| 이 유 (2010-131)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○ 대표 김○○(○○시 ○○동 ○○○○@ ○○-1103)
나. 피청구인 : 김해시장
다. 청구내용 :
청구인은 2010. 5. 4. ○○시 ○○면 ○○리 653-12번지 외 2필지(임야 9,990㎡, 농림지역/보전산지) (이하 ‘이 사건 신청지’라 함)상에 공장(건축면적 1,986㎡) 건립을 목적으로 사업계획 승인을 신청하였으나,
2010. 5. 18. 피청구인으로부터 이 사건 신청지는 ⓛ농림지역으로 산림자원조성과 임업경영 기반의 구축 등 임업생산기능의 증진을 위하여 필요한 보전산지(임업용 산지)로서 당초 농림 어업인에 한하여 버섯재배사 건립을 목적으로 개발행위허가가 된 사항으로 수허가자가 동물 및 식물관련시설(버섯재배사) 용도 외 다른 용도로 사용하지 않을 것을 확약한 지역으로 공장설립시 당초 개발행위 허가조건사항에 위배되는 사항이며, ②이 사건 신청지는 비교적 높은 표고에 위치한 곳으로 공장설립시 재해위험과 경관훼손이 우려되며, 임업생산기능 증진(버섯재배사)을 위한 보전산지(임업용산지)를 농림어업인이 할 수 있는 행위외 다른 용도로 변경할 경우 국토의 난개발 등이 우려되므로 공장으로 목적사업 변경은 불가함을 사유로 이 사건 불승인 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
청구인의 생각으로는 도시계획관리상 농림지역은 버섯재배사 이외에도 다른 목적으로 사업계획승인을 할 수 있는 것으로 알고 있었다. 사실 이 사건 신청지에는 버섯재배사 건립을 하려고 김○○ 외 3인(김○○, 김○○, 박○○)이 2008. 11월경 합자회사 형태로 사업을 하려고 계획하였으나 허가일(2009. 3. 26.)이 늦어져 공동사업주들이 사업을 포기하였다. 포기한 이유는 허가일 늦어져 대출 자금이 어려워지고 공사자금을 확보하지 못하였기 때문이다. 그리고 청구인은 버섯재배사를 할 사람도 아니고 공장을 운영 중인 사람으로 이 사건 신청지가 공장이 되지 않으면 여러 사람이 피해를 입으며 또한 부지조성공사도 50%정도 진행이 되어 있다. 그래서 이 사건 신청지를 다시 원상 복구한다면 김○○ 외 3인은 물론이고 저와 건설업체도 막대한 타격을 입는다. 따라서 이 사건 신청지에 대한 공장건립은 「산지관리법」제12조제1항제12호에 따른 대통령이 정하는 지역사회 개발 및 산업발전에 필요한 시설로서 설치가 가능하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 이 사건 신청지가 도시관리계획상 농림지역이며, 보전산지로서 동물 및 식물관련시설(버섯재배사) 외에도 공장건립을 위한 사업계획승인이 가능하다고 주장하나, 이 사건 신청지는 산지관리법상 보전산지(임업용산지)로 산림자원의 조성과 임업경영기반구축 등 임업생산기능의 증진과 농림어업인의 삶의 질 향상 등을 위해 동물 및 식물관련시설(버섯재배사)로 산지전용허가가 이루어진 사항으로 동물 및 식물관련시설(버설재배사) 용도 외에는 다른 용도로 사용하지 않을 것을 확약하였고 이는, 산지전용허가 조건사항(27.신청지는 산지관리법상 보전산지로 농림어업인이 할 수 있는 행위 버섯재배사 외 공장 등으로의 용도변경은 불가함.)에도 분명히 명시되어 있으므로 당초 확약사항에 위배된다.
나. 또한 이 사건 신청지는 표고가 높은 곳에 위치하고 산림과 인접해 있어 비교적 자연친화적인 버섯재배사 이외의 공장이 건립될 경우 국토의 난개발은 물론이며 경관훼손과 이 사건 신청지 및 신청지 인근의 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동 분진 등에 의한 환경오염과 생태계파괴, 각종 위해발생 등이 심각하게 우려되며, 이 사건 공장설립에 관한 승인행위는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조제1항, 같은 법 시행령 제19조제1항, 제2항 등의 관련법령 규정을 종합할 경우 ‘공장설립의 승인은 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다’(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두 12113 판결 참조) 할 것이므로 청구인의 주장은 근거 없다 할 것이다.
다. 청구인은 신청지에 버섯재배사 건립을 목적으로 김○○ 외 3인(김○○, 김○○, 박○○)이 2008. 11월경 합자회사 형태로 사업을 하려고 계획하였으나 버섯재배사 목적의 산지전용허가가 늦어져 대출자금이 어려워지게 되어 사업을 포기하게 되었고, 이 사건 처분으로 인해 청구인과 건설업체에 막대한 피해가 발생한다고 주장하나, 이 사건 신청지는 2008. 12. 24. 버섯재배사 건립을 목적으로 산지전용허가가 신청 되었고, 산지전용허가일은 2009. 3. 26.로 개발행위허가신청서의 버섯재배사 건립을 위한 구체적인 사업계획서에도 토목공사 및 건축공사의 사업기간이 2009. 1.˜2009. 12.월까지로 기재되어 있음을 볼 때 산지전용허가가 늦어져 사업을 포기하게 되었다는 청구인의 주장은 근거없다 할 것이다.
라. 청구인은 당초 산지전용허가 목적인 동물 및 식물관련시설(버섯재배사)에서 목적사업을 변경할 때는 공장건립이 가능한지 여부에 대하여 해당관청에 구체적인 사업계획서를 제출하여 공장설립 승인이나 사업계획 승인의 절차가 이루어진 후 공장건립을 위한 부지조성 공사를 진행하여야 하나 청구인은 개인사정을 이유로 공장건립을 위한 일방적인 부지조성 공사를 완료하였고 이는 당초부터 버섯재배사가 아닌 공장설립을 염두에 두지 않았나 하는 의구심이 생기며, 청구인의 일방적인 부지조성공사에도 불구하고 이 사건 처분이 승인되지 않으면 청구인 및 건설업체에 막대한 피해가 발생한다는 청구인의 주장은 행정처분을 모면하기 위한 변명에 지나지 않는다.
마. 결 론
이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건이 승인될 경우 이 처분을 거울삼아 농림어업인 용도로 허가를 득하여 산림을 훼손한 후 다시 매매하여 새로운 매수자가 공장으로 변경 승인을 득하려는 사례가 빈번히 발생할 것이며, 이를 감안한 피청구인의 이 사건 처분은 국토의 합리적인 이용 및 개발과 공공복리의 증진을 위하여 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「산지관리법」취지에 따라 피청구인에게 부여된 재량권의 범위 안에서 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 이유없어 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조
나. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」제19조
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조, 제56조, 제58조, 제76조
라. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조, 제56조, 제71조, 제76조
마. 「산지관리법」제4조, 제12조
바. 「산지관리법 시행령」제12조
5. 인정사실
가. 2008. 12. 24. 청구 외 김○○은 이 사건 신청지에 버섯재배사 건립을 목적으로 산지전용허가 신청을 하였고 신청 당시 목적사업을 완료하여 사용함에 있어 버섯재배사 용도외의 사용을 하지 않을 것을 확약하는 확약서를 제출한 사실이 있으며, 2009. 3. 26. 피청구인은 이 사건 신청지에 버섯재배사 건립을 목적으로 한 산지전용허가(허가기간 : 2009. 3. 26. ~ 2011. 2. 28.)를 하였다.
나. 2010. 5. 4. 청구인은 이 사건 신청지에(임야 9,990㎡, 농림지역/보전산지) 상에 공장(선박구성부분품 제조업, 건축면적 1,986㎡) 건립을 목적으로 사업계획 승인을 신청하였다.
다. 청구인의 위 사업계획승인 신청에 대해 2010. 5. 18. 피청구인은 “이 사건 신청지가 ⓛ농림지역으로 산림자원조성과 임업경영 기반의 구축 등 임업생산기능의 증진을 위하여 필요한 보전산지(임업용 산지)로서 당초 농림 어업인에 한하여 버섯재배사 건립을 목적으로 개발행위허가가 된 사항으로 수허가자가 동물 및 식물관련시설(버섯재배사) 용도 외 다른 용도로 사용하지 않을 것을 확약한 지역으로 공장설립시 당초 개발행위 허가조건사항에 위배되는 사항이며, ②이 사건 신청지는 비교적 높은 표고에 위치한 곳으로 공장설립시 재해위험과 경관훼손이 우려되며, 임업생산기능 증진(버섯재배사)을 위한 보전산지(임업용산지)를 농림어업인이 할 수 있는 행위 외 다른 용도로 변경할 경우 국토의 난개발 등이 우려되므로 공장으로 목적사업 변경은 불가함”을 사유로 불승인 처분을 하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 농림지역 중 보전산지로서「국토의계획및이용에관한법률 시행령」제76조제5항제3호에 의해 산지관리법의 적용을 받게 되고「산지관리법 시행령」제12조제10항의 각 호의 어느 하나에 해당하지 않은 한 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 허가·인가 등의 처분을 받아 설치되는 시설을 허용하고 있는 규정에 비추어 볼 때 이 사건 신청지에 대한 선박구성부분품 제조업을 영위하기 위한 공장은 위 법령상으로는 특별한 허가제한 사유 또는 중대한 공익의 침해가 없는 한 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이다.
나. 「중소기업창업지원법」제1조, 제33조제1항, 제35조제1항·제2항·제3항의 각 규정에 의하면, 중소기업의 창업자는 그 창업을 위한 사업계획서를 작성하여 시장·군수 등의 승인을 얻어 사업을 개시할 수 있고, 창업자가 그 사업계획의 승인을 얻은 때에는 같은 법 제35조제1항 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 신고 등에 관하여 다른 행정기관의 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가 등을 받은 것으로 보고, 그 승인을 얻은 공장에 대하여는 「건축법」에 의한 건축허가 또는 준공검사를 받은 때에는 같은 법 제35조제2항 각 호의 허가, 신고, 검사 등을 받은 것으로 보는바,
다. 여기서 시장 등의 중소기업 창업사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하는 이상 행정청의 재량행위에 속하는 것이라 할 것이고, 이 때 재량권의 행사는 합리적인 범위 내에서 이루어져야 할 것이다. 또한 승인권자로서는, 창업지원이나 창업절차의 간소화 등을 통하여 중소기업의 창업을 촉진하면서도 그 창업에 있어서 「중소기업창업지원법」제35조제1항 및 제2항 각 호 소정의 관계법령에 의하여 보호되는 공익의 침해를 방지하기 위한 목적에서 그 중소기업의 창업자로 하여금 사업계획서를 작성하여 시장 등으로부터 승인을 받도록 한 제도의 취지와 공익을 실현하여야 하는 행정의 합목적성에 비추어 볼 때, 신청된 사업계획의 내용이 법령에 위반되거나, 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되는 경우에만 그 승인을 거부할 수 있다고 보아야 할 것이다.
라. 그렇다면 이 사건 청구인의 사업계획서에 신청된 내용이 법령에 위반되거나 중대한 공익을 침해하는 경우에 해당하는 지에 대하여 살펴보면,
1) 이 사건 신청지는 위 인정사실에 비추어 볼 때 2009. 3. 26. 피청구인이 청구 외 김○○에게 버섯재배사 건립을 목적으로 산지전용허가를 하였으며, 이에 아울러 허가신청인이 버섯재배사 용도외의 사용을 하지 않을 것을 약속하는 확약서를 첨부하여 제출한 것을 확인 할 수 있다. 여기서 이러한 산지전용허가 통보서의 산지전용 허가조서의 허가조건 제27호를 살펴보면 “신청지는 산지관리법상 보전산지로 농림어업인이 할 수 있는 행위 버섯재배사 외 공장 등으로의 용도로의 변경은 불가함”을 명시하고 있음을 확인 할 수 있는 바, 이 사건 사업계획 승인신청은 당초의 허가조건을 위반한 사실이 인정되며, 이러한 허가조건을 위반하여 신청한 사업계획승인 신청에 대해 농림어업인이 할 수 있는 행위 외 다른 용도로 변경할 경우 국토의 난개발 등이 우려됨을 사유로 한 불허가 처분 사유에 위법·부당성을 인정하기 어렵다 할 것이다.
2) 또한, 이 사건 신청지 주변현황 자료들을 살펴보면 이 사건 신청지에서 인접한 부지인 산181번지와 접한 법면은 절토된 사면으로서 토사의 유출 위험이 높은 위험절개지를 형성하고 있어 우천 시 토사의 유출로 인한 재해의 위험성이 상존하고 있고, 이 사건 신청지의 고저를 수평으로 이루기 위해 성토한 후 옹벽을 쌓아 인접 부지와 경계를 형성하고 있으나 인접부지인 662-4번지 및 653-2번지와 접한 옹벽은 5m이상 균열의 흔적이 있어 공장 건립을 위한 대형차량의 진·출입 시 지반의 침하로 인한 옹벽의 파열 위험성을 배제하기 어려우므로 공장설립 시 재해위험성과 경관훼손을 사유로 한 피청구인의 불허가 사유에 관계 법령의 위반이나 재량권의 일탈·남용으로 보기는 어렵다 할 것이다.
마. 따라서, 이러한 점들을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인의 사업계획승인 신청은 법령에 저촉되는 위법한 신청으로서 재해의 위험성이 상존하고 계획적인 산업용지 개발이라는 공익적 목적에 반하는 신청이라 할 것이므로 청구인의 사업계획승인 신청을 불허한 이 사건 처분은 정당하다 할 것이다.
바. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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