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이 유(2010-254)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : (주)○○(○○시 ○○구 ○○동 54-11)
나. 피청구인 : ○○시 ○○구청장
다. 청구내용
청구인은 2008. 4. 14 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 산1-1번지(임, 계획관리지역, 준보전임지)에 단독주택 12동 신축(대지면적 9,293㎡, 2층, 건축연면적 1,634㎡)을 위한 건축신고 수리(산지전용 허가 포함)를 받고 부지조성 공사를 진행하던 중, 2010. 7. 22. 골프연습장(대지면적 9,725㎡, 지하1층, 지상 4층, 건축연면적 1,997㎡) 건립을 위하여 건축허가사항(설계) 변경 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2010. 9. 7. 아래 사유로 불허가 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
< 건축(설계변경) 불허가 사유 >
1) 허가 신청지 주변이 학교시설(초중교), 종교시설(성당, 사원), 아파트 등임을 고려할 때「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제58조제1항제4호에서 규정한 신청지 주변 지역의 토지이용 실태 또는 토지이용 계획 등 주변 환경과 조화를 이룬다고 보기 어려우므로 허가기준에 적합하지 않음.
2) 신청지가 이미 산사태(면적 300㎡)가 발생한 지역으로,「산지관리법 시행령」제20조제4항제1호 다목 규정의 토사의 유출붕괴 등 재해 발생이 우려되지 않아야 한다는 규정에 부적합함.
3) 신청 건축물은 4층 규모로 철탑의 높이가 35m이상이고 그물망 규모가 4,000m 이상이므로 인근 초등학교 등 주변 환경과 조화롭지 않으며, 국도변에 위치하고 있어서 도시 및 자연 경관을 심히 해칠 것으로 보임.
4)「학교보건법」제6조 규정에 따라「소음․진동 관리법」에 따른 규제 기준을 초과하여 학습과 학교보건 위생에 지장을 주는 행위 및 시설을 금지하고 있으며, 학교의 부지 경계로부터 50m 이내 지역에서는「환경정책기본법」제10조 규정에 의거 소음 기준을 벗어나는 시설을 할 수 없으나, 허가 신청 시 제출된 소음측정 자료는 공인 기관이 아닌 자체 측정한 자료로써 공신력이 떨어질 뿐만 아니라 1타석(1인 타격)으로 실시된 자료이므로, 실제 골프연습장(51타석) 건립 후에는 소음으로 인한 영향과 안전사고 우려로 인하여 학습권이 심하게 침해될 우려가 있음.
5) 골프연습장 진입 부분이 학생들의 등하교 길과 교차되고 있어 이용객들 차량으로 인하여 학생들이 등하교 시 안전사고가 우려됨.
6) 주민설명회 및 현장결재 제도를 시행한 결과 주민들의 반대의견이 수렴되었으며, ○○ ○○아파트 학부모들로부터 상기 사유들로 인하여 반대 의견이 1,466명의 서명과 함께 제출됨.
7) 타격음 등 소음으로 신자들의 신앙 생활이 침해되므로 골프연습장 건립을 반대한다는 인근 성당 신자 642명의 서명이 제출된 것을 볼 때, 지역 정서 및 지역 여건과 맞지 않음.
8) 건축허가 신청 이후 민원 사항에 대하여 합리․실질적으로 다수인이 공감하는 민원처리 방안 및 대책을 제시한 바 없는 것은 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는「건축법」제1조 규정에 적합하지 않음.
2. 청구인 주장의 요지
가. 처분에 이르게 된 경위
1) 청구인은 2008. 4. 14. 이 사건 토지에 단독주택 건립을 위하여 건축신고 수리와 산지전용 허가를 득하여 부지조성 공사 공정 80% 진행상태에서 택지분양을 시도하였으나 부동산 경기 침체로 분양실적이 전무하여 도산 상태에 직면하게 되었다. 그러던 중 이 건 토지에 대한 골프연습장 전용허가 여부를 통합전 ○○시에 타진 결과 가능하다는 의견에 따라 2010. 1. 18. ○○시에 설계변경 허가를 신청하였으나 진입로 토지사용승인 과정에서 민원처리 기간이 초과될 것이 우려되어 철회하였다가 2010. 7. 22. 토지사용 승인서를 첨부하여 재신청 하였다.
2) 이 과정에서 ○○아파트(이 건 토지에서 최단 250m, 최장 500m 거리 위치) 입주자대표회 회장이 ○○시와 피청구인에게 ‘골프연습장 설치허가 불허 요청’을 2차례 제기하였고, 학생 전원이 ○○아파트 주민 자녀들로 구성된 ○○초등학교 측에 민원을 제기하도록 요구함에 따라 통합 전 ○○ 교육청은「학교보건법」상 금지행위 및 시설의 종류가 아니므로 건축을 허가하되 학생 안전에 유념하도록 ○○시에 의견을 제출하였으며, ○○초등학교는 청구인과 공동 소음조사 결과 무소음 확인서를 발급하여 청구인은 이를 허가신청서에 첨부하였다.
3) 골프는 국가권장 체육 종목으로 국민체육진흥공단의 정부자금 융자대상이고 특히 학교체육 종목으로 집중 육성 대상이므로 2009년 말 전국 각급 학교에 649개의 골프연습장이 설치되어 있음에도 이 건 신청지로부터 250~500m 거리에 있는 ○○아파트 일부 입주민들은 ‘어린 학생들의 정서 교육에 악영향을 미친다’는 이유를 들어 민원을 제기하여서, 불허가 처분을 받게 되었다.
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조는 개발행위 허가 기준을 정한 조항인바, 이 건 토지는 산지 개발을 전제로 2008. 4. 14. 통합 ○○시 이전 ○○시로부터 주택단지 건축신고 완료 후 이미 부지조성 공사 공정 80%까지 진행된 상태이므로 이 조항을 적용하여 불허가 처분하는 것은 부당하다. 또한 동법 제58조제1항제4호는 ‘주변 지역 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천, 호수, 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’이라고 규정하고 있으나 허가 대상지는 사실상 개발행위가 완료된 상태(수목 제거, 절개공사 암반 굴착 등)이고 100~500m 거리에 있는 학교시설, 종교시설, 아파트가 토지이용실태나 이용계획 어디에도 해당되지 않으므로 피청구인이 이 법을 적용한 것은 과도한 확대해석으로 보인다.
다. 피청구인은「산지관리법 시행령」제20조제4항제1호 다목에 따라 토사의 유출, 붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 경우 허가가 가능하나 이 건 신청지는 이미 산사태(면적 300㎡)가 발생한 지역으로 산지전용 허가기준에 부적합하다고 하였으나, 산사태는 통합전 ○○시청으로부터 건축신고와 동시에 산지전용 허가를 득하고 공사를 진행하던 중 2009. 7. 7. 하루 268mm의 전례 없는 집중 폭우로 인한 불가항력적인 재앙이었으며, 이에 골프연습장 건축허가 신청서에 산사태 복구 및 차후 발생 방지를 위한 설계도면을 첨부하였다. 만약 골프연습장 허가서에 첨부된 보강공사가 시행되지 않을 경우 막대한 피해가 우려된다.
라. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 어디에도 건축물의 높이 제한에 관한 구체적인 규정이 없고, 이 건 건축물의 높이가 4층(19.7m)이고, 철탑 높이가 35m 이상이므로 주변 환경과 조화를 이루지 못한다고 위 규정을 적용하는 것은 부당하다.
마. 국도 5호선은 이 건 신청지와 250m 이상 떨어져 있어서 피청구인의 ‘골프연습장이 국도변에 위치하여 도시 및 자연경관을 심히 해칠것’이라는 불허가 사유는 타당하지 않고, 참고로 ○○시 ○○동 ○○○○는 국도 3호선으로부터 50m, ○○군 ○○면 ○○골프연습장은 국도 5호선과 15m 거리에 있다.
바.「학교보건법」적용과 소음
1) 이 건 신청지와 ○○ 초등학교 부지경계는 최단 50m이지만 해당지점 토지면적은 겨우 56㎡로써 골프연습장 용지가 아닌 불용지이고 실제 골프타석과 ○○ 초등학교와 가장 가까운 교실 건물과의 거리는 185m이며 소음과 관계없는 철탑과 교실 건물까지는 직선거리 83m이므로「학교보건법」의 적용은 무리이다.
2) ○○ 초등학교 소음 측정은 청구인 자체 조사가 아니고 학교장, 교감 등 책임자와 협의 하에 학교 측이 지정한 1층 1학년 1반, 2층 2학년 1반, 3층 4학년 1반, 4층 4학년 4반 교실에서 2010. 6. 8. 오전 11시부터 총 8회에 걸쳐 합동 소음조사를 실시하였다. 수업 시 교실 소음 평균이 66.3db임에 비하여 타구 시 평균 소음은 66.9로 차이가 없음이 입증되었고 학교 측은 이에 따른 확인서를 교부하였다. 피청구인은 학교 측과 청구인의 합동조사가 공신력이 없다고 주장하는데, 당사자인 학교 측이 조사결과에 승복하는 사실은 외면하고「학교보건법」을 적용하는 것은 부당하다.
3) 청구인은 피청구인이 지정하는 소음 조사회사인 (주)○○○○에서 소음 측정을 실시할 경우 이를 수용하겠다고 밝힌 바 있고, (주)○○○○의 소음측정 방법은 청구인과 ○○초등학교에서 공동 측정한 방법과 동일하다는 회신을 전화로 통보 받았다.
사. 이 건 신청지로부터 80m 정도 떨어진 지방도는 ○○아파트 학생들이 이용하는 2차선 도로로 학교 입구까지 인도와 차도를 구분하여 학생들의 안전을 도모하는 안전펜스가 설치되어 있으며, 이 도로는 농촌 지역인 ○○구 ○○읍 ○○리 일대 100세대 미만 지역으로 통하는 농촌도로로 이용도가 극히 낮다. 가령 골프연습장 출입차량을 1일 300대로 가정할 때, 이 차량들이 등하교시에 집중되는 것이 아니어서 차량으로 인한 안전사고가 우려된다는 것은 기우이다.
아. ○○대동아파트 반대서명
1) ○○아파트는 1,542세대로 성인 기준 약 3,000명이 거주하고 있음에도 2010. 8. 24. 아파트 입주자 대표회의가 개최한 주민설명회에 참석한 주민은 60여 명 밖에 되지 않아 설명회가 무산 되었고, 2010. 9. 1. 피청구인측이 개최한 현장결재 제도 시행 시 ○○아파트 입주자 대표회, ○○성당 신자회는 이 건 골프연습장 건립을 무조건 반대하였으나 인근 ○○사 주지 스님은 빠른 시일 내에 골프연습장 공사가 완료되어야 주민의 피해가 없을 것이라며 이 건 사업을 찬성하여 모두 반대하지는 않았다. 또한 ○○성당 신도는 ○○아파트 주민이 다수여서 중복서명이 많을 것으로 보인다.
2) ○○교육청 문의 결과 ○○ 중학생은 ○○초등학교, ○○초등학교, ○○초등학교 3개 초등학교의 졸업생이 입학을 하게 되어 있으나, ○○ 초등학교, ○○ 초등학교 출신 학생들은 ○○아파트 학생들보다 통학거리가 2배 이상 되어도 반대 서명을 하지 않아서, ○○아파트 학부모들만 한 서명운동은 대표성이 미약하다.
자. 청구인은 골프연습장 설치 건축(설계변경) 허가 1차 접수(2010. 1. 18.) 시 민원에 따른 보완사항을 담당자와 협의하여 보완사항 완료 후 이 건 허가 신청을 하였고 아파트 입주자 대표회와 피청구인의 요청에 따라 민원대책을 협의하고자 주민설명회 및 현장결재 제도에 참석하였으므로 대책 마련에 소극적이라는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 청구인은 2010. 9. 1. 피청구인이 실시한 현장결재시에 참여한 주민들에게 해명서를 배포하여 주민 우려에 대한 대책을 제시한 바도 있다. 성당 민원에 대해서는 현장결재 시까지 피청구인으로부터 민원이 접수되었다는 통보를 받은 사실도 없고, 청구인에게 민원을 제기하지 않았으며, 당일에서야 이러한 민원이 제기되었다는 사실을 알게 되었다. 다수인이 공감하는 민원처리 방안 및 대책을 제시한 바가 없다는 이유로 건축을 불허가 하는 것은 부당하다.
차. 골프는 국민체육 진흥사업의 일환으로 국가가 권장하는 체육종목이며 골프연습장 설치 현황을 보면 2009년 기준 전국에 총 649개의 학교 내에 설치되어 있다. ○○시 ○○지역 골프연습장 설치현황은 ○○구 ○○동 골프연습장의 경우 인근 ○○아파트 벽면으로부터 최단거리 2m에 있고, ○○구 ○○동 ○○ 골프연습장은 주택과 아파트에서 10m 거리에 있다. 또한 현재 신축허가를 받아 공사 진행 중인 ○○구 ○○동 동부경찰서 인근 ○○골프연습장도 주변 주택과 10~20m 정도 밀착되어 있으나 상주 인구 8만명의 ○○읍에는 실외 골프연습장이 한 곳도 없다. 이 건 신청지 골프연습장은 부지조성공사가 이미 80% 진행된 상태인데, 이런 상태를 방치할 경우 오히려 주변경관 침해는 물론 하절기 산사태 위험이 증가될 것임에도 일부 주민들의 억지 민원에 굴복한 피청구인의 이 건 불허가 처분은 취소되어야 한다.
카. 보충서면 1
1) 청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호 및 동법 제36조제1항제2호 규정에 따라 계획관리지역 내 건축허가 기준대로 적법하게 건축허가를 신청하였으며, 2010. 7. 23. ○○시청 도시계획과의 심의결과 적합하다는 판정을 하였다. ※ 인근 시설 : 학교(○○초 185m, ○○중 300m), 종교시설(성당 40m, 사원 150m), 아파트(250m)
2) 산사태는 소규모였고, 재발방지 보완공사가 가능하다. 또한 산사태 지역은 건축물로부터 100m 이상 떨어져 있고 타격 골프공의 도착 지점이므로 인명 피해와는 무관한 지점이다. 또한 통합전 ○○시는 2008. 4. 14. 이 건 신청지가「산지관리법 시행령」제20조제4항제1호 다목의 ‘토사의 유출, 붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 경우’ 해당하여 산지전용을 허가하였다.
3) 이 건 건축물이 학교보다 한층 높아서 자연경관을 해친다는 피청구인의 판단은 자의적 해석이고, 피청구인이 51타석 골프 연습장에 대한 시뮬레이션을 제출하도록 구두로 지시하였다고 하나, 청구인은 이 지시를 정식으로 접수한 바 없고, ○○대학교 소리공학연구소 ○○○ 교수에게 자문을 구한바, 동시 타격 시뮬레이션은 실행 불가능하다는 답변을 받았다.
4) 2010. 6. 8. ○○초등학교 책임자 입회 하에 소음측정을 실시하여 학교 측이 조사결과에 승복하였고, 골프가 학교 체육종목으로 지정되어 이미 2009년 기준 전국적으로 학교 내에 골프연습장이 649개나 설치 운영되고 있으며, 학교 내 골프 연습장이 점차 확산되고 있는 것을 볼 때, 골프연습장 소음은 학습권 침해와 무관한 것이다.
5) 통상 골프연습장은 학생들이 등교하는 오전 8시 전후 이용객이 거의 없고, 대부분 학생들이 퇴교한 오후 6시 이후에 이용된다. 또한 ○○초등학교, ○○중학교로 향하는 2차선 도로 양쪽에 인도․차도 구분 펜스가 설치되어 골프연습장 진입방향 교차로를 이용하지 않고도 8m 건너편 인도를 이용하여 안전한 등․하교가 가능하다.
6) 피청구인은 2010. 8. 24. ○○아파트 주민 요구로 실시된 설명회에 청구인 대표자가 참석하지 않고, 책임 있는 답변을 하지 아니하였다고 하나, 피청구인이 청구인측 대표자는 참석하지 않아도 된다고 하였음에도 청구인 대표이사 ○○○이 직접 참석하였고, 실무 책임자인 ○○○ 부장 및 설계회사인 (주)○○○ 대표이사 ○○○와 설계담당이사 ○○○가 참석하여 충분한 답변을 하였으나, 전체 주민의 3%선인 참석 주민들은 무조건 반대를 하며 설명 자체를 청취하지 않겠다고 아우성을 치는 바람에 피청구인 측에서 산회를 선포하였다.
7) 피청구인 답변서에 첨부된 ○○초등학교 운영위원회 및 학부모 서명과 성당 신도 서명을 분석한 결과 이중 삼중 사중 서명을 비롯하여 서명의 최소한 요건인 성명, 자필서명, 주소, 연락처 등의 기본 요건도 없는 서명 등 무효서명만도 무려 867명이나 포함되어 있어, 성명서의 진정성을 믿을 수 없고, 이를 빌미로 한 불허가 처분은 명분이 없다.
8) 청구인은 2010. 9. 1. 현장 결재 시 ⓛ 교통안전원 배치, ② 소음, 조명으로 인한 문제 발생시 차단시설 설치, ③ ○○초등학교 어린이 골프 특별반 후원 등을 제시한 바 있다. 이는 그 동안 4000여 명의 ○○아파트 주민 일부가 골프연습장 반대 이유로 제시한 문제들에 대한 최선의 대책일 것이다.
타. 보충서면 2
1) 피청구인은 답변서를 통하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 규정의 적합여부 검토 결과 부적합하다고 하나, 이 법조항은 ① 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, ② 토지의 형질변경, ③ 토석의 채취, ④ 토지분할 ⑤ 택지지역, 관리 지역 등에 물건을 1개월 이상 적치하는 행위 등은 당해 지자체의 허가를 받아야 한다고 규정할 뿐 청구인의 허가 신청에 대한 적법여부에 대한 규정은 없다. 또한 ‘건축복합민원 일괄협의회 개최에 따른 의견 통보’ 내용은 동법 제76조, 제77조, 제78조에 따라 처리하라는 통보인바, 청구인의 이 건 신청은 적법하다는 의견을 제시하고 있다.
2) 이 건 신청지는 2008. 4. 14. 단독주택 건축에 따른 산지전용허가(2008. 4. 14 ~ 2010. 4. 30.)를 받고, 2010. 4. 9. 산지전용 기간 6개월 연장 허가를 받은 후, 2010. 10. 26. 다시 산지전용 기간을 2012. 4. 30.까지 연장하는 허가를 득하였다. 이와 같이 2009. 7. 7. 산사태 이후에도 인명피해가 더 높은 주택단지 건축에 따른 산지전용 변경 허가가 2회에 걸쳐 수용되었음을 보더라도 인명피해가 전혀 없을 것으로 예상되고, 유독 이 건 골프연습장에 대해서만 산지전용 변경 허가가 부적합하다는 것은 부당하다.
3) 불과 35M 높이의 철탑이 산을 가려 자연경관을 해친다는 것은 피청구인의 임의 해석이며, ‘건축복합민원 일괄협의서’에 의하면 이 건 골프연습장은「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제76조에 적합하다고 되어 있다.
4) ○○초등학교 교실에서 수업 시 소음과 골프공 타격 시 평균 소음이 차이가 없는데도 소음으로 인하여 피해가 발생한다는 것은 이해할 수 없으며, ○○초등학교에서도 소음으로 인한 문제가 없었기 때문에 소음 측정자료 평가표에 날인한 것이다. 만약 학습 환경이 침해된다고 판단하였다면 기타의견란에 이를 적시하였을 것이다. 당시 ○○초등학교 ○○○은 소음측정결과 평가표에 학교 직인을 날인한 사실에 대해 일부 학부형들에게 협박성 전화를 받았다고 청구인에게 실토하기도 한바, 학교 측 평가표 확인 이후 태도가 변한 것은 학부형들의 압력 때문일 것이다.
5) 청구인이 골프연습장 진입방향 교차로를 이용하지 않고도 8m 건너편 인도를 이용하여 안전한 등․하교가 가능하다고 한 것은, 골프연습장 진입방향에 있는 인도만이 유일한 통로는 아니라는 주장이고, 실제로 양쪽 인도를 모두 사용하여 학생들이 등․하교 하고 있다. 그리고 이 건 신청지가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한) 규정에 적합하다면, 당연히 차량 통행이 수반될 것인바, 건축은 가능하나 주변과 조화가 안된다거나 차량통행이 부적합하다는 것은 이율배반이다.
6) 2010. 8. 18. 주민 설명회에 청구인 측 ○○○ 대표이사가 참석하였으며, ○○○부장은 주민들의 질문에 성실하게 답변을 하였음에도 일부 주민들은 골프연습장 설치를 무조건 반대하며 소란을 피워서 설명회가 무산되었음에도 이를 청구인의 무성의한 답변이 원인인 것처럼 주장하는 것은 잘못이다.
파. 보충서면 3
1) 피청구인은「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제76조, 제77조, 제78조 저촉여부에 관하여 ○○시 도시계획과의 적합여부 관련 적합하다 하더라도 피청구인의 견해 상 동법 제56조에 의거 종합적으로 보아 청구인에게 통보하였다고 하나, 관련부서인 도시계획과의 적합판정이 우선이고, 법 제56조, 제58조에 청구인 허가내용에 위반 사항이 없다면 당연히 허가함이 타당하다.
2) 산사태 발생 이후에도 2차(2010. 4. 9., 2010. 10. 26.)에 걸쳐 산지전용 변경 연장허가가 승인되었음을 보더라도 청구인의 이 건 이의 제기는 합리적인 처사가 아니다.
3) 피청구인은 골프연습장이 철탑 높이가 35m로 인근 환경과 조화롭지 못하다고 하나,「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한) 규정에 적합하므로 피청구인의 주장은 어불성설이다.
4) 이미 골프는 학교체육의 주요 종목으로 지정되어 전국적으로 학교 교정내 골프수업이 진행되고 있음을 볼 때, 피청구인의 학습권 침해 운운은 현실을 외면한 처사이다.
5) 골프연습장 이용자는 남성의 경우 퇴근 후인 오후 6시 이후에 집중되고, 주부이용객의 경우 오전 10시 전후에 집중되는 것이 전국적인 현상이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2010. 7. 14. 건축신고 이후 부지 조성공사 공정이 80%까지 진행된 상태이므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 규정을 적용하여 불허가 처분은 부당하다고 주장하고 있으나, 청구인이 조성한 부지는 주택단지로서의 개발행위가 이루진 사항이며, 개발행위란 동 법률 제56조 제1항 규정에 의거 토지의 형질변경과 함께 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 포함하는 것이며 2010. 7. 22. 청구인이 건축허가(설계변경) 신청한 사항은 골프연습장으로서 관련부서(토지건축과)에서 이에 대한 개발행위 검토한 바 ‘신청지 주변은 학교시설(초․중), 종교시설(성당․사찰), 아파트 등임을 고려할 때 주변 환경과 조화를 이룬다고 보기 어려워 동 법률에 부적합한 것으로 판단’한 것이다.
나. 산지전용허가 관련하여 청구인은 건축신고와 동시에 산지전용허가를 득하고 공사를 진행하던 2009년 7월 집중호우로 인해 불가항력적이였으며 골프연습장 허가서에 첨부된 보강공사가 시행되지 않을 경우 향후 막심한 피해가 우려된다고 주장하고 있으나, 산사태로 인한 피해사항은 골프연습장 허가와는 별개로 토지 소유주인 청구인이 당연히 원상회복과 피해복구를 하여 공공의 피해가 없도록 하는 것이 마땅할 것이나, 현재까지 보강공사 등의 조치 없이 골프연습장 허가와 연계하여 산지전용허가가 되지 않을 시 피해 우려 운운하는 것은 이를 빌미로 청구인의 목적을 달성하고자 하는 변명에 불과할 뿐이며 관련부서(토지건축과)에서는 여러 정황들을 종합 검토하여 골프연습장이 산지전용 허가기준에 부적합한 것으로 판단하였다.
다. 또한 이 건 신청지가 국도변과는 250m이상 이격되어 있다고 하나 인근 4층 규모의 초등학교보다 한층 높은 대지에 골프연습장이 건립되었을 경우 주위환경과 어울리지 않을 뿐더러 골프철탑의 높이는 35m이상(그물망 면적 4,000㎡)으로 국도변에서 신청지를 바라보면 인근 초등학교, 성당과 어울리지 않고, 뒤쪽에 위치한 산 전체를 가려 자연경관을 심히 해칠 것은 당연하므로 사익을 위한 자연경관 훼손이 공익에 우선할 수 없을 것이다.
라.「학교보건법」제6조 규정에는「소음․진동관리법」에 따른 규제기준을 초과하여 학습과 학교보건위행에 지장을 주는 행위 및 시설을 금지하고 있으며「환경정책기본법」제10조 및 동법 시행령 제2조 별표1 제2호 규정에 의거 학교의 부지경계로부터 50미터이내의 지역에서는 소음 규정치를 벗어나는 시설을 할 수 없도록 규정하고 있다. 그러나 청구인이 허가 신청 시 제출한 소음 측정자료는 공인기관이 아닌 자체 측정한 자료이며 1타석(1인 타격)으로 실시한 자료이므로 실제 골프연습장(51타석) 건립 후 타격될 경우와는 명백히 다를 것이 분명하며, 피청구인은 청구인에게 이에 대한 자료(시뮬레이션)를 제출 하도록 구두지시를 한 바 있으나 청구인은 이에 대한 자료를 제출한 바 없고, 청구인이 제출한 자료 어디에도 학습 환경에 대해 소음 영향이 없다는 내용은 없다. 또한 2010. 8. 24. ○○아파트 내 사무실에서 개최한 주민설명회에 참석한 ○○초등학교 교감이 주장한 바로는 “소음측정에 대한 확인만 해 주었을 뿐이지 소음으로 인해 학습 환경에 피해가 없다고 한 것은 아니다”고 하였으며 2010. 8. 30, 2010. 9. 1, 2010. 9. 2. 경상남도 ○○교육청 및 ○○초등학교로부터 통보받은 공문에는 소음피해, 안전사고 등으로 학습권에 침해가 되며 주변 환경과 조화롭지 못한 골프연습장 건립에 반대한다는 학교장의 의견서가 첨부되어 있다.
마. 청구인은 신청지 인근 지방도는 인도와 차도를 구분하는 안전펜스가 설치되어 있고, 차량 이용도가 낮으며 골프연습장 출입차량이 등․하교시에 집중되는 것이 아니므로 차량으로 인한 안전사고가 우려되어 불허가 처분한 것은 부당하다고 주장하고 있으나, 골프연습장 진입부분과 학생들의 등하교길이 교차되고 있으므로 안전펜스와는 무관한 사항이며 골프연습장 이용객들의 특성상 아침에 운동하는 이용객들이 많을 것이므로 학생들의 안전과 학습권 침해가 예상된다.
바. 청구인의 주장과는 달리 2010. 8. 24. 개최한 주민설명회에는 100여명이 넘는 주민이 참석하였고 사무실내 자리가 없어 밖에 서성이는 다수의 주민들이 있었으며 오히려 사업 대표자(책임자)는 참석하지 않고 (주)○○ 측의 대리인인 부장과 건축 설계자만 참석하여 주민들의 질문에 책임 있는 답변을 하지 못하였다. 또한 시 홈페이지의 25여건의 반대민원, ○○성당의 642명의 반대민원, ○○초등학교 운영위원회 및 학부모회의 1446명의 반대민원, 2회에 걸친 교육청 및 학교장의 반대 요청에 대해 대표성이 미약하다고 주장하는 타당하지 않다.
사. 청구인은 주민설명회 개최로 인하여 대다수의 주민(민원인)들이 골프연습장 건립을 반대한다는 의도를 충분히 숙지하고 있었으나 이에 대해 청구인이 제시한 대책은 어느 누구도 공감하지 않으며 교육청 및 학교장과 2천 여명의 주민들 반대의견 등을 보면 신청지의 골프연습장은 지역여건에 반한다고 볼 수 있으므로 공공복리의 증진에 이바지 하는 것을 목적으로 하는「건축법」제1조 규정에 부적합하다 할 것이다.
아. 이 건 건축허가(설계변경) 신청은 공공복리의 증진과 환경 개선을 목적으로 하는「건축법」의 기본목적에 정면으로 반하고, 주변 환경 및 경관과 조화를 이루어야 하는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」규정에도 부적합하며, 골프연습장 건립 시 골프공 타격 소리와 차량으로 인한 안전사고로 인하여 학습환경을 심히 저해하여「학교보건법」규정에 맞지 않을 뿐만 아니라 대다수의 주민들이 반대하는 골프연습장 건립은 공익에 크게 반한다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 불허가 처분은 적법하고 정당한 것이라 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
자. 보충서면 답변서 1
1) 청구인은 2010. 7. 23. ○○시 도시계획과의 본 건 심의결과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」저촉여부와 관련하여 적합하다는 판정을 내렸다고 주장하고 있으나, 피청구인이 본 건축허가(설계변경) 신청 건에 대하여 관련부서와 협의 후 도시계획과로부터(도시계획과-807호) 통보받은 사항은 동 법률 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등), 제77조(용도지역의 건폐율), 제78조(용도지역의 용적율) 규정에 대해서만 적합여부를 판단한 내용이었을 뿐이며, 그 외 동 법 제56조(개발행위의 허가) 규정의 개발행위에 대한 적합여부는 허가관련 담당부서(토지건축과)에서 종합적으로 검토 후 부적합하다고 판단한 것이다.
2) 청구인은 이 건 신청지에 발생한 산사태는 재발방지 보완공사가 가능하며, 만일 재발한다 하여도 인명의 피해와는 하등 무관하다고 주장하고 있으나, 최근 기상이변 등을 볼 때, 이와 같은 기습폭우는 수시로 발생할 수 있으며, 산지전용허가 부서에서는 골프연습장의 산지전용 변경허가 건에 대하여 기후변화 등을 종합적으로 검토하여 부적합하다고 판단하였으며, 청구인은 당초 청구서에서 건축허가서(설계변경)에 첨부된 보강공사가 시행되지 않을 경우 향후 막심한 피해가 우려 된다고 주장하였다가, 보충서면에는 재발방지 보완공사가 가능하며 인명 피해와는 무관하다고 하는 것은 청구인이 앞서 주장한 내용과 일치되지 않는다.
3) 골프연습장은 국도5호선과 250m 이상 이격되어 있다고 하나 초등학교보다 한층 높은 대지에 건립되며 골프철탑의 높이가 35m이상(일반 건물 10층 이상 규모) 되므로 인근 환경과 조화롭지 못하고 뒤쪽에 위치한 산을 가려 자연경관을 해칠 것은 당연하다 할 것이다.
4) 청구인은 ○○초등학교 책임자 입회하에 소음측정을 실시하여 학교 측이 조사결과에 승복하였다고 계속 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 자료 어디에도 학습 환경에 대해 소음의 영향 없다는 내용은 없으며 2010. 8. 24. 개최한 주민설명회에서 ○○초등학교 교감이 “소음측정에 대한 확인만 해 주었을 뿐, 소음으로 인해 학습 환경에 피해가 없다고 한 것은 아니다”고 주장하는 것을 동 설명회에 참석한 100여 명의 주민들이 들었으며, 오히려 ○○초등학교에서는 학생들의 학습권 보장 및 교통안전을 위하여 골프연습장 건립을 반대한다는 의견을 보내왔다. 또한 학교 교정에 골프연습장 설치 등 체육시설 확산은 특정학교에 한정된 사항으로 이 건과 별개의 사안이다.
5) 골프연습장 이용객들이 학생들의 등하교 시간을 피하여 골프연습장을 이용 할 것이라는 주장은 청구인의 추측일 뿐이며, 어린 학생들이 골프연습장 진입방향 교차로를 이용하지 않고 반대편 인도를 사용할 것이라는 주장 또한 청구인의 희망사항에 지나지 않는다.
6) (주)○○의 대표이사 ○○○이 동 설명회에 참석하였다고 하나 청구인 측 사람 외에 어느 누구도 이를 알지 못하였으며, (주)○○의 대표이사라고 밝힌 이도 없었으며, 회의석상에는 대표이사 대신 (주)○○ 측의 대리인 ○○○ 부장이 자리에 착석한 것으로 보아 (주)○○ 대표이사 ○○○이 직접 참석하였다는 청구인의 주장은 수용하기 어려우며, 왜 그 당시 대표이사 ○○○은 아무런 발언을 하지 않았는지 이해할 수 없다.
7) 또한 청구인은 청구서에는 주민설명회가 주민 60여명밖에 참석하지 않아 설명회가 무산되었다고 주장하였으나, 보충서면에는 주민들이 무조건 반대하며 아우성을 치는 바람에 피청구인 측에서 산회를 선포하였다고 주장하여 앞 뒤 서면내용이 불일치할 뿐만 아니라 오히려 설명회 당시 ○○○ 부장은 “본인은 실무자이므로 주민들의 질문에 책임성 있는 대답을 할 수 없으므로 동 민원사항을 청구인(대표이사)에게 전달하겠다‘고 답변하며 주민들이 더 이상 들을 것이 없다고 분개하여 설명회를 마치게 된 것이다.
8) 골프연습장 반대 민원의 서명에 대하여 피청구인은 개개인의 서명에 대한 진위여부를 판단하는 것이 아니라 반대 민원에 대한 의지를 확인하는 것이며, 서명서는 이 건 허가 여부 판단의 일부 근거일 뿐이다. 이를 확대 해석하여 무효서명 867명 운운 하며 불허가 처분이 명분이 없다고 하는 것은 나머지 서명한 수백명의 민원인의 뜻을 무시하는 것이고, 청구인의 자의적인 해석이다.
9) 청구인은 2010. 9. 1. 골프연습장 허가 신청지에서 제시한 대책안이 반대민원에 대한 최선의 대책이자 제안이라 주장하고 있으나 이 대책안을 주민 어느 누구도 공감하지 않으며, 청구인은 그 외에는 민원 해결을 위해 어떠한 조치도 한 바가 없다.
10) 청구인은 민원조정위원회 회의록에서 청구인에게 유리한 일부 내용만을 예를 들어 부당한 처분이라 주장하고 있으나, 민원조정위원회는 여러 위원들이 다방면으로 지역현안 사안 및 문제점 등을 종합적으로 의논하여 판단하는 것임을 간과하여서는 안 될 것이다.
차. 보충서면 답변서 2
1) 청구인은 ○○시(도시계획과)가 ○○구 건축과장에게 보낸 공문에「국토의계획및이용에관한법률」제76조, 제77조, 제78조에 따라 처리하라는 통보한바, 청구인의 신청내용은 이 조항에 의거 적합하다고 주장하나, 1차 보충서면 답변서에 밝혔다시피 도시계획과로부터 통보받은 사항은 동 법률 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등), 제77조(용도지역의 건폐율), 제78조(용도지역의 용적율) 규정에 대해서만 적합여부를 판단한 내용이었을 뿐이며, 그 외 동 법률 제56조(개발행위의 허가), 제58조(개발행위허가 기준) 규정의 개발행위에 대한 적합 여부는 허가관련 담당부서(토지건축과)에서 종합적으로 검토 후 부적합하다고 판단하여 청구인에게 통보한 것이다.
2) 청구인이 산지전용 연장허가를 득하였다고 주장하는 사항은 단독주택(12동) 건축을 위해 이미 훼손된 산지의 복구를 위한 산지전용허가의 연장이었으며, 이 또한 청구인의 사정으로 인한 2010. 10. 22. 신청(전용목적 : 주택단지 부지조성, 연장사유 : 일시적 경영악화)에 의거한 것일 뿐이다. 그리고 본 사건 청구시에는 건축허가서(설계변경)에 첨부된 보강공사가 시행되지 않을 경우 막심한 피해가 우려된다고 주장하였음에도 불구하고 보충서면에는 인명피해가 전혀 없을 것이라고 주장하는 것은 목적달성을 위한 주장에 지나지 않는다.
3) 산 전체를 가리는 높이 35m이상, 그물망 면적 4,000㎡ 되는 철탑이 인근환경과 조화롭다 청구인의 논리는 억지 주장일 뿐이다.
4) 골프연습장 이용객들이 학생들의 등하교 시간을 피하여 골프연습장을 이용 할 것이라는 주장은 청구인의 억측일 뿐이며, 어린 학생들이 골프연습장 진입방향 교차로를 이용하지 않고 반대편 인도를 사용할 것이라는 주장 또한 청구인의 희망사항에 지나지 않는다.
5) 피청구인은 설명회에 앞서 (주)○○의 ○○○ 부장에게 “주민설명회에 (주)○○의 실질적인 대표인 ○○○씨가 참석할 것이냐”라고 질문하니 ○○○부장은 “○○○씨는 몸이 좀 좋지 않다” 고 하여 “그러면 ○○○ 부장이 주민들의 질문에 책임성 있는 답변을 할 수 있도록 사전 허락을 받아와서 주민들에게 성실하게 답변하라”고 지시한 것 뿐이다. 또한 피청구인은 대표이사 참석여부가 불허가와 관련 있다고 주장한 적이 없다.
6) 현장결제 제도 시 청구인이 제시한 민원대책에 대하여 어느 누구도 공감하고 찬성한다고 한 바가 없으며, ○○사측에서 혼자 참석한 주지스님만이 골프 연습장 건립에 대하여 찬성한다고 주장하였고 ○○사 주지스님 혼자를 제외한 나머지 참석자 모두는 한 목소리로 반대한다고 주장하였으며, 청구인이 주장하는 침묵을 지키는 참석자는 없었는데 무슨 근거로 묵시적 찬성이라고 결론을 지었는지 이해할 수 없다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조
다.「산지관리법」제18조, 제18조의 2
라.「산지관리법 시행령」제20조제4항[별표4]제1호 다목
마.「학교보건법」제6조 제1항 제1호
바.「환경정책기본법」제10조
사.「환경정책기본법」제2조 [별표1]
아.「소음․진동관리법 시행규칙 」제20조[별표8]
5. 인정사실
가. 청구인은 2008. 4. 14 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 산1-1번지(임, 계획관리지역)에 단독주택 12동 신축(대지면적 9,293㎡, 건축연면적 1,634㎡)을 위한 건축신고 수리(산지전용 허가 : 2010. 4. 30.까지)를 받았다.
나. 청구인은 2010. 7. 22. 골프연습장(대지면적 9,725㎡, 지하1층, 지상 4층, 건축연면적 1,997㎡) 건립을 위하여 위 건축허가(설계)에 대한 변경신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2010. 9. 7. 불허가 처분을 받았다.
다. 청구인은 ○○초등학교 교감과 함께 위 학교 1층(1학년 1반), 2층(2학년 1반), 3층(4학년 1반), 4층(4학년 4반)의 평상시 소음과, 이건 골프연습장 골프공 타석 예정지에서 타구를 했을 때 소음을 각 반 당 2회식씩 측정하였으며, 그 결과 평상시 소음 평균은 66.28db이고, 타구 시 소음 평균은 66.87db이다.
라. 이 건 골프연습장 신청지는 계획관리지구이다.
마. 설계서에 따르면 이 건 골프연습장 1층은 사무실과 스크린연습장, 2~4층은 각 17타석의 골프연습장이고, 35m 높이의 철탑과 400㎡의 그물망을 설치할 계획이다.
바. 이 건 신청지는 ○○ 아파트와 250m, ○○성당과 120m, ○○초등학교와 골프연습장 경계로부터 최단거리 45m, 예상 타구지점에서는 182m, ○○ 초등학교 부지경계로부터 150m, 예상 타구지점에서 250m 거리에 있다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분관련 법령에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 처분 관련법인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조가 개발행위허가 기준을 규정한 조항이지만 이 건 신청지는 주택단지 건축신고 수리 후 이미 부지조성 공사가 80% 완료된 상태이므로 위 조항을 적용하는 것이 부당하다고 주장하나,
2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다고 명시하고 있고, 같은 법 제58조제1항제4호에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 때에만 개발행위를 허가하여야 하며, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2]의 개발행위 허가 기준에는 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염 등이 발생할 우려가 없고, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 명시하고 있다. 이와 같은 규정으로 볼 때 개발행위를 수반하는 건축 허가 신청지가 위와 같은 규정에 해당되는지 여부를 판단하는 것은 행정청의 재량권에 속한다고 할 것이고, 건축 허가에 있어 행정청은 해당 토지뿐만 아니라 주변 환경을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 할 것이다.
3) 따라서 이 건 골프연습장 건축은 개발행위 허가 대상임이 분명하고, 비록 청구인이 주택단지 조성을 위한 건축신고 수리를 받았다 하더라도, 골프연습장은 단독 주택과 용도, 규모, 높이, 주위 환경에 미치는 영향 등이 같다고 할 수 없는바, 피청구인은 이 건 골프연습장의 특성을 고려하여 개발행위 허가 여부를 결정하여야 할 것이므로, ‘개발행위허가 기준’을 적용하는 것이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.
나. 위와 같은 법 규정에 따라 판단해 보면, 이 건 신청지는 ○○성당, ○○초등학교와 접하고 있고, 인근에 아파트 등이 있는 지역으로, 9,725㎡ 규모의 이 건 골프연습장이 주변 환경과 조화를 이룬다고 볼 수 없고, 특히 설계서에 따라 35m의 철탑과 400㎡의 그물망을 설치할 경우 산 전체를 가려 자연경관을 해칠 우려가 있다는 것도 인정된다. 또한 이 건 신청지 진입도로는 1,500명의 인근 초․중등학교 학생들 통학로로 이용되는 도로인 점을 고려하면, 골프연습장 건축 공사와 이용객들로 인한 통행량의 증가로 교통 혼잡이나 학생들의 안전사고가 증가할 것을 충분히 예상할 수 있다.
다. 더욱이 이 사건 신청지는 부지경계로부터 ○○초등학교와 최단거리가 45m, 예상 타구지점에서는 182m 거리에 있어서,「학교보건법」에 따라, 학교 경계선으로부터 200m 이내 거리에 있는 상대정화 구역에 해당되고,「소음·진동관리법」에 따라 소음기준인 05:00˜07:00, 18:00˜22:00, 50db이하, 07:00˜18:00 55db이하, 22:00˜05:00 45db이하를 초과할 수 없는바, 청구인은 이에 대하여 소음을 직접 측정한 결과 수업 중 평균 소음이 66.6db이고, 수업 중 타구시 소음이 66.9db로 타격으로 인한 소음이 수업에 영향을 미치지 않는다고 주장하지만, 타구로 인한 소음이 학습에 미치는 영향을 측정하기 위해서는 수업에 따른 소음 등이 없는 상태에서 순수한 타구음만을 측정하여야 하고, 측정 기준도 타석수(51타석), 운용율, 타석의 높이(층수)까지 고려하여 전문기관에서 예측 소음을 측정하여야 하나, 이러한 측정방법을 사용하지 않고 1인 1타를 기준으로 실험한 청구인의 소음 측정 자료가 신빙성이 있다고 보기 어렵고, 이를 근거로 인근 학교에 골프연습장 소음으로 인한 피해가 없다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵다.
라. 따라서 이 사건 신청지의 위치와 주변 환경과의 조화, 골프연습장이 주변시설에 미치는 미치는 영향 등을 종합하여 볼 때, 이 건 골프연습장을 건축하게 될 경우 주변환경에 적지 않은 영향을 미칠 것이 예측되므로, 피청구인이 골프연습장을 건축하고자 하는 청구인이 사익보다 주변 환경과의 조화, 소음으로부터 학습권과 신앙생활의 보호, 안전한 통학로 확보 등의 공익을 보호하여야 할 필요성이 더 중요하다고 판단하여 청구인에게 한 이 사건 불허가 처분에 재량권을 남용한 위법․부당함이 없다고 판단된다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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