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이 유(2010-295)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○(주) 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1555)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지 외 11필지(89,600㎡, 임야, 보전산지/임업용산지)(이하 “이 사건 신청지”라 함)에 토석채취 허가신청(채취물량 175만7천㎥, 허가기간 2010. 11. ~ 2017. 11.)을 하였으나,
2010. 11. 12. 피청구인으로부터 “신청지 인근 주민들의 의견수렴 결과 토석채취로 인한 분진, 발파로 인한 가축낙태 피해, 대형트럭으로 인한 안전위협, 풍수지리적 요인으로 인한 불안 등의 집단민원이 있음”을 사유로 불허가 처분을 받고 그 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 산지관리법에 의거 토석채취허가를 피청구인에게 신청하였다. 이번 허가 신청은 기존의 허가구역과 바로 연접한 구역이기 때문에 주민들로부터 민원이 발생할 소지가 전혀 없고, 환경영향평가법 상의 환경영향평가 대상이 되는 사업이므로 사전에 낙동강유역환경청 등 관계기관으로부터 환경영향평가 협의도 거친 후 허가 신청하였으나, 피청구인은 주민들이 토석채취로 인한 분진, 발파로 인한 안전위협, 풍수지리적 요인으로 인한 불안 등으로 일상생활에 불편을 초래할 것이라는 집단민원으로 인해 「산지관리법」(이하 “법”이라 함)제28조의 허가요건을 충족하지 못한다는 이유로 불허가처분 하였다.
나. 그러나 피청구인의 불허가 이유는 합리성과 타당성이 없어 본 처분은 위법․부당한 행정행위임이 명백하다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 첫째로 사정변경의 요인이나 정황이 전혀 없다. 이번 허가신청 지역은 기존 허가구역과 매우 동 떨어졌거나 채석작업 행태에 변동이 있는 등 기존 허가구역에 대한 허가요건과 배치되는 사정변경의 요인이 전혀 없다. 그럼에도 불구하고 불허가처분을 하는 것은 합리성이나 설득력이 전혀 없고 행정행위의 비례의 원칙에도 어긋나기 때문에 위법한 처분이라고 사료된다.
2) 둘째로 인근 주민들에게 생활불편 등 피해가 전혀 없다. 이번 허가신청구역과 인근 ○○과의 거리를 살펴보면 ○○마을 1.5㎞, ○○마을 2㎞, ○○마을 3㎞, ○○마을 2㎞, ○○마을 1.2㎞로 상거하고 있어 법 제28조제1항제4호에서 말하는 인근지역에 해당되지 않으므로 주민에게 생활불편을 초래한다는 것은 기우(杞憂)에 지나지 않는다. 더군다나 ○○마을, ○○마을 및 ○○마을은 허가신청 구역과는 200m 이상 되는 남강이 가로 막고 있으며, 골재운반 차량의 주된 출입로도 ○○마을과 ○○마을의 정반대 방향으로 이용하고 있을 뿐만 아니라 토석채취로 인한 비산분진을 저감시키기 위하여 출입구에 세륜(洗輪), 세차(洗車)시설이 설치되어 있고 살수차로 수시로 살수도 하고 있어 환경오염발생 문제를 적극적으로 대처하고 있다.
3) 셋째로 지난 20년 동안 청구인의 채석작업에 대한 민원이 없었다. 20년 이상을 채석사업을 함에 있어 인근마을 주민들로부터 생활불편 등의 진정을 받은 사실이 없으며, 다만 골재수송차량의 주 출입로 마을인 ○○마을에 대하여는 마을이장, 석산개발반대추진위원회 및 주민들과 민원에 대하여 원만히 합의한 바 있을 뿐이다.(2007. 1.) 따라서 위와 같은 이유로 불허가처분을 하는 것은 피청구인이 재량권을 남용한 것으로서 위법하다.
4) 끝으로 피청구인은 재량권을 일탈하였다. 인근지역에 대해 법 제28조제1항제4호 각호의 규정에도 불구하고 허가신청구역과는 아무런 피해 관련성도 없고 거리도 최소 1.5 ~ 4㎞ 떨어져 있는 주민에게까지도 의견을 수렴하고 채석허가를 반대한다는 의사표현만으로 불허가처분을 하는 것은 재량권을 일탈한 것으로서 위법하다.
다. 결 론
이상에서 청구인이 지적한 바와 같이 피청구인이 행한 이 건 불허가처분은 「비례의 원칙」 또는 「과잉금지의 원칙」에 상치되어 위법할 뿐만 아니라, 특히 기존 허가구역과 연접하여 기존허가구역의 허가요건과 아무런 차이도 없는 사정변경의 요인 내지 정황이 전혀 없음에도 불허가처분을 하고 법의 한계를 넘어 주민의견을 수렴한 것은 재량권을 일탈․남용한 행위로서 위법하다. 나아가 경제적․공익적 관점에서 보더라도 이 건 허가신청에 대한 처분은 결코 자유재량행위라고 할 수는 없으며, 최소한 기속재량행위임을 감안해 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하여 취소됨이 마땅하니 청구취지대로 재결을 바란다.
라. 보충서면
1) 청구인이 법적인 제반사항에 맞추어 계획을 수립하고, 주민의견 수렴 등의 절차를 포함한 환경영향평가를 완료하고(환경부협의 완료) 법적인 하자 없이 진행중인 채석허가에 대하여 공익상의 이유만으로 채석허가를 불허하는 것은 부당하다. 또한 신청지 주변 300m이내에는 주거지가 없는 것으로 조사되었다. 이 사건 신청지와 가장 가까운 곳의 가옥이 600m 이격되어 있으며 가옥거주자는 본사 직원이 거주하고 있다. 그리고 피청구인이 주장하는 가축 임신과정상의 우려에 대하여도 현재까지 민원발생이 없으며, 환경영향 평가 시 소음 예측결과 환경분쟁조정위원회에서 가축기준으로 제시하는 60dB(A)을 크게 하회하는 수준으로 한우사육에 지장이 없는 것으로 예측되었다.
2) 장기간 채석으로 인한 경관훼손 부분에 대하여 반론하건대 지난 2009년 환경영향평가 시행 시 낙동강유역환경청의 협의를 득하였고, 경관상 미치는 영향을 최소화하기 위하여 각종 수목을 이식하여 주변지역과 조화를 이루는 법면녹화를 실시할 계획이다. 그리고 마을 중앙을 관통하는 도로를 따라 대형토석운반차량이 빈번하게 왕래함에 따른 생활 불편 주장에 대하여 반론하건대 채석장에서 생산되는 골재의 2/3는 외부로 반출되지 않고 자체 소비되고 있어 타채석장과 비교시, 채석으로 인해 차량통행이 빈번히 이루어지는 사업장이 아니다. 또한 채석장에서 발생되는 퇴적물의 남강유입으로 인한 생태계 미칠 영향우려에 대해서는 각 단계별로 침사지를 설치하고 산마루측구, 측구형배수로, 가배수로 등을 설치하여 토사유출로 인한 남강오염을 최소화할 계획이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분의 경위
1) 청구인은 2010. 10. 1. 이 사건 신청지에 토석채취허가 신청을 하였기에 처리부서인 녹지공원과에서 현지 출장하여 심사한 후 2010. 10. 11. 건설재난관리과(사전재해영향성 검토), 도시과(국토의 계획 및 이용에 관한 법률-개발행위 등), 환경보호과(환경영향 및 저감대책 등 환경관련법)에 실무종합심의회 개최공문을 발송하였다. 그리고 이 사건 신청이 있기 전 인근 5개인 ○○마을, ○○마을, ○○리 ○○마을, ○○리 ○○마을, ○○면 ○○리 ○○마을, ○○리 ○○마을 대표 10명이 우리시를 방문하여 20여년간 불편 속에서 생활하였는데 이제는 더 이상 허가를 해주지 말 것을 전달하였고 이후 신청이 있어 의견을 수렴했으나 반대 의사가 확고하였다.
2) 2010. 10. 15. 도시과에서 검토의견통보와 2010. 10. 19. 환경보호과에서 검토의견 통보, 2010. 10. 26. 건설재난관리과에서 검토의견 통보를 하였고 주변마을 주민들의 집단적인 반발이 있어 2010. 11. 2. ○○시민원조정위원회 민원심의 요청을 하였고 2010. 11. 10. ○○면에서 주민들의 의견을 모은 의견서를 제출하였으며 2010. 11. 12. ○○시민원조정위원회를 개최하여 토석채취불허가로 의결되어 2010. 11. 12. 청구인에 불허가로 통보하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
1) 법 제25조제1항 본문에 따르면 “산지에서 토석을 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 토석채취허가를 받아야 한다.”라고 하고 있고 법 제28조제1항에는 “시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 할 때에는 그 허가의 신청내용이 다음 각 호(토사채취의 경우 제1호와 제2호만 해당한다)의 기준에 맞는 경우에만 허가하여야 한다.”라고 하고 있다. 또한 산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다.(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4487 판결 참조)
2) 청구인은 기존 허가와 사정변경의 요인이나 정황이 전혀 없어 비례의 원칙(이는 신뢰보호의 원칙 혹은 행정의 자기구속의 법리를 포함한 평등의 원칙을 잘못 적시한 것으로 보임)을 위반하였기에 위법한 행정처분이라 주장하나, 신뢰보호의 원칙 혹은 평등의 원칙도 무조건적으로 적용될 수 있는 것은 아니어서 공익상의 필요에 의하여 제한될 수 있기에 청구인의 주장은 이유 없다.
3) 청구인은 인근에 있는 마을이 매우 멀리 떨어져 있어 법상 인근지역에 해당하지 않으므로 주민들에게 생활불편 등 피해가 전혀 없다고 주장하고 있으나, 같은 법 시행령 제36조제2항에 따르면 “법 제28조제1항제4호에서 "인근지역"이란 토석의 굴취ㆍ채취로 인하여 생활환경 등에 직접적 또는 간접적 영향을 받는 산지로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.”라고 하고 있고 제1호 가옥ㆍ공장 또는 종교시설로부터 300미터 이내의 산지, 제2호 분묘중심점으로부터 30미터 이내의 산지로 규정하고 있다.
4) 이와 같이 규정하고 있는 이유는 법상 위 지역에서는 대통령령에 맞는 시설의 설치 등을 규정하고 있는 것일 뿐 허가권자는 당연히 주민들의 생활불편, 환경오염과, 자연경관의 보전 등과 같은 더 큰 공익을 위하여 법상 인근지역에 구애받지 않고 불허가 할 수 있다. 청구인이 환경영향평가를 할 때 평가지역의 설정을 300m를 기준으로 한 것이 아니라 최대 2km의 주변지역을 간접적 범위로 설정한 것도 그러한 이유 때문일 것이다.
5) 이 사건 신청지로부터 불과 300m 이내에 가옥들이 있고 500m 정도에 한우 80˜90여 마리의 한우를 키우는 축사가 위치하고 있는 바, 위 주민들은 생활불편을 이루 말할 수 없을 뿐만 아니라 특히 축사의 경우 가축 임신과정상 많은 어려움이 있다는 의견도 있었다. 그리고 이 사건 신청지 맞은편에서 보면, 앞에는 서부경남의 젖줄인 남강이 흐르고 있고 이 사건 신청지의 산림이 위치하나 청구인의 장기간의 채석으로 경관은 엉망이 되었는바, 이전 허가지에 대하여 완벽한 복구가 이루어진다고 하더라도 허가가 된다면 또 다시 10년을 넘게 경관은 훼손될 것이 명백하기에 천혜의 경관을 수십 년 간 훼손하는 것은 있을 수 없다.
6) 주민들은 청구인의 채석장에서 암석발파 작업 시에 발생하는 폭음과 진동, 분진에 시달리는 한편, 마을 중앙을 관통하는 도로를 따라 대형토석운반차량이 빈번하게 왕래함에 따라 도로주변의 가옥들이 소음과 먼지, 진동에 시달리고 과속운행 등에 따른 사고위험에 처해 있었으며 농로로 사용되던 위 도로를 사용하는 데 불편을 그간 참아왔으나 허가가 된다면 이루 말할 수 없는 고통을 또다시 겪어야 하기에 피청구인에게 항의방문을 하는 등의 민원을 제기한 사실이 있어 피청구인은 그러한 사실을 고려하지 않을 수 없다.
7) 채석장에서는 필수적으로 채석 및 가공 시 석분 등 오염물질이 발생하는 바, 수십 년간의 토석채취로 인하여 인접한 서부경남의 젖줄인 남강으로 오염물질들이 유입되어 왔고, 퇴적된 오염물질들이 강우에 의하여 이차적인 확산이 일어나 장기적으로 그 영향범위가 확대되며, 특히 갈수기에 발생되는 집중강우는 채석장 내의 퇴적물을 다량으로 하천에 유입시켜 주변 하천에 큰 영향을 줄 수 있는 데 또다시 허가를 함으로 인하여 그 위험성이 높아지게 할 수는 없다. 생태계는 일정시점까지는 외부에 아무런 표시를 하지 아니하지만 이를 넘어서면 회복할 수 없는 지경에 이르는 경우가 많으므로 미리 피해예방을 하는 것이 바람직하다 할 것이다. 또한 청구인이 사업계획서상 제시한 대책들은 다른 채석장에서도 일반적으로 채택하고 있는 방안들로서 그 자체만으로는 예상되는 환경피해 및 생활상의 고통을 줄이기에 충분하다고 할 수 없다.
다. 결 론
위에서 살펴본 바와 같이 허가처분으로 인하여 기존에 있어왔던 환경피해, 주변경관의 훼손, 소음, 분진, 진동 등 인접마을주민들의 생활불편, 농업활동에의 어려움, 축산활동의 어려움 등이 더욱 가속화 될 것이 자명하기에 더 이상 이러한 위험으로부터 벗어나고자 하는 더 큰 공익을 위하여 이 사건 불허가 처분을 하였고 청구인의 주장은 하등의 이유가 없으므로 ꡒ청구인의 청구를 기각한다.ꡓ라는 재결을 구한다.
라. 보충 답변서
청구인은 이 사건 신청지와 가옥, 축사의 거리가 피청구인이 제출한 답변서상의 거리보다 훨씬 멀다고 주장하나, 피청구인이 주장하는 거리는 ○○시 지리정보시스템을 이용한 거리로서 이 사건 신청지 12필지 중 가장 가까운 필지의 지적 경계를 기준으로 가옥과 축사를 측정한 것으로, 이는 법적 거리 제한 여부를 떠나 증대한 공익상의 필요성을 판단하는 요소로서 청구인의 이 사건 신청지가 지적경계를 기준으로 아주 가까운 거리임을 주장한 것이다.
4. 관계법령
가. 「산지관리법」제25조, 제25조의 2, 제25조의 3, 제25조의 4, 제28조
나. 「산지관리법 시행령」제32조, 제36조, 제37조
다. 「자연재해대책법」제4조
5. 인정사실
가. 2010. 10. 1. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지 외 11필지(89,600㎡, 임야, 보전산지/임업용산지)에 토석채취 허가신청(채취물량 175만7천㎥, 허가기간 2010. 11. ~ 2017. 11.)을 하였다.
나. 위치도에 의하면 반경 1.2㎞지점에 ○○마을, 반경 1.5㎞지점에 ○○마을, 반경 2㎞지점에 ○○마을, 반경 1.8㎞지점에 ○○마을이 위치해 있으며 이 사건 신청지의 대부분이 기존 토석채취허가를 득한 지역(총허가면적:164,044㎡)(최근 허가기간 : 2000. 1. 14. ~ 2010. 1. 13.)으로서 인근에 청구인의 영업장(○○, ○○아스콘 등)이 위치해 있다.
다. 피청구인은 청구인의 이 사건 토석채취 허가신청에 대해 “신청지 인근 주민들의 의견수렴 결과 토석채취로 인한 분진, 발파로 인한 가축낙태 피해, 대형트럭으로 인한 안전위협, 풍수지리적 요인으로 인한 불안 등의 집단민원이 있음”을 사유로 2010. 11. 12. 불허가 처분을 하였다.
6. 판 단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴볼 때「산지관리법」제25조제1항 및 제28조에 의하면 산지에서 토석을 굴취․채취하고자 하는 자는 토석채취 허가를 받아야 하며 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같으며, 관할 행정청이 이러한 규정에 따라 토석채취허가를 하는 때에는 같은 법 제28조제1항의 각 호의 허가기준에 적합한 경우에 한하여 허가하여야 함을 규정하고 있으며, 이러한 허가 신청에 대해 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 할 것이다.(대법원 1994. 8. 12. 선고 94누5489 판결, 대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두13547 판결 등 참조)
나. 그렇다면 우선 이 사건 토석채취 허가신청이 「산지관리법」제28조제1항 각 호의 허가기준에 적합한 경우에 해당하는 지의 여부에 대해 살펴볼 때, 피청구인의 출장복명서에 첨부된 토석채취 허가신청에 따른 심사내역서에 의하면 산림관련법상 제한사항 및 행위제한사항에 해당하지 않는 것으로 심사되어 있고, 동법 제28조, 시행령 제36조에 따른 토석채취허가기준의 항목별 검토 의견란에 모두 적합하다는 의견이 기재되어 있어 피청구인이 이를 반증할 객관적인 증거자료를 제시하지 않는 한 이 사건 토석채취 허가신청이 「산지관리법」제28조제1항의 각 호의 허가기준을 충족하는 것으로 추정된다 할 것이다. 그러면 이 사건 토석채취 허가신청이 허가기준을 충족함에도 불구하고 피청구인이 이를 불허가 처분한 것이라면 토석채취 허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등이 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요에 의해 불허되었지 여부에 대하여 살펴보아야 할 것이다.
다. 여기서 중대한 공익상 필요가 있는지 여부는 토석채취로 예상되는 산림과 자연경관의 훼손 정도, 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성, 토석채취 후 쉽사리 원상복구가 가능한지 여부, 토석채취로 인하여 농업용수·식수로 사용되는 하천 등이 오염될 가능성이 있는지 여부, 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근 주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 구체적인 조치의 내용 등을 종합하여 판단하여야 할 것이다.(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4487 판결 참조) 그러면 이 사건 신청지 주변을 살펴볼 때, 이 사건 신청지의 대부분이 기존 토석채취허가를 득한 지역(총허가면적:164,044㎡)(최근 허가기간 : 2000. 1. 14. ~ 2010. 1. 13.)이며 인근에 청구인의 영업장(○○, ○○아스콘 등)이 위치해 있는 점을 감안할 때 이미 이 사건 신청지 주변에 토석채취가 상당부분 진행되어 왔고 골재를 생산하는 공장들이 위치해 있으므로 주변 자연경관 보존의 필요성을 제기하기 어렵고 피청구인이 제출한 기록들을 살펴보더라도 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성을 찾아보기 어렵다 할 것이다.
라. 한편 피청구인은 이 사건 토석채취 허가신청에 대해 신청지 인근 주민들의 의견수렴 결과 허가를 반대하는 집단민원이 있음을 불허가 사유로 제시하고 있으나, 토석채취 예정지역 부근에 거주하는 주민들의 토석채취허가 반대의 의견이 있다 하여 그 허가신청을 거부할 이유가 될 수 없고(대법원 1992.9.25. 선고 91누13083 판결 참조) 위치도에 의하면 반경 1.2㎞지점에 ○○마을, 반경 1.5㎞지점에 ○○마을, 반경 2㎞지점에 ○○마을, 반경 1.8㎞지점에 ○○○○이 위치해 있는 점을 감안할 때 토석채취로 인하여 직접적인 주민피해와 관련된 입증자료가 제시되지 않는 상황에서 토석채취를 직접적인 원인으로 한 가축피해를 예단하기 어렵다 할 것이다.
마. 따라서 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 토석채취 허가신청이 위 법령이 정한 허가기준에 위배되지 아니하고 그 허가를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어려우므로 위 신청의 수리를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
바. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
