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이 유 (2010-214)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○산업(주) 대표 ○○○(○○시 ○○구 ○○동 546-4)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용 :
청구인은 현재 시공 중인 ○○고속도로 ○○~○○ 간 확장공사 구간(53.28km)에 소요되는 성토재인 토사석의 공급을 위해 ○○시 ○○면 ○○리 산○○-2번지 외 9필지(49,962㎡)(이하 “이 사건 신청지”라 함)에 토석채취 허가신청(채취물량 36.3만㎥, 기간 허가일 ~ 2012. 12.)을 하였으나,
2010. 7. 22. 피청구인으로부터 “고속국도 제104호선 확장공사에 필요한 양(500만㎥)의 성토용 토석을 공급하기 위해서는 산림의 훼손이 적고 토석의 량이 많은 토취장을 선정하여야 할 것이나, ①동지역은 산림의 지리적 여건상 산림훼손 면적에 비하여 토석량이 적어 토취장으로는 적합하지 않고, ②우리시에 다양한 대규모 공사로 인하여 많은 토석이 필요로 함에도 불구하고 ○○시 구간 도로공사에 토석을 공급함은 적정치 않을 뿐만 아니라, 토취장으로부터 토석을 공급받는 지역과 거리가 멀어 교통난 등이 예상되며, ③산림을 훼손할 경우 과다한 절개사면으로 인하여 자연경관 저해 및 재해 발생이 우려되고, 인근 하류의 농사용 저수지에 탁류가 유출될 가능성이 있어 수원함양 및 수질보전 기능감소가 예상되는 등 산지의 효율적인 관리와 산림의 공익적인 기능 등을 감안할 때 기존 산림상태로 존치되어야 할 것”이라는 사유로 불허가 처분을 받고 그 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인이 시공 중에 있는 도로공사는 한국도로공사에서 발주한 국책사업인 ○○고속도로 ○○-○○ 간 확장공사(제1~8공구, 구간 53.28km)이며, 이 공사에 소요되는 성토재인 토사석의 확보는 공사의 원할한 진행을 위한 필수적 요건
이다. 따라서 이러한 성토원의 확보를 위해 1여년 기간동안 피청구인의 관계부서를 방문하여 수 십 차례의 상담과 협의를 거쳐 찾아낸 곳이 이 사건 신청지 일원이며, 피청구인의 허가실무자가 허가가능지라며 제공한 자료에 의해 이곳이 선정되었고, 그 후에도 여러 차례의 의견조율을 거쳐 사전환경성검토 및 지질조사․검사가 완료된 지역이다.
나. 이 사건 처분의 부적법성에 대한 주장
1) 피청구인이 불허가처분 이유로 제시한 “산림의 지리적 여건상 산림훼손 면적에 비하여 토석량이 적어 토취장으로는 적합하지 않다.”는 사유에 대해 반론 하건대,
피청구인이 제공해 준 자료에 의해 관내 전 지역중 이 공사구간까지의 토석운반에 소요되는 경제적 비용한계지역을 고려하고 지난 1여년 기간동안 조사와 현지답사한 끝에 이곳을 최적의 지역으로 선정하였으며, 피청구인의 허가실무자도 인정하였고, 본 청구인도 이곳에 50만㎥의 토사석량의 채취가 충분히 가능하다고 기술적으로 판단하였다.
2) “○○시 관내의 공사가 아닌 ○○시 관내 공사장에 쓸 토석을 ○○시 관내에서 공급하는 것은 적정치 않으며 거리가 멀어 교통난 등이 예상된다.”는 피청구인의 불허가 사유에 대해 반론 하건대,
○○~○○ 간 ○○고속도로 확장공사인 이 구간은 ○○시 관내의 종점에 위치하고 ○○시와 곧바로 맞닿아 있어 이는 실질적인 사용 용도상 ○○시이냐 ○○시이냐를 구분 지을 수 없는 동일 구간에 해당된다. 또한 토석운반차량으로 인한 교통란의 우려는 현재 개통되어 사용되고 있는 ○○면 ○○리 - ○○시 ○○동사무소 간의 ○○시 외곽순환도로를 이용하면 문제가 없으며, 이는 교통전문가의 일치된 견해이기도 하다.
3) “과다한 절개사면으로 자연경관 저해 및 재해발생이 우려되고 하류 농사용 저수지에 탁류가 유출될 가능성이 있어 수원함량 및 수질보전 기능감소가 예상되는 등 산지의 효율적인 관리와 산림의 공익적인 기능 등을 감안 할 때 기존 산림상태로 존치되어야 할 것”이라는 피청구인의 불허가 사유에 대하여 반론하건대,
이 허가신청지의 평균 경사도(12.3°)는 완 경사지이므로 절개사면에 대해서는 산림청 토석채취지 적지복구 규정에 맞게 설계하여 자연경관 저해 및 재해발생이 없도록 복구할 것이며, 먼저 우회수로를 개설하여 강수시 허가지에 내린 강수가 하류의 저수지로는 흘러들지 못하도록 설계에 반영하여 두었고 그렇게 시공할 예정이다. 그리고 이 사건 신청지는 전 면적에 노령화와 품종이 저하된 20~30년생의 단감나무가 식재되어 있는 방치된 지목상 임야로서 산지의 효율적인 관리와 산림의 공익적 기능은 이미 상실된 임야이다. 그래서 산림에서 제척되어야 마땅한 임야임은 현장조사 또는 항공사진 등으로 확인이 가능하다. 따라서 이 사건 신청지는 산림수목이 존재하지 않는 완경사지인 명목상의 산림일 뿐이므로 산지관리법상 토석채취허가에 적합한 토지로 사료된다.
다. 따라서 토지의 효율적인 이용측면이나 국책사업인 ○○~○○ 간 ○○고속도로 확장공사의 시급성과 ○○-○○ 간의 오랜 교통 상습정체구간 해소를 위해서도 이 사건 처분의 취소를 구한다.
라. 보충서면
1) 피청구인은 토석허가신청지로부터 공급지역까지 최소 26km이상 된다고 주장하고 있으나 청구인이 운반할 실제 운반계획노선을 재확인 측정한 바 18.95km가 정확하며 피청구인은 「산지관리법 시행령」제36조제1항 관련 [별표 8] 제3호 나목의 규정에 의하면 경관 훼손을 방지하기 위하여 제한한 능선 넘어 반대사면의 하단부까지 채취면적에 편입하도록 설계되어 토석채취 후 발생하는 절개사면이 약1/2수준의 과도한 절개사면으로 인하여 재해 및 경관저해 우려가 필연적이라고 주장하나, 능선 넘어 반대사면의 하단부까지 채취면적에 포함시킨바 없고 절개사면은 산지관리법 규정대로 1/1 수준의 채취로 설계에 반영하였다(설혹, 설계에 잘못이 있다면 이는 보완사안에 해당한다 할 것임).
2) 또한, 피청구인은 제출된 배수 및 구조물 계획 평면도와 공사계획도를 살펴본바 ‘우선적으로 가배수로 및 대형침사지를 설치하여 탁류가 유출되지 않도록 계획 되어야 함에도 토석 채취 후에야 설치토록 되어 있어 인근 하천, 저수지로 유출됨은 당연하다’고 주장하나 청구인의 복구계획에 침사지 및 우회수로 등을 이미 반영하여 두었고 당연히 이 시설은 허가받는 즉시 우선 실시 할 계획으로 설계하여 둔 것이다. 이 허가신청지에 설계하게 된 경위는 지난 1년여 기간 동안 청구인이 시공을 맡은 국책공사(○○-○○간 고속국도 제4공구)에 필수적인 토석채취장을 확보하기 위하여 피청구인에게 수 십 차례 직접 또는 여러 경로를 통하여 적지를 물색하고 있던 중 피청구인 측으로부터 이곳이 적지이니 허가신청을 하라는 메모가 넘어오므로 허가담당자에게 전화로 진위를 확인 한 후 6개월에 걸쳐 피청구인에게 자문을 받아가며 많은 경비를 소요하면서까지 이 토석채취허가 설계 및 신청을 하게 된 사실이 진실임을 밝혀 두는 바이다.
3) 끝으로 피청구인의 불허가의 여러 사유는 서류 보완사항은 될지언정 불허가 사유는 될 수 없는 공연한 트집에 지나지 않으며 ‘민원처리에 관한 법률 제12조’에 의거 처리기간(접수일 2010. 6. 12)이 30일 임에도 40일을 도과하여 처분(2010. 7. 22)하였음에도 단 한 번의 보완요구나 중간회신도 받은 바 없었으며, 또 대법원판례를 적시하면서 이 불허가처분은 허가권자의 재량행위라고 주장하고 있으나 이는 피청구인의 요구에 따라 청구인이 많은 경비를 들여 사전환경성검토까지 받아 자연의 유지와 환경보전 등의 공익상에 아무런 위해가 없다는 내용의 공문서까지 이미 제출한 사실을 잊었거나 알면서도 대법원 판례의 권위를 내세워 국면을 모면해 보려는 답변이라 할 것이니 피청구인의 주장을 배척하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 이 사건 신청지를 선정함에 있어 피청구인이 자료를 제공하였거나 적정지로 인정하였다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 신청지를 토석채취 적정지역으로 인정한 사실이 없으며, 청구인에게 특정 지역을 지정하여 선정자료를 제공한 사실도 없다. 또한, 청구인이 제출한 2009. 9. 16.자 토취장 추진 관련 업무지시 공문에 “○○시에서 자체 선정한 적정후보지를 제시함에 따라”로 작성되었고 뒷장 첨부물(○○시 선정 적정후보지 현황)과 함께 마치 피청구인이 적정지를 제시하고 제공한 자료인 것처럼 하였고(이 사건 신청지는 제외되어 있음) 2009. 9. 23.자로 작성된 청구인의 증거목록(참고자료 2)에도 ‘○○시 선정 후보토취장 조사 보고’라는 제목으로 마치 피청구인이 후보토취장을 선정하여 통보해준 것처럼 문서가 작성되어 있으며, 첨부물로 작성된 ‘○○시 관내 기개발 토취장 적정성 검토(Ⅱ)’에는 이 사건 신청지가 포함되어 있으나, 이 사건 신청지는 기 개발 토취장 또한 아니다.
나. 아울러, 피청구인이 시공 중인 제4공구에 필요한 토석량은 1,052,976㎥로 허가 신청한 토석량은 총 필요량의 35%인 363,962㎥로, 제4공구에서도 또 다른 토석채취장을 선정 개발하여야 할 것이므로 이는 필연적인 난개발이 우려되며, 이에 피청구인은 난개발 방지를 위하여 기존 토석채취 허가지역을 최대한 활용하여 추가 토석채취 허가를 득하여 토석을 공급 받도록 하고 있으며, 동 도로공사(전체)에는 약 500만㎥의 토석이 필요하다고 하는데 허가를 공구별 업체에서 산발적으로 신청할 경우 토취장 한 개소당 50만㎥로 예상시 10개의 토취장이 필요하다는 것으로 이는 자연경관 저해 및 난개발이 너무나 당연시 되므로 개별적인 토석채취 허가를 지양하고 한국도로공사에서 산림훼손 면적이 적고 토량이 많은 곳 1˜2개소를 선정하여 동 도로공사 전 구간에 토석을 공급할 수 있는 계획을 수립하여 허가 신청되어야 할 것이라고 충분히 안내하였다.
다. 또한 ○○˜○○간 ○○고속도로 확장공사인 이 구간은 실질적으로 ○○시 구간이냐, ○○시 구간이냐로 구분 지을 수 없는 동일구간이며, 교통난 또한 현재 개통되어 사용되고 있는 ○○면 ○○리˜○○시 ○○동 사무소간(17km)의 외곽순환도로를 이용하면 토석운반에 아무런 문제가 없다고 주장하나, 토석의 공급 지역은 ○○ I.C˜서○○ I.C로 행정구역상 정확하게 ○○시 ○○구로 ○○시 구간이 명확하며 토취장으로부터 토석을 공급받고자 하는 지역까지의 거리는 17km가 아닌 최소 26km 이상으로 주제도상 확인되었으며 ○○고속도로 확포장공사는 총 8개 공구로 ○○ 2개 공구, ○○ 1개 공구, ○○ 5공구로 구분되어 있는데 현재 우리시는 각종 공익사업으로 인하여 토석이 매우 부족한 실정으로 ○○, ○○ 구간에까지 우리시에서 토석을 공급함은 부적절한 것으로 판단되므로 이 사건 처분은 적법․타당하다 할 것이다.
라. 청구인은 이 사건 신청지의 절개사면에 대해 산림청 복구기준에 맞게 설계하여 경관저해 및 재해 발생이 없도록 할 것이며 우회수로 개설을 설계에 반영하여 채취작업이 시작될 경우 먼저 우회수로부터 시공 할 것이고 또한 이 사건 신청지는 명목상 산림일 뿐으로 산지관리법상 토석채취 허가에 적합한 토지라고 주장하나,
1) 경관저해 및 재해 우려, 탁류 유출은 침사지 및 가배수로 설치 등은 관련전문가의 자문을 득하여 설계에 반영하여 철저한 시공 및 현장관리가 될 경우에만 가능할 것이며 「산지관리법 시행령」 제36조제1항 관련 [별표 8] 제3호 나목의 규정에 의하면 경관 훼손을 방지하기 위하여 능선 너머 반대사면의 하단부까지 채취면적에 편입하도록 하는 등 채취 후 발생하는 비탈면이 가장 최소화 되도록 허가 면적을 신청할 것으로 규정되어 있음에도 불구하고 동 신청 건을 토석채취 후 발생하는 절개사면의 약 1/2수준으로 과도한 절개사면으로 인하여 재해 및 경관저해 우려가 필연적으로 예상된다.
2) 제출된 배수 및 구조물 계획 평면도와 공사계획도를 살펴보면 우선적으로 가배수로 및 대형 침사지를 설치하여 탁류가 유출되지 않도록 계획을 수립하여야 함에도 청구인은 토석채취 후에야 배수로 및 침사지를 설치하는 계획이 수립되어 있어 탁류가 인근 하천, 저수지로 유출됨은 너무나 당연하다 할 것이다.
마. 결론
따라서 청구인은 청구인의 공사의 중요성만을 부각시키며 마치 피청구인이 이 사건 신청지를 적정지로 선정하여 준 것처럼 주장하였으므로 피청구인이 청구인에게 제공하였다는 자료가 무엇인지 청구인이 그 자료의 출처를 제시하여야 할 것이며, 또한 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 1994. 8. 12. 선고, 94누5489판결 등 참조)라고 판시된 바 있어 이 사건 처분은 피청구인에게 부여된 재량권의 범위 안에서 적법․타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
바. 보충답변
1) 청구인은 토석허가 신청지로부터 공급지까지의 토석운반 노선거리가 피청구인이 주장한 26km가 아닌 18.95km라 하나, 이는 청구인이 ○○면 ○○리에서 ○○시 ○○동사무소의 외곽순환도로를 이용하여 일반인의 원활한 교통 소통은 물론 토석 운반시간도 최대한 단축하겠다는 당초 계획과는 전혀 다른 ○○ 시내 중심부를 통과하는 최단 거리를 산출한 것이며, 또한 청구인은 능선 넘어 하단부까지 채취면적에 포함시킨바 없고, 절개사면은 산지관리법 규정대로 설계에 반영하였으므로 피청구인이 우려하는 과도한 절개사면으로 인한 재해 및 경관저해 우려는 없다고 주장 하나, 「산지관리법 시행령」제36조제1항 관련 [별표 8] 제3호 나목’의 규정은 ‘경관훼손을 방지하기 위하여 능선 넘어 반대사면 하단부까지 채취면적에 편입하도록 하는 등 채취 후 발생하는 비탈면이 가장 최소화되도록 허가면적을 신청할 것’이라고 규정되어 있는바, 청구인은 스스로 ‘능선 넘어 하단부까지 채취면적에 포함시킨바 없다‘라고 인정하고 있다.
2) 청구인은 복구계획에 침사지 및 우회수로 등을 이미 반영하여 두었다고 주장하나, 허가신청 서류에는 우선적으로 실시하고자 하는 침사지 및 우회수로 설치에 대한 계획서가 전혀 포함되어 있지 않으며, 청구인은 피청구인으로부터 이곳이 적지이니 허가신청을 하라는 메모가 넘어왔고 허가담당자에게 전화로 진위를 확인 한 후 6개월에 걸쳐 자문을 받아가며 많은 경비를 소요하면서 토석채취허가 설계 및 신청을 하게 되었다고 주장하나, 청구인의 주장대로 우리시에서 제공한 자료가 있으면 증거목록으로 반드시 제출하여 주기 바라며, 담당공무원은 토석채취 관련 문의시 관련절차 및 산지관리법을 성실하게 설명함은 마땅하고 허가신청 여부는 민원인이 판단할 사항이지 공무원이 판단할 내용이 아님을 누구나 알고 있을 것이며, 기 제출된 답변내용과 같이 도로개설에 필요한 토석은 한국도로공사에서 대규모 토취장을 1˜2개소를 선정하여 공급함이 바람직할 것이라고 자문한 적은 있으나 신청지역이 적정지역이라고 제시하였다는 것은 청구인의 일방적인 주장이다.
3) 청구인은 피청구인이 이번 처분에 있어 민원처리기간이 30일인데도 불구하고 40일을 도과하여 처분하였다고 주장하나, 이 사건 신청은 2010. 5. 13. 접수되어 관련부서 협의를 진행 중에 우리시의 보완요청이 없음에도 불구하고 청구인 스스로 사전환경성 검토보고서 및 사전재해영향성 검토보고서를 2010. 5. 24. 제출, 검토요청 하여 2010. 5. 25. 피청구인이 ○○강유역환경관리청에 오염총량관리 및 사전환경성 검토협의를 진행하였고, 이에 2010. 7. 8. ○○강유역환경관리청에서 조건부 동의되었으며, 상기 협의내용과 지역적 여건 등을 종합적으로 검토한 후 불허가 처분하였으므로 신청일로부터 처분일까지의 총 기간은 70일이지만 협의기간 44일은 「행정절차법 시행령」제11조 규정에 따라 처리기간에 산입하지 아니 하므로 26일만에 처리된 이 사건 처분은 적법하다. 따라서 이 사건 처분은 피청구인에게 부여된 재량권의 범위 안에서 적법․타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가. 「산지관리법」제25조, 제25조의 2, 제25조의 3, 제25조의 4, 제28조
나. 「산지관리법 시행령」제32조, 제36조, 제37조
다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조
라. 「행정절차법」제19조
마. 「행정절차법 시행령」제11조
바. 「민원사무처리에 관한 법률」제13조
5. 인정사실
가. 한국도로공사장은 ○○선(○○ ~ ○○간) 확장공사 실시설계와 관련하여 자체 선정한 토취장 현황에 대하여 피청구인에게 토취장 허가가능 여부를 조회하였고, 이에 대해 2008. 1. 22. 피청구인은 “선정한 토취장 예정지는 중앙행정기관장의 추천이 있고 그 추천이 타당하다고 인정될 경우 검토 가능하나 최종 인허가 여부는 추후 「산지관리법 시행규칙」제24조의 규정에 의거 관련 서류가 제출되어야 알 수 있다.”는 내용의 의견서를 한국도로공사장에게 제출하였다.
나. 2010. 4. 30. 국토해양부장관은 “한국도로공사에서 시행하고 있는 ○○고속도로 ○○~○○간 확장공사(2, 3, 4공구)의 노반공사에 필요한 토석확보를 위해 이 사건 신청지에 대해 토석채취 제한지역 안에서의 토석채취를 협조 요청하니 동 사업이 국책사업임을 감안하여 적극 협조를 바란다.”는 내용의 토석채취 허가신청과 관련된 협조요청 사항을 피청구인에게 통보하였다
다. 2010. 5. 13. 청구인은 현재 시공 중인 고속국도 제104호선 ○○~○○ 간 확장공사 4공구 공사에 소요되는 성토재인 토사석의 공급을 위해 ○○시 ○○면 ○○리 산○○-2번지 외 7필지(48,332㎡)에 토석채취 허가신청(채취물량 36.3만㎥)을 하였다.
라. 2010. 5. 24. 청구인은 이 사건 신청지에 대한 토석채취장 개발에 따른 사전환경성검토서(작성자 : 에코에이엔씨)를 피청구인에게 제출하였고 피청구인은 이를 ○○강유역환경청장에게 사전환경성검토 협의요청을 하였다.
마. 2010. 7. 8. ○○강유역환경청장은 이 사건 신청지에 대한 피청구인의 사전환경성검토 요청에 대해 “지형․지질 및 경관, 대기 및 소음․진동, 수질 등의 항목별 협의의견을 제시하고 사업 시행시 이를 반영하여 환경에 미치는 부정적인 영향을 최소화하고 예측 못한 상황의 발생시 별도의 대책을 강구하여 환경피해를 사전에 방지할 것 등을 조건으로 동의함”을 내용으로 한 사전환경성검토 협의의견을 피청구인에게 회신하였다.
바. 2010. 7. 22. 피청구인은 청구인의 토석채취 허가신청에 대해 “고속국도 제104호선 확장공사에 필요한 양(500만㎥)의 성토용 토석을 공급하기 위해서는 산림의 훼손이 적고 토석의 량이 많은 토취장을 선정하여야 할 것이나, ①동지역은 산림의 지리적 여건상 산림훼손 면적에 비하여 토석량이 적어 토취장으로는 적합하지 않고, ②우리시에 다양한 대규모 공사로 인하여 많은 토석이 필요로 함에도 불구하고 ○○시 구간 도로공사에 토석을 공급함은 적정치 않을 뿐만 아니라, 토취장으로부터 토석을 공급받는 지역과 거리가 멀어 교통난 등이 예상되며, ③산림을 훼손할 경우 과다한 절개사면으로 인하여 자연경관 저해 및 재해발생이 우려되고, 인근 하류의 농사용 저수지에 탁류가 유출될 가능성이 있어 수원함양 및 수질보전 기능감소가 예상되는 등 산지의 효율적인 관리와 산림의 공익적인 기능 등을 감안할 때 기존 산림상태로 존치되어야 할 것”이라는 사유로 불허가 처분을 하였다.
6. 판 단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴볼 때「산지관리법」제25조제1항 및 제28조에 의하면 산지에서 토석을 굴취․채취하고자 하는 자는 토석채취 허가를 받아야 하며 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같으며, 관할 행정청이 이러한 규정에 따라 토석채취허가를 하는 때에는 같은 법 제28조제1항의 각 호의 허가기준에 적합한 경우에 한하여 허가하여야 함을 규정하고 있으며, 예외 규정으로서 관계 법률에 의하여 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·도로·공항·항만·주차장 등의 사업 중 어느 하나에 해당하는 사업으로서 관계 중앙행정기관의 장이 토석채취자, 토석채취구역의 위치·면적, 토석의 종류, 토석채취수량 및 토석채취기간을 명시하여 요청한 것으로서 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우에는 같은 법 제28조제1항의 각 호의 허가기준의 전부 또는 일부를 적용하지 아니할 수 있음을 같은 법 제28조제2항제4호, 같은 법 시행령 제37조제2항제1호에서 규정하고 있는바,
나. 위 인정사실에 의하면 이 사건의 토석채취허가 신청은 한국도로공사에서 시행하고 있는 ○○고속도로 ○○~○○간 확장공사의 노반공사에 필요한 토석확보를 위해 이 사건 신청지에 대해 토석채취허가를 피청구인에게 신청한 사건이며, 이러한 허가신청에 앞서 2010. 4. 30. 국토해양부장관이 현재 시행중인 한국도로공사의 ○○고속도로 ○○~○○간 확장공사의 노반공사에 필요한 토석확보를 위해 토석채취자, 토석채취구역의 위치·면적, 토석의 종류, 토석채취수량 및 토석채취기간을 명시하여 이 사건 신청지에 대한 토석채취 허가사항에 대해 국책사업임을 강조하며 토석채취를 피청구인에게 협조 요청한 사실이 있었음을 감안할 때, 이 사건 신청지에 대한 토석채취허가 신청에 대해 관할 행정청은 「산지관리법」제28조제2항제4호 및 같은 법 시행령 제37조제2항제1호의 규정에 의해 국토해양부장관의 협조요청이 타당성을 결여하지 아니한 이상 「산지관리법」제28조제1항의 각 호의 허가기준의 전부 또는 일부의 적용을 배제할 수 있고, 이러한 허가기준의 배제범위는 같은 법 시행령 제36조제1항 [별표 8]의 토석채취허가기준과 같은 조 제4항의 토석채취 수허가자가 갖추어야 할 석재의 굴취·채취 장비 및 기술인력 등의 기준임을 같은 법 시행령 제37조제3항제4호에서 규정하고 있으므로 이 사건 토석채취허가 신청에 대한 불허가처분의 적법․타당성 여부를 판단하기 위해서는 피청구인의 불허가처분이「산지관리법」제28조에 의한 허가기준 및 이러한 기준의 배제 법리에 따라 올바르게 적용되었는지 여부 에 대해 살펴보아야 할 것이다.
다. 그렇다면 피청구인의 불허가처분 사유의 적법․타당성 여부에 대해 살피건대,
1) 피청구인은 “이 사건 신청지가 산림의 지리적 여건상 산림훼손 면적에 비하여 토석량이 적어 토취장으로는 적합하지 않고, 피청구인 측의 다양한 대규모 공사로 인하여 많은 토석이 필요로 함에도 불구하고 ○○시 구간 도로공사에 토석을 공급함은 적정치 않을 뿐만 아니라 토취장으로부터 토석을 공급받는 지역과 거리가 멀어 교통난 등이 예상됨”을 이유로 이 사건 불허가처분의 사유로 제시하고 있는데 이러한 사유의 적법․타당성 여부에 대해 살피건대, 이 사건 처분의 토석채취허가기준이 되는「산지관리법」제28조 및 같은 법 시행령 제36조와 이러한 허가기준의 예외를 정한 같은 법 시행령 제37조제2항 및 제3항을 살펴보면, 피청구인이 제시한 산림훼손 면적 대비 토석채취 수량 비율의 적정성과 토석운반으로 인한 교통의 상관관계에 대해 토석채취 허가기준의 요건으로 규정된 바가 없고, 산지관리법의 입법목적이 산지의 합리적인 보전과 이용을 통한 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 이바지함을 목적으로 제정된 것이고 이 사건 허가신청과 관련된 도로확장공사의 주된 목적이 차량을 이용하는 국민의 원활한 교통소통을 위한 공익적 목적임을 감안 할 때 관할권 지역 외의 구간임을 이유로 한 피청구인의 불허가 처분사유는 이러한 공익적 목적을 고려치 않은 부당한 처분사유라 할 것이다.
2) 또한 피청구인은 “이 사건 신청지에 대한 토석채취로 인해 산림을 훼손할 경우 과다한 절개사면으로 인하여 자연경관 저해 및 재해 발생이 우려되고, 인근 하류의 농사용 저수지에 탁류가 유출될 가능성이 있어 수원함양 및 수질보전 기능감소가 예상되는 등 산지의 효율적인 관리와 산림의 공익적인 기능 등을 감안할 때 기존 산림상태로 존치되어야 할 것”임을 이유로 이 사건 불허가처분의 사유로 제시하고 있는데, 이러한 사유의 적법․타당성 여부에 대해 살피건대, 이 사건 신청지의 주변은 공장 및 가구소매점 등이 위치한 지역으로서 일찍이 개발행위가 진행되어 왔고, 공원묘역이 조성되어 있어 경관보호지역으로 지정되지 않은 한 경관보호의 필요성을 제기하기 어렵다 할 것이다. 그런데 이 사건 신청지에 대한 주변여건을 살펴보면 이 사건 신청지로부터 반경 150m 지점에 철구조물을 생산하는 “○○공업(주)”과 “(주)○○○○○“라는 상호의 공장이 위치하고 있으며 이 사건 신청지로부터 반경 50m 지점에 석유정제물 재처리업을 영위하는 (주)○○○가 위치하고 있는 점을 감안할 때 이 사건 신청지는 「산지관리법 시행령」제36조제2항에 따라 토석의 굴취․채취로 인하여 생활환경 등에 영향을 받을 수 있는 인근지역에 해당하고 이러한 지역에 대해서는 청구인의 허가신청이 같은 법 시행령 제36조제3항의 각 호에서 요구하는 ”재해를 방지하기 위한 시설의 설치 등 대통령령이 정하는 기준“을 충족하여야 할 것이다.
3) 그렇다면 청구인의 허가신청이 같은 법 시행령 제36조제3항의 각 호에서 요구하는 ”재해를 방지하기 위한 시설의 설치 등 대통령령이 정하는 기준“에 부합하는 지 여부에 대해 살피건대,
(1) 먼저 같은 법 시행령 제36조제3항제1호에서는 “산지의 경사도, 모암(母巖), 산림상태 등 농림수산식품부령으로 정하는 산사태위험지판정기준표상의 위험요인에 따라 산사태가 발생할 가능성이 높은 것으로 판정된 지역 또는 산사태가 발생한 지역이 아닐 것“을 명시하고 있는데 당사자들이 이 사건과 관련하여 주장한 사실과 이들의 입증을 위해 제출한 기록 등을 살펴보면 이 사건 신청지가 위 법령에서 규정한 산사태가 발생할 가능성이 높은 것으로 판정된 지역 또는 산사태가 발생한 지역임을 입증할 자료가 없으므로 피청구인이 이를 입증할 객관적인 자료의 제시가 없는 한 이러한 기준은 충족되는 것으로 추정함이 정당하다 할 것이다.
(2) 다음으로 같은 법 시행령 제36조제3항제2호에서는 “인근지역의 재해발생이 우려되는 경우에는 절·성토면의 토사유출 및 사면붕괴 방지를 위한 배수시설 등의 설치, 낙석방지시설의 설치, 비탈면 안정을 위한 보호공법의 채택, 방진망 설치 등 비사방지시설의 설치, 저소음·진동 발파공법의 채택, 표토와 폐석의 처리대책이 사업계획에 반영될 것”을 요구하고 있는데, 이 사건 토석채취허가신청서의 사업계획서를 살펴보면 피해방지계획서에 토사의 유출을 방지하기 위해 임시 침사지를 만들고 사업장 외곽에 배수로를 가설할 것을 계획한 방지대책과 시설대책이 수립되어 있고 분진 및 소음․진동 발생대책을 수립하여 방진망 설치 등 비사방지시설의 설치와 저소음·진동 발파공법의 채택이 반영되었음을 확인 할 수 있으나, 사면붕괴 방지를 위한 배수시설 등의 설치계획과 낙석방지시설의 설치계획이 수립 되어 있지 아니하고 비탈면 안정을 위한 보호공법의 채택여부와 표토와 폐석의 처리대책이 반영되어 있지 않아 재해발생에 대한 대처계획이 미흡함을 확인 할 수 있다.
(3) 다음 기준으로 같은 법 시행령 제36조제3항제3호에서는 “가옥․공장이 이 사건 신청지로부터 300m 이내에 위치한 경우 해당 가옥의 소유자와 공장의 소유자 및 대표자 전원의 동의를 얻을 것을 규정하고 있으며, 다만 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 또는 「환경정책기본법」에 따른 사전환경성검토를 거친 경우에는 동의 절차를 생략할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 청구인이 제출한 사업계획서상에 이 사건 신청지의 토석채취허가에 대해 인근주민들로부터 동의를 확인하는 서명․날인된 인근주민동의서를 확인 할 수 있으며, 또한 2010. 7. 8. ○○강유역환경청장의 이 사건 신청지에 대한 사전환경성검토 협의의견 회신서를 살펴보면 사전환경성검토를 거친 경우임을 확인 할 수 있으므로 같은 법 시행령 제36조제3항제3호의 기준을 충족함을 인정할 수 있다.
라. 따라서 위 관계법령, 인정사실 및 제출된 기록 등을 종합해 볼 때, 이 사건 토석채취허가 신청은 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익을 침해하는 것으로 보이지 않으며, 고속도로 확장공사와 관련된 공용․공공용사업을 위하여 필요한 경우에 해당함으로써 산지관리법상 토석채취 허가기준이 완화 적용됨을 확인 할 수 있고 허가신청 내용이 나머지 허가기준의 대부분을 충족하나 일부 재해대책계획(사면붕괴 방지를 위한 배수시설 등의 설치계획, 낙석방지시설의 설치계획, 비탈면 안정을 위한 보호공법의 채택, 표토와 폐석의 처리대책 등)의 반영이 미흡한 점을 확인할 수 있다. 그러나 이러한 계획의 반영은 사후보완이 가능하고 이러한 서류의 보완이 가능함(민원사무처리에 관한 법률 제13조)에도 불구하고 한 차례의 보완요구의 통지도 없이 행한 피청구인의 불허가처분은 재량권의 적정한 행사를 그르친 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
