, 이를 기각하기로 하고 주문과 같이 재결한다. |
