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이 유(2010-229)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 1059-66번지)
나. 피청구인 : ○○시 ○○○○구청장
다. 청구내용
청구인은 2010. 5. 10. ○○시 ○○면 ○○리 1059-66번지 라동(계획관리지역, 제1종근린생활시설 소매점, 지상2층, 494.3㎡)에 일반음식점 영업신고를 하여 2010. 5. 11. 일반음식점 영업신고수리 되었으나, 2010. 8. 19. 피청구인으로부터 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항 및 동법 시행규칙 제12조, 「구 ○○시 도시계획조례」제31조 별표19·24 규정에 의거 신고수리된 당해 음식점(○○○○○○)은 지방하천(○○천)으로부터 9m에 위치하고 부지경계로부터 50m이내에 10호이상의 자연마을이 형성된 지역이 아닌 곳에 위치하고 있다는 이유로 일반음식점 영업신고수리 취소처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 약 20년전부터 샷시제작업에 종사해오다 2004년경 ○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 1059-66번지 공장용지 5,791㎡를 구입하여 그 지상에 가․나․다동 건물을 신축하여 가동 건물을 샷시제작공장으로, 나동 건물을 사무실로, 다동 건물을 주택으로 사용해 왔으나, 자금사정의 악화 등으로 위 공장을 더 이상 운영할 수 없어 가동 건물에서 한우고기를 전문적으로 취급하는 음식점을 운영해 보기로 하고 피청구인에게 문의한바, 피청구인은 가동 건물에서 음식점을 운영할 수 있다고 하였고, 또한 가동 건물만으로 음식점을 하기에 비좁을 것 같아 가동 건물 옆에 새로운 건물을 신축하여 그 건물에서 음식점을 운영할 수 있느냐고 문의한바 가동 건물의 부지와 같은 필지 내에서는 가능하다고 하여, 청구인은 2009. 7. 24. 피청구인으로부터 가동 건물의 용도를 “제2종근린생활시설 제조업소”에서 “제2종근린생활시설 일반음식점”으로 변경하고 가동 건물 바로 옆에 제1종근린생활시설(소매점)의 건축허가를 받아 라동 건물을 신축하여 음식점시설을 갖춘 후 2010. 5. 11. 영업신고 수리되어 ‘○○○한우마을’이라는 음식점을 운영하였으며, 음식점을 가동 건물과 연계하여 운영하기 위해 가동 건물내에 설치되어 있던 기계들을 철거하고 흙메우기, 화장실 시설 등의 공사를 하였다. 청구인은 이 사건 라동 건물을 신축하고 가동 건물의 공장시설을 철거하고 음식점 시설로 변경하고, 부대시설을 갖추는데 약 6억원 정도의 비용을 지출하였다.
나. 그런데 피청구인은 갑자기 위 음식점이 지방하천(○○천)으로부터 9m에 위치하고, 부지경계로부터 50m이내에 10호이상의 자연마을이 형성된 지역이 아닌 곳에 위치하고 있다는 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항, 동법 시행규칙 제12조, 「○○시 도시계획조례」제31조 별표 19, 24에 근거하여 2010. 6. 10. 가동 건물에 대하여 한 건물표시변경 처리를 취소하는 처분을 하였고, 2010. 8. 19. 일반음식점 영업신고 수리를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.
다. 피청구인의 청구인에 대한 일반음식점 신고수리 행위는 수익적 행정행위라 할 것이고, 수익적 행정행위는 이를 취소하는 경우에는 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 취소할 수 있다 할 것이다. 이 사건의 경우 공익상의 목적은 인근 지방하천의 수질오염방지라 할 터인데, 청구인은 수질오염방지를 위해 피청구인이 요구하는 것보다 정화시설이 더 양호한 300인용 오수처리시설을 갖추고 있어 현실적으로 오염물질을 전혀 하천으로 보내지 않고 있는 관계로 피청구인 또한 수질오염과 관련해서는 청구인에게 그 어떠한 지적도 한 사실이 없다는 사실을 참작할 때 공익상의 목적은 달성된 것이다. 그에 반해 청구인은 이 사건 처분으로 음식점영업을 하지 못하게 됨에 따라 건물의 구조변경이나 신축비용, 음식점시설을 갖추는데 지출된 비용 등 약 6억원의 돈이 모두 소멸되는 등의 막대한 피해를 입게되므로 이러한 사실을 참작할 때 달성하고자 하는 공익상의 필요가 청구인이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 할 수 없다.
라. 피청구인이 당초부터 가동 건물과 라동 건물의 음식점영업을 할 수 있는 용도변경(제2종근린생활시설 제조업소를 제2종근린생활시설 일반음식점으로의 변경)이나 음식점 건물 건축허가 및 음식점 영업신고 수리를 하지 않았다면, 청구인은 많은 비용을 지출하면서 건물을 신축하거나 음식점 시설을 갖추지 않았을 것이다. 이는 청구인이 피청구인의 행정행위를 신뢰하여 그 행정행위를 믿고 재산권을 행사하였는데 느닷없는 이 사건 처분은 헌법이 보장하는 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이자 제한으로서 과잉금지 및 신뢰보호 위반이라 하겠다.
마. 이 사건 건물이 위치한 곳의 인근에는 현재 10여개의 음식점들이 대부분 최근에 음식점 신고를 하고 영업을 하고 있는바 유독 청구인에 대해서만 이 사건 처분을 하였고, 또한 인근마을의 생활오폐수는 아무런 정화가 이루어지지 않고 그대로 지방하천(○○천)으로 보내지고 있어 오수처리시설이 갖추어진 청구인의 음식점과는 지방하천(○○천)의 수질오염 정도에 있어서 비교 자체가 어렵다고 할 것이다. 따라서 청구인의 음식점과 여타 음식점들 및 인근마을의 오수 및 생활폐수의 지방하천 수질오염에 있어서 청구인에 대한 이 사건 처분은 형평의 원칙과 비례의 원칙에도 반하다 할 것이다.
바. 이상과 같이 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 막대한 피해를 입게 되었는데 피청구인은 그 피해에 대한 대책을 마련하지 않고 이 사건 처분에 앞서 행한 건물표시변경이나 음식점 건물 건축허가 및 영업신고 수리행위가 막연히 담당자의 실수라고만 하고 있다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 위법 부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 할 것이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 약 20년전부터 샷시제작업에 종사해오다 2004년경 ○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 1059-66번지 공장용지 5,791㎡를 구입하여 그 지상에 가․나․다동 건물을 신축하여 가동 건물을 샷시제작공장으로, 나동 건물을 사무실로, 다동 건물을 주택으로 사용해 왔으나, 자금사정의 악화 등으로 위 공장을 더 이상 운영할 수 없어 가동 건물에서 한우고기를 전문적으로 취급하는 음식점을 운영해 보기로 하고 피청구인에게 문의한바, 피청구인은 가동 건물에서 음식점을 운영할 수 있다고 하였고, 또한 가동 건물만으로 음식점을 하기에 비좁을 것 같아 가동 건물 옆에 새로운 건물을 신축하여 그 건물에서 음식점을 운영할 수 있느냐고 문의한바 가동 건물의 부지와 같은 필지 내에서는 가능하다고 하여, 청구인은 2009. 7. 24. 피청구인으로부터 가동 건물의 용도를 “제2종근린생활시설 제조업소”에서 “제2종근린생활시설 일반음식점”으로 변경하고 가동 건물 바로 옆에 제1종근린생활시설(소매점)의 건축허가를 받아 라동 건물을 신축하여 음식점시설을 갖춘 후 2010. 5. 11. 영업신고 수리되어 ‘○○○한우마을’이라는 음식점을 운영하였으며, 음식점을 가동 건물과 연계하여 운영하기 위해 가동 건물내에 설치되어 있던 기계들을 철거하고 흙메우기, 화장실 시설 등의 공사를 하였다. 청구인은 이 사건 라동 건물을 신축하고 가동 건물의 공장시설을 철거하고 음식점 시설로 변경하고, 부대시설을 갖추는데 약 6억원 정도의 비용을 지출하였다.
나. 그런데 피청구인은 갑자기 위 음식점이 지방하천(○○천)으로부터 9m에 위치하고, 부지경계로부터 50m이내에 10호이상의 자연마을이 형성된 지역이 아닌 곳에 위치하고 있다는 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항, 동법 시행규칙 제12조, 「○○시 도시계획조례」제31조 별표 19, 24에 근거하여 2010. 6. 10. 가동 건물에 대하여 한 건물표시변경 처리를 취소하는 처분을 하였고, 2010. 8. 19. 일반음식점 영업신고 수리를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.
다. 피청구인의 청구인에 대한 일반음식점 신고수리 행위는 수익적 행정행위라 할 것이고, 수익적 행정행위는 이를 취소하는 경우에는 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 취소할 수 있다 할 것이다. 이 사건의 경우 공익상의 목적은 인근 지방하천의 수질오염방지라 할 터인데, 청구인은 수질오염방지를 위해 피청구인이 요구하는 것보다 정화시설이 더 양호한 300인용 오수처리시설을 갖추고 있어 현실적으로 오염물질을 전혀 하천으로 보내지 않고 있는 관계로 피청구인 또한 수질오염과 관련해서는 청구인에게 그 어떠한 지적도 한 사실이 없다는 사실을 참작할 때 공익상의 목적은 달성된 것이다. 그에 반해 청구인은 이 사건 처분으로 음식점영업을 하지 못하게 됨에 따라 건물의 구조변경이나 신축비용, 음식점시설을 갖추는데 지출된 비용 등 약 6억원의 돈이 모두 소멸되는 등의 막대한 피해를 입게되므로 이러한 사실을 참작할 때 달성하고자 하는 공익상의 필요가 청구인이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 할 수 없다.
라. 피청구인이 당초부터 가동 건물과 라동 건물의 음식점영업을 할 수 있는 용도변경(제2종근린생활시설 제조업소를 제2종근린생활시설 일반음식점으로의 변경)이나 음식점 건물 건축허가 및 음식점 영업신고 수리를 하지 않았다면, 청구인은 많은 비용을 지출하면서 건물을 신축하거나 음식점 시설을 갖추지 않았을 것이다. 이는 청구인이 피청구인의 행정행위를 신뢰하여 그 행정행위를 믿고 재산권을 행사하였는데 느닷없는 이 사건 처분은 헌법이 보장하는 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이자 제한으로서 과잉금지 및 신뢰보호 위반이라 하겠다.
마. 이 사건 건물이 위치한 곳의 인근에는 현재 10여개의 음식점들이 대부분 최근에 음식점 신고를 하고 영업을 하고 있는바 유독 청구인에 대해서만 이 사건 처분을 하였고, 또한 인근마을의 생활오폐수는 아무런 정화가 이루어지지 않고 그대로 지방하천(○○천)으로 보내지고 있어 오수처리시설이 갖추어진 청구인의 음식점과는 지방하천(○○천)의 수질오염 정도에 있어서 비교 자체가 어렵다고 할 것이다. 따라서 청구인의 음식점과 여타 음식점들 및 인근마을의 오수 및 생활폐수의 지방하천 수질오염에 있어서 청구인에 대한 이 사건 처분은 형평의 원칙과 비례의 원칙에도 반하다 할 것이다.
바. 이상과 같이 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 막대한 피해를 입게 되었는데 피청구인은 그 피해에 대한 대책을 마련하지 않고 이 사건 처분에 앞서 행한 건물표시변경이나 음식점 건물 건축허가 및 영업신고 수리행위가 막연히 담당자의 실수라고만 하고 있다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 위법 부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 먼저 이 사건 처분의 경위에 대하여 살펴보면,
1) 2010 5. 11.자 청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 1059-66번지 라동건물에 일반음식점(○○○한우마을) 영업신고가 접수되었는바, 본 민원은 즉시 민원으로 처리시간이 3근무시간이내 처리해야 하므로 공부 확인과 제출된 첨부서류 검토 후 영업신고 수리 하였으며, 공부 확인시 동번지내 건축물 ‘가’ ‘나’ ‘다’ ‘라’ 4동이 있으나 청구인이 제시한 ‘가’동 건축물 표시변경신청 수리통보된 공문내용에 제2종근린생활시설(제조업소)이던 것을 제2종근린생활시설(일반음식점)로 표시변경 되었기에 ‘라’동의 제1종근린생활시설(소매점)의 용도가 같은 번지 내 ‘가’동의 표시변경 과정에서 제반 법률검토가 있었을 것이라 판단하고 근린생활시설 상호간 용도변경 절차 간소화 방침에 의해 일반음식점 영업신고를 수리하였고, 식품접객업소 영업신고증 발급업소에 대하여 「식품위생법」제37조제4항 및 같은 법 시행규칙 제42조제1항제6호 규정에 의한 신고사항 확인 및 시설조사를 2010. 5. 13.자 실시하고 영업신고에 따른 제반사항이 종료되었다.
2) 이후 청구인의 영업소에 대하여 ○○○○에 제출된 진정민원을 ○○시 감사담당관실에서 조사위탁결과, 청구인 영업소는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 계획관리지역으로 지구․지정되어 있고, 계획관리지역은「○○시 도시계획조례」제31조〔별표 19〕및〔별표 24〕규정에 의거 하천의 경계로부터 100m이내의 지역에서는 일반음식점을 설치하지 못함에도 이를 면밀히 검토하지 아니하고 일반음식점 영업신고증을 발급한 사실에 대하여 2010. 6. 22. 『일반음식점 영업신고 부적정에 대한 조치 요구』로 관련법규에 의거 적정하게 조치하고 향후 유사한 사례가 발생하지 않도록 업무연찬교육을 실시토록 지시되었다.
3) 청구인이 운영하는 영업소(○○○한우마을)에 대하여 관련법규 등 제반사항을 재검토한 결과, 청구인의 업소는 지방하천인 ○○천으로부터 9m에 위치하고 부지경계로부터 50m이내에 10호이상의 자연마을이 형성된 지역이 아니며 일반음식점 영업신고 된 ‘라’동 건축물 용도 ‘소매점’은 계획관리지역으로 근린생활시설 상호간 용도변경절차 간소화의 적용대상은 맞지만 구「○○시 도시계획조례」제31조〔별표 19〕,〔별표 24〕의 규정에 맞지 않으므로 영업신고수리 취소되어야 마땅하나, 일반음식점 영업신고가 수익적 행정행위로서 영업신고 취소로 공익상 필요와 청구인이 입게 될 사익상의 피해를 감안하여 신중한 법률검토와 행정절차법에 의하여 청문을 실시하였다.
4) 청구인은 청문시 취소가 부당함을 주장하였으나, 청구인의 주장을 뒷받침해 줄 법적 근거와 처분청의 재량권이 없고 영업신고를 취소하지 않을 경우 동 업소와 형평성을 거론하는 영업신고가 예상되는 등 계획관리지역 내 일반음식점 제한의 법적취지에도 부합되지 않는다는 결론에 도달하여 2010. 8. 19.자 일반음식점 영업신고수리 취소를 하였다.
나.청구인은 수익적 행정행위의 직권취소의 제한으로 영업신고수리 취소가 부당하다고 주장하나, 행정행위가 착오에 의하여 영업신고 수리되었으므로 잘못된 행정행위로 확인되었음에도 바로잡지 않는다면 계획관리지역 내에 일반음식점 제한의 법 취지에 반하므로 영업신고 수리취소함이 적법하다 할 것이며,
다. 헌법상 재산권 보장 및 과잉금지 위반, 신뢰보호 위반 주장에 대하여는, 일반음식점 영업신고시 타법령을 연찬하여 수리가능 여부를 판단하여야 함에도 「민원사무처리에 관한 법률」에 의거 3근무시간이내 처리해야 하므로 제출된 첨부서류와 건축물관리대장 확인만 하고 영업신고 수리한 것은 업무연찬 부족으로 담담공무원의 실책이라 할 수 있겠으나 이 지역은 「하천법」등에 의해 보호되어야 할 지역이므로 청구인의 사안을 용인했을 경우 「하천법」위반은 물론이고 향후 나쁜 선례가 될 수 있어 더 큰 공익을 위해 행정을 바로 잡기 위한 불가피한 처분으로 청구인의 입장에서 보면 신뢰보호의 원칙에 저촉되는 부분이 있지만 엄정한 법질서 확립을 위해서 영업신고수리 취소는 타당하다 할 것이다.
라. 청구인은 인근 10여개 음식점들이 대부분 최근에 음식점 신고를 하고 영업을 하고 있는데 유독 청구인에 대해서만 이 사건 처분을 한 것은 형평의 원칙 및 비례의 원칙을 위반한 것이라고 주장하고 있으나, 인근 업소들은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 구「○○시 도시계획조례」에 의하여 제한지역에 포함되지 않으므로 청구인의 주장은 정당화될 수 없다.
마. 또한 이 사건 처분으로 인한 피해보상 주장에 대하여는, 영업신고수리 취소로 청구인이 경제적인 손실이 발생한다 하더라도 자연환경 훼손의 우려 요인을 차단하여 얻게 되는 공익을 더 중시하여야 할 것이다.
바. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 업소가 일반음식점 영업신고 수리되었다고 하나 행정착오에 의한 잘못된 사항을 바로잡기 위해 공익상의 필요와 이로 인하여 청구인이 받는 불이익을 비교․교량한 것으로 청구인의 주장은 이유가 되지 않으므로 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가.「식품위생법」제36조, 제37조
나.「식품위생법 시행령」제21조, 제25조
다.「식품위생법 시행규칙」제42조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조
마.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조
바.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제12조
사. 구「○○시 도시계획조례」제31조 〔별표19〕〔별표24〕
아.「건축법」제19조
자.「건축법 시행령」제14조
5. 인정사실
가. 피청구인이 발급한 건축물대장에 의하면 ○○시 ○○○○구 ○○면 ○○리 1059-66번지 가동 건물에 대하여 2009. 7. 24. 제2종근린생활시설(제조업소)에서 제2종근린생활시설(일반음식점)으로 건축물 표시변경 하였으나, 2010. 6. 10. 표시변경을 취소하여 제2종근린생활시설(일반음식점)을 제2종근린생활시설(제조업소)로 직권변경 하였다. 또한 2010. 2. 2. 같은 번지에 제1종근린생활시설(소매점)용도의 라동 건물을 신규등록하였다.
나. 청구인은 2010. 5. 10. ○○시 ○○면 ○○리 1059-66번지 라동 건물에 대하여 일반음식점 영업신고(○○○한우마을, 471.5㎡)를 하였고, 피청구인은 2010. 5. 11. 영업신고증을 교부하였다.
다. 2010. 5. 13. 피청구인은 청구인 업소에 대하여 신고사항 현지 확인 및 시설조사를 실시하여 식품위생법 시설기준에 적합함을 확인하였다.
라. 청구인 업소에 대한 영업신고수리와 관련하여 진정민원이 접수되어 피청구인의 재검토결과 청구인 업소 소재지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 계획관리지역으로 지구·지정되어 있고 계획관리지역은 구「○○시 도시계획조례」제31조 〔별표19〕,〔별표24〕 규정에 의거 하천의 경계로부터 100m 이내의 지역에서는 일반음식점을 설치하지 못함에도 이를 면밀히 검토하지 아니하고 일반음식점 영업신고증을 교부한 사실이 있음을 확인하였다.
마. 피청구인은 2010. 7. 26. 청구인에게 일반음식점 영업신고 직권취소 예정 통지를 하여, 2010. 7. 31.까지 영업신고증을 자진 반납하도록 안내하였다.
바. 2010. 8. 2. 피청구인은 청구인에게 일반음식점 영업신고수리 취소에 대한 처분사전통지 및 2010. 8. 17. 청문실시 통지를 하였고, 2010. 8. 17. 청구인은 ‘일반음식점 가능여부를 문의한후 가능하다하여 전재산을 투자하여 영업시설을 갖추고 영업신고를 득하여 현재 영업을 하고 있는데 갑자기 영업신고가 잘못되었다고 영업을 못하게 하는 것은 청구인에게 인생을 포기하라는 것으로 취소처분을 받아들일 수 없다’는 의견을 제출하였으며, 청문주재자는 영업주의 주장을 뒷받침해 줄 법적근거가 없고 처분청의 재량권이 없다고 판단되며 영업신고 취소로 인한 공익상 필요와 상대방이 입게 될 사익상의 피해를 감안하여 공익이 우선할 경우에 영업신고수리 취소함이 타당할 것으로 판단하였다.
사. 피청구인은 2010. 8. 19. 청구인에게 2010. 5. 11. ○○시 ○○면 ○○리 1059-66번지 라동 건물의 일반음식점 영업신고 수리 건에 대하여 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항 및 동법 시행규칙 제12조, 구「○○시 도시계획조례」제31조 별표19·24 규정에 의거 신고수리된 당해 음식점(○○○○○○)은 지방하천(○○천)으로부터 9m에 위치하고 부지경계로부터 50m이내에 10호이상의 자연마을이 형성된 지역이 아닌 곳에 위치하고 있다’는 이유로 일반음식점 영업신고수리 취소통보를 하였다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면, 식품접객업의 하나인 일반음식점 영업자는 영업을 하려고 할 때는 「식품위생법」제37조제4항 및 동법 시행령 제25조제1항제8호에 의하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하며, 동법 시행규칙 제42조에서는 영업신고를 하려는 자는 영업에 필요한 시설을 갖춘 후 영업신고서에 관련 서류를 첨부하여 신고관청에 제출하면 신고를 받은 신고관청은 지체 없이 영업신고증을 발급하고 해당 영업소의 시설에 대한 확인이 필요한 경우에는 신고증 발급 후 15일 이내에 신고받은 사항을 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조에는 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하고 있고, 그 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 수 있는바, 동법 시행규칙 제12조〔별표 2〕및구「○○시 도시계획조례」제31조〔별표19〕〔별표 24〕에 의하면 계획관리지역에 휴게음식점·일반음식점 및 숙박시설을 설치할 수 있는 지역은「하천법」에 따른 국가하천·지방하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역에 해당하지 아니하는 지역, 「하수도법」에 따른 하수종말처리시설 또는 마을하수도가 설치·운영되거나 설치하고자 하는 부지경계로부터 50미터 이내에 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역인 경우에 해당된다고 규정하여 이 사건 신청지는 일반음식점 설치가 제한되는 지역임을 알 수 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 위 인정사실과 같이 청구인은 2010. 5. 10. 이 사건 건물에 대하여 식품접객업 영업신고를 하였고, 피청구인은 2010. 5. 11. 영업신고증을 교부하고 2010. 5. 13. 청구인 업소에 대하여 신고사항 현지확인 및 시설조사를 실시하여 식품위생법 시설기준에 적합함을 확인하였으나, 청구인 업소에 대한 영업신고수리와 관련하여 진정민원이 접수되자, 피청구인은 영업신고수리에 대하여 재검토하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제12조 및 구「○○시 도시계획조례」제31조 별표19·24 규정에 의거 이 사건 소재지는 일반음식점을 설치할 수 없는 지역임을 확인하고 2010. 8. 17 청문을 실시한 후 2010. 8. 19. 일반음식점 영업신고수리 처분을 취소한 것임을 알 수 있다. 이와 같이 행정청이 수익적행정처분을 취소할 때에는 비록 취소 등의 사유가 있더라도 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활의 안정의 침해 등을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입은 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 1994. 10. 11. 선고 93누22678 판결 참조)할 것이다.
다. 그렇다면 이 사건 영업신고수리 취소처분에 있어 공익상의 필요가 당사자가 입은 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당하는지에 대하여 살펴보면,
1) 먼저 공익적 필요에 대하여 살펴본다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조 및 동법 시행규칙 12조, 구「○○시 도시계획조례」제31조에서 계획관리지역에서 일반음식점 등을 설치할 수 있는 지역을 규정하고 있는바, 이 사건 지역은 지방하천(○○천)으로부터 9m정도 떨어진 곳에 위치하고 있어「하천법」에 따른 국가하천·지방하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역에 해당되고, 또한 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역이 이 사건 부지경계로부터 약 200m이상 떨어진 곳에 위치하고 있음을 볼 때「하수도법」에 따른 하수종말처리시설 또는 마을하수도가 설치·운영되거나 설치하고자 하는 부지경계로부터 50미터 이내에 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에 해당되지 않음으로 관련 법규에 의거 일반음식점 영업신고를 수리할 수 없는 지역임이 명백하므로, 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등을 위하고 엄정한 법질서를 확립하여야 하는 공익적 필요는 인정된다고 할 것이다.
2) 그러나 피청구인의 행정행위에 기초하여 음식점 영업에 이르게 되었는데 이를 취소한 것은 신뢰보호를 위반한 것이라는 청구인의 주장에 대하여 살펴볼 필요가 있을 것이다.
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다.(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512판결 참조) 할 것인바, 청구인의 일반음식점 영업신고에 대하여 피청구인은 영업신고수리를 하여 영업신고증을 교부하였고 신고사항 현지확인 및 시설조사를 실시하여 식품위생법 시설기준에 적합함을 확인하였으므로 청구인은 그러한 행정행위를 신뢰하여 대규모 투자를 통하여 음식점 영업을 영위하게 된 것이며, 피청구인도 행정행위의 착오를 인정하고 있음을 볼 때 신뢰보호 위반은 명백한 것으로 보인다.
3) 그리고 피청구인의 견해를 신뢰하여 6억원 상당의 대규모 투자가 이루어졌고, 짧은 기간이지만 영업이 계속되고 있어 영업권 보호가 필요해 보이는 점, 음식점 영업신고수리 취소에 의하여 당사자간 금전적 손실을 둘러싼 분쟁이 예상되는 점, 청구인이 수질오염 방지를 위한 오수처리시설을 갖추어 상대적으로 오염 가능성이 낮은 점과 피청구인도 이에 대해 인정하는 점 등을 종합적으로 판단할 때 청구인이 입을 불이익을 정당화할 만큼 공익상 필요가 더 강해 보이지는 않는다 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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