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이 유(2010-205)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○○○(주) 대표이사 서○○(○○ ○○시 ○○읍 ○○리 640-6번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-1번지에서 주유소를 운영하면서, 주유소에 출입하는 차량의 진출입로로 사용하기 위하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 도로 일부를 점용 허가(2008. 1. 1. ˜ 2010. 12. 31.) 받아 사용 중이며, 이에 피청구인은 점용대상 부지에 대한 점용료를 산정하면서 인접한 주유소 부지의 토지가격을 점용대상 부지의 토지가격으로 보아 주유소 부지의 개별공시지가를 적용하여 2010. 3. 8. 도로점용료 840,600원을 부과처분하였고, 청구인은 도로점용료 산정기준에 맞지 않는다는 사유로 이 사건 부지에 대한 도로점용료 부과처분 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-1번지에서 주유소를 운영하고 있는데 주유소를 운영하면서 주유소에 출입하는 차량을 위한 진출입로로 사용하기 위하여 피청구인으로부터 도로 중 일부에 대한 점용허가를 받아 이를 점용하고 있다. 한편 「도로법」제41조는 도로를 점용하는 경우에는 점용료를 징수하도록 하면서 「도로법 시행령」제42조 관련 〔별표 2〕에서는 주유소, 주차장, 여객자동차터미널, 화물터미널, 자동차수리소 등 이와 유사한 시설의 진출입로에 대하여는 “토지가격에 0.025를 곱한 금액”을 점용료로 산정하도록 규정하고 있으며, 「도로법 시행령」제42조 관련 〔별표 2〕비고란 제2호에서는 점용 대상 부지의 토지가격은 인접한 토지의 “부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률”에 의한 개별공시지가로 하고, 이 경우 인접한 토지가 2필지 이상인 경우에는 각 필지가격의 산술평균가격으로 하도록 규정하고 있다. 이와 관련하여 피청구인은 점용 대상 부지에 대한 점용료를 산정하면서, 인접한 주유소 부지의 토지가격을 점용 대상 부지의 토지가격으로 보아, 주유소 부지의 개별공시지가를 적용하여 도로점용료를 산정하여, 2010. 3. 8.자로 도로점용료로 840,600원을 납부하라는 부과처분을 하였고, 청구인은 이를 2010. 3. 8. 송달 받았다.
나. 행정심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하는 것이 원칙이나, 처분청이 행정심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있는바, 이와 관련하여 피청구인은 청구인에게 도로점용료 부과처분을 하면서 행정심판청구기간을 알리지 아니하였으므로 처분서를 송달받은 날로부터 180일이 도과하지 아니하고 제기한 청구인의 행정심판청구는 심판청구기간을 준수한 적법한 청구라 할 것이다.
다. 대법원 2002. 11. 8.선고 2002두 5344 판결에 의하면, “인접한 토지의 개별공시지가를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 한 취지는 도로 자체의 가격 산정이 용이하지 아니하며 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는데 있으므로, 여기서 ”인접한 토지“라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다.”고 하였는바, 주유소의 차량 진출입로가 주유소의 시설 사용을 위한 필수적인 시설이라고 하더라도, 그 구체적인 용도는 어디까지나 주유소에 출입하는 차량의 진출입로에 불과하므로, 주유소 부지는 주유소의 차량 진출입로로 사용되고 있는 점용대상 부지와 주된 사용목적이 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지라고 보기 어렵다는 이유로 위와 같은 도로점용료 부과처분에 불복하여 행정소송을 제기한 사례가 있었고 최근 이 사례에 대한 서울고등법원, 대법원 판결이 선고되었다.
라. 서울고등법원 2009. 6. 17. 선고 2008누 37024 판결과 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두 12730 판결을 구체적으로 살펴보면, 대부분의 도로 관리청들이 주유소의 차량 진출입로에 대한 도로점용료를 산정함에 있어 차량 진출입의 목적이 되는 주유소 부지의 개별공시지가를 근거로 하고 있는 사실이 인정된다고 하더라도, 그러한 사실만으로 만연히 주유소 부지가 점용대상 부지의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지라고 판단할 수 없고 나아가 점용 대상 부지와 직접 인접한 토지가 1개인 경우라도 인접한 토지는 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 의미하는 것이지, 반드시 직접 인접한 토지를 기준으로 도로점용료를 산정하여야 하는 것은 아니라고 하면서 원고의 청구를 인용하여 도로점용료 부과처분을 취소하였다.
마. 이러한 대법원 판례의 내용에 비추어 볼 때, 인접한 주유소 부지의 토지가격을 점용대상 부지의 토지가격으로 보아, 주유소 부지의 개별공시지가를 적용하여 점용료를 산정하여 부과한 피청구인의 2010. 3. 8.자 도로점용료 부과처분은 점용료 산정에 있어서 관련 법령을 위반한 하자가 있으므로 취소되어야 할 것이다.
바. 보충서면
1) 피청구인은 「지방자치법」제140조에 사용료의 부과징수에 대하여 처분을 통지 받은 날로부터 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다는 규정을 두어 행정청의 처분에 대한 구제신청을 하도록 규정하고 있고 청구인에게 도로점용료 부과처분 고지서 좌측 중간의 “세외수입 안내”란에 불복기간을 고지하였으며 처분서를 송부받은 날로부터 90일이 경과하였으므로 행정심판의 대상이 될 수 없다고 주장한다. 피청구인은 「지방자치법」에 따른 이의신청 절차의 안내가 「행정심판법」이 규정하고 있는 행정심판청구 기간의 안내와 동일하다고 주장하고 있으나 이러한 주장이 타당한지 여부에 대하여 구체적으로 살펴보도록 하겠다.
2) 행정심판은 「행정심판법」이 근거법령인 반면, 이의신청 절차는 처분의 근거가 된 개별 법령에서 그 절차를 규정하고 있으므로 전혀 다른 별개의 구제 수단이다. 행정심판에 따른 심판청구서와 이의신청 절차에 따른 이의신청서를 제출하는 기관도 다르며, 처분의 적법여부를 판단하는 주체도 다르다. 대법원도 행정행위에 대한 이의는 근거 법령에 의한 이의절차 또는 행정심판법에 의한 행정심판청구 중 하나를 선택하여 제기할 수 있다는 취지로 판시하고 있으므로(대법원 1992. 6. 23. 선고 92추 17 판결, 1998. 2. 27. 선고 96누 13972 판결 참조) 위 두 절차는 별개로 보는 것이 타당하다.
3) 이의신청 절차는 개별법령에 그 근거 규정이 있으므로 법령마다 그 내용이 다를 수 있다. 즉, ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제120조는 토지거래계약에 관한 허가에 이의가 있을 경우 그 처분을 받은 날로부터 1개월 이내에 처분청에 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있고, ②「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제18조는 공공기관의 정보비공개 결정에 대한 이의신청 기간을 30일로 정하면서 이의신청이 받아들여지지 않은 경우 당해 처분청은 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 통지하여야 한다고 규정하고 있는데 동법 제19조는 이의신청과 상관없이 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하여 행정심판과 이의신청이 별개의 제도라는 점을 명문으로 인정하고 있다. 이처럼 개별법령에 따라 처분에 따른 이의신청의 기간과 방법이 다른데 이러한 이의신청의 안내를 행정심판법이 규정하고 있는 행정심판청구의 안내와 동일하다고 보기는 어렵다. 개별법령에서 처분을 통지받은 후 90일 내에 이의신청을 할 수 있다고 정하여 그 불복제기기간이 행정심판청구의 경우와 우연히 같을 수도 있는데 이러한 사정만으로 이의신청의 안내를 행정심판청구의 안내로 보는 것은 타당하지 않다고 본다. 이 사건과 유사한 사건인 대구행심 2010-225 도로점용료 부과처분 취소 청구사건에서 대구행정심판위원회가 2010. 7. 19.자에 재결한 재결례에서도 행정심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하는 것이 원칙이나 행정심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있는데, 180일이 도과하지 아니한 행정심판청구는 행정심판청구기간을 준수하여 적법하게 청구하였다고 청구인의 주장을 인정하고 있다.
4) 그리고 피청구인이 도로점용료 산정시 기준토지를 위법하게 적용하였다는 것에 대해 살펴보면, 대법원 판례(대법원 2002. 11. 8. 선고 2002두 5344 판결, 2010. 2. 11.선고 2009두 12730 판결)에서는 도로점용료 산정시 적용되는 도로점용대상 부지와 직접 인접한 토지가 1개인 경우(즉, 직접 인접한 토지가 주유소 부지 밖에 없는 경우를 의미)라도, 인접한 토지는 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 의미하는 것이지, 반드시 직접 인접한 토지를 기준으로 도로점용료를 산정하여야 하는 것은 아니라고 하고 있다. 따라서 도로점용 대상 부지는 주유소에 출입하는 차량을 위한 진출입로로 이용되고 있는바, 주유소의 부지는 그 점용하는 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없으므로, 주유소 부지는 점용대상 부지에 대한 점용료 산정을 위한 기준토지가 될 수 없다 할 것이다. 피청구인은 주무관청인 국토해양부로부터 도로점용료 산정시 적용되는 인접한 토지란 도로를 점용한 부분과 닿아 있는 토지를 말하며 또한 이를 명확히 하기 위하여 도로법 시행령을 개정중에 있음을 회신 받았다면서, 도로를 점용한 부분과 닿아 있는 토지란 주유소 부지를 말한다고 주장한다. 그러나 피청구인의 주장과는 달리 국토해양부의 질의 회신 내용에 의하더라도 도로점용료 산정시 적용되는 인접한 토지란 도로를 점용한 부분과 닿아 있는 토지라고 원론적인 입장만 취하고 있지, 구체적으로 주유소 부지를 말한다고 해석하지 않고 있으며, 대법원의 판례를 존중하여 유사한 사례에 효율적으로 대처하기 위하여 근거법령의 개정작업을 추진하고 있다고만 하고 있으므로 피청구인의 주장은 대법원의 최종적인 법률 해석을 무시하는 자의적인 해석이다.
5) 또한 위와 같은 청구인의 주장을 뒷받침하는 행정심판청구 재결례로서 대구행정심판위원회에서는 최근 유사사건(대구행심 2010-255 도로점용료 부과처분 취소 청구)에 관하여 주유소의 차량 진출입로가 주유소의 시설 사용을 위한 필수적인 시설이라고 하더라도 그 구체적인 용도는 어디까지나 출입하는 차량의 진출입로에 불과한 것이므로 이 사건 점용부분의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지라고 보기 어렵다고 하면서 반드시 직접 인접한 토지를 기준으로 도로점용료를 산정하는 것은 위법이라며 부과처분을 취소한다는 재결을 한바 있다.
6) 이상에서 살펴본 바와 같이 인접한 주유소 부지의 토지가격을 점용 대상 부지의 토지가격으로 보아, 주유소 부지의 개별공시지가를 적용하여 점용료를 산정하여 부과한 피청구인의 본 건 도로점용료 부과처분은 점용료 산정에 있어서 관련 법령을 위반한 하자가 있을 뿐만 아니라, 본 건에서 지방자치법에 따른 이의신청절차를 안내한 것이 행정심판청구 기간을 알린 것으로 보아 본 건 행정심판의 심판기간이 경과하였다는 피청구인의 주장은 타당하지 않으므로 피청구인의 이 사건 도로점용료 부과처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 본안 전 항변
1)「행정심판법」 제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다 라고 규정되어 있으나 청구인은 141일째(청구인이 이 사건 처분을 안 날을 정확하게 산정하기가 어려우므로 2010. 3. 29. 도로점용료를 납부한 것으로 보아 납부한 시점에는 이 사건 처분을 알았다고 판단하여 편의상 납부시점인 2010. 3. 29.을 기산점으로 산정함) 되는 날에 청구하여 청구기간이 도과 하였으므로 심판청구의 흠결이 있다.
2) 청구인은 처분시 행정심판 고지에 대한 안내가 없었다고 주장하나, 고지서 좌측 중간의 “세외수입 안내“란을 보면「지방자치법」제140조의 규정에 의거 90일 이내에 이의신청을 하게 되어 있는데 동 조항을 세세하게 살펴보면, 제4항에는 지방자치단체의 장은 이의 신청을 받은 날부터 60일 이내에 이를 결정하여 알려야 한다 라고 명시되어 있어 행정심판의 의미를, 제5항에는 제4항에 따른 결정기간 내에 결정의 통지를 받지 못하면 그 결정기간이 지난 날부터 90일 이내에 소를 제기할 수 있다 라고 규정되어 있어 행정소송을 의마한다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없어 청구기간 도과로 마땅히 각하 되어야만 한다.
나. 보충 서면 1
1) 청구인은 행정심판청구서에서 피청구인인 ○○시가 도로점용료 부과처분을 하면서 주유소 부지를 점용료 산정의 기준이 되는 토지로 선정한 것과 관련하여 점용료 산정의 기준이 된 토지는 주유소의 부지로 이용되고 있는 반면, 점용대상인 도로는 주유소에 출입하는 차량을 위한 진․출입로로 이용되고 있어 도로를 점용하는 주된 사용목적과 비교할 때 주유소의 부지인 토지는 그러한 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없으므로 주유소 부지는 이 사건 도로에 대한 점용료 산정을 위한 기준 토지가 될 수 없다고 주장하고 있으나, 청구인이 도로를 점용하고자 하는 목적이 주유소 영업을 위한 것임으로 주유소 부지의 사용목적과 동일하다고 판단되므로 원고의 주장은 이유 없다.
2)「○○시 도로점용료 징수조례」에 의하면 “도로점용료 산정을 위한 토지가격은 인접한 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다.”라고 명시되어 있고 인접토지의 정의는 도로점용한 부분과 닿아 있는 토지를 말한다 라고 상위 부서인 국토해양부 질의회신에 나와 있음으로 이 사건 처분은 아무런 하자가 없는 적법한 행정행위이다.
3) 그리고, 기준토지를 주유소 부지가 아닌 도로로 산정 할 수 없는 이유에 대해 살펴보면, 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」제14조의 규정에 의거 국세 또는 지방세의 부과대상이 아닌 도로 등 공공용 토지는 개별공시지가를 공시하지 아니할 수 있어 공시지가가 미 산정됨을 감안하면 점용료 산정을 위한 기준토지로 도로를 정할 수가 없다.
4) 따라서, 청구인이 주유소 진출입로로 사용하고 있는 도로에 대한 점용료를 부과함에 있어 점용료 산정을 위한 기준 토지로 주유소 부지를 적용한 것은 위법이라고 주장하고 있으나 현행 법체계에서는 본 처분이 적법한 행정처분으로 설령 대법원 판례에 의거 청구인의 주장이 이유있다 하더라도, 이는 도로점용료 부과 규정이 잘못 되었다는 것에 대한 판단일 뿐 새로운 부과규정에 대해 정의한 것이 아님으로 본 행정심판에서 청구인의 주장이 인용된다 하여도 기 처분된 도로점용료 부과를 취소할 수 있을 뿐 새로운 부과 규정이 제정되지 않는한 환급이나 재부과 등의 조치가 불가하여 청구인이 얻을 수 있는 실익이 없음을 감안하면 행정심판에서 다루어질 사안이 아니라고 판단되므로 사정재결에 의해 “기각” 되어야만 할 것이다.
다. 보충 서면 2
1)「행정심판법」제3조의 규정에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 있도록 하고 있어 심판의 대상이 되는 행정행위를 명확히 하고 있으므로 사용료 부과에 대한 이의신청은 행정심판의 대상이 될 수 없다.
2)「지방자치법」제140조 사용료 등의 부과․징수, 이의신청을 보면, 제3항에 “사용료․수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있다.”라고 규정되어 있고, 제5항에 “사용료․수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 제4항에 따른 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다.”라고 규정되어 있으며, 제7항에는 “이의신청의 방법과 절차 등에 관하여 지방세법 제73조와 제75조부터 제79조까지의 규정을 준용한다.”라고 규정되어 있어 사용료 등의 부과에 대한 이의 신청은 행정심판이 아닌 별도의 처리규정이 있다 할 것이므로 「행정심판법」제3조의 규정에 의한 행정심판의 대상이 될 수 없으므로 반드시 “각하” 되어야만 한다.
4. 관계법령
가. 「행정심판법」제3조
나. 「지방자치법」제136조, 제139조, 제140조
다. 「도로법」제38조, 제41조
라. 「도로법 시행령」제42조
마. 「○○시 도로점용료 징수조례」제2조, 제5조, 제6조
5. 인정사실
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-1번지에서 주유소를 운영하면서, 2007. 12. 11. 주유소에 출입하는 차량의 진출입로로 사용하기 위하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 도로 일부에 대하여 도로점용허가 연장 신청을 하였고, 2007. 12. 12. 피청구인은 도로점용 허가(2008. 1. 1. ˜ 2010. 12. 31.)를 하였다.
나. 피청구인은 점용대상 부지에 대한 점용료를 산정하면서 인접한 주유소 부지의 토지가격을 점용대상 부지의 토지가격으로 보아 주유소 부지의 개별공시지가를 적용하여 2010. 3. 8. 2010년 정기분 도로점용료 840,600원을 부과처분하였다.
다. 2010. 6. 5. 피청구인은 “도로점용료 산정시 인접한 토지를 어떻게 적용해야 하는지”에 대하여 국토해양부에 질의를 하였고, 2010. 6. 9. 국토해양부로부터“「도로법 시행령」별표 2 비고 제2호의 규정에 의한 도로점용료 산정시 인접한 토지는 도로점용한 부분과 닿아 있는 토지를 말하는 것이다.”라는 질의에 대한 회신을 받았다.
6. 판 단
가. 먼저 이 사건이 행정심판 청구에 이르게 된 과정을 보면, 2007. 12. 12. 청구인은 주유소 진·출입을 목적으로 피청구인으로부터 도로점용(사용) 허가를 받았고, 이에 근거하여 피청구인은 「○○시 도로점용료 징수조례」에 의거 점용료를 부과․징수하고자 2010. 3. 8. 청구인에게 납입 고지서를 발부하였음을 알 수 있다. 그리고 납입 고지서에서 납입할 금액, 기한, 장소, 기타 필요한 사항과 불복 방법인 이의신청에 대하여 고지하고 있음을 알 수 있으며, 청구인은 이에 대해 이의신청을 하지 않고 2010. 3. 29. 그 사용료를 납부하였으나 그 후 2010. 8. 12. 기 납부한 도로점용료 부과처분의 취소를 구하는 심판을 제기한 것임을 알 수 있다.
나. 다음 지방자치단체가 징수하는 사용료에 대하여 살펴보면, 사용료는 지방자치단체가 설치 관리하는 시설과 지방자치단체의 부담으로 관리하는 국가의 공공시설 점․사용에 대한 반대급부로 점용 또는 사용자에게 부과하는 수입을 말하며, 개별 법령이나 조례 등에 근거하여 징수하는 것으로 그 종류에는 도로 점․사용료, 하천 점․사용료, 공유수면 점․사용료 등을 들 수 있다.
이 사건의 도로 점․사용료는 「도로법」제38조와 제41조에 근거하여 「○○시 도로점용료 징수조례」에 정하는 바에 따라 부과․징수하는 것이다. 그리고 이와 같은 지방자치단체가 징수하는 사용료의 부과․징수에 대하여 이의가 있는 자는 「지방자치법」제140조(사용료 등의 부과․징수, 이의신청)의 규정에 따라 그 처분을 통지 받은 날로부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있으며, 사용료의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 이의신청 결정을 통지 받은 날로부터 90일 이내에 처분청(사용료 부과․징수권자)을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다.
다. 이와 같이 지방자치단체의 사용료 부과․징수에 관한 다툼이 있을 경우에는「지방자치법」제140조의 규정에 따르도록 하고 있어, 이는 「행정심판법」제3조(행정심판의 대상)제1항 전단의 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우(특별행정심판 절차)에 해당한다고 판단된다.
라. 따라서 이 사건의 경우처럼 지방자치단체가 공공시설이나 재산의 이용에 대한 반대급부로 징수하는 사용료에 관한 다툼은 「지방자치법」제140조 규정에 따라 이의신청을 거친 후 처분청을 상대로 행정소송을 제기하여야 하는 것이지 「행정심판법」에 의한 심판청구 대상은 아니어서 심판제기 요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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