| 이 유(2010-126) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : ○○개발(주) 대표 ○○○(○○시 ○○읍 ○○리 ○○-5번지) 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2010. 4. 29. ○○시 ○○동 ○○-1번지 외 9필지(자연녹지지역, 형질변경면적 9,852㎡, 답·전·임) 상에 자동차 관련시설(매매장) 건립을 위한 건축허가를 신청하였으나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의하면 개발행위허가의 기준은 주변지역이 토지이용실태, 주변 환경, 경관과 조화를 이루도록 하고 있으나 신청지는 주변 환경, 토지이용실태와 사업계획서 등을 종합적으로 검토한바 개발행위허가가 적합하지 않는다는 사유로 피청구인으로부터 2010. 5. 17. 건축 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 신청지는 ○○시 남쪽 ○○IC 바로 옆 한국도로공사 ○○지사와 ○○오거리 방향 바로 앞으로, 향후 ○○ ○○도시로 이어지는 6차선 도로가 계획되어 있고(2011년) ○○역사가 □□역사로 이전함에 따라 교통 센터의 이전이 이루어지게 되면 광고효과는 물론 접근성이 양호하고 신청지로부터 약 70m 거리에 있는 744-7, 756-2, 769번지 일원에 자동차정류장 부지(시외버스터미널 예정부지)로 지정되어 있으며 자연녹지지역으로 지정되어 있어 다른 법령 등이나 토지이용규제 기본법 시행령 제9조제4항 각호에 해당 사항이 없다. 나. ○○시는 ○○동 준공업지역을 도시미관지구로 지정하여 현재 영업 중인 업체도 경영상 어려움을 겪고 있고, 창원, 마산, 사천, 순천, 여천 등지에서는 몇 년 전부터 자동차매매단지를 개발하거나 개발할 수 있는 여건을 조성하여 활발한 영업 활동으로 급속도로 ○○시장까지 잠식하고 있어 자동차 관련 유통구조의 낙후성으로 인하여 시민의 불편, 비경제성, 비정상적인 가격형성 및 정보부재 등 소비자 피해와 불신이 확산되고 있으며 업체가 시내 곳곳에 산발적으로 난립되어 교통체증과 불법주차 등으로 시민들의 불편과 도시미관을 해치고 있으며 ○○시민들이 타지역에서 차량을 매입·매매하는 비정상적인 상거래로 지역경제가 점점 위축되는 악순환이 초래되고 있다. 다. ○○경남에서 자동차매매단지의 교두보를 설치하여 시장을 광역화하고 유통업의 단지화 및 활성화로 지방세수의 증대와 지역경제 발전을 도모하여 연간 지방세 등은 최소 20~30억원 이상 확보가 가능하며 타지역으로의 상권이동에 따른 지방재원유출 및 시민들의 경제적, 시간적 손실과 불편함을 해소하고(사천시 유통단지 업체의 95%가 ○○시 업체임) 자동차관련시설 원스톱시스템(자동차 거래, 정비검사, 이전등록, 번호판 제작, 자동차보험, 폐차 등)으로 담당공무원의 업무능률화 및 신속성, 민원인들의 편리성을 확보할 수 있으며 소비자의 선택권 확보 및 시간과 경비의 절약 그리고 각종 부대시설로 소비자에게 양질의 서비스를 제공하여 시민들이 타지역으로 원하는 차량을 구입하기 위해 소비되는 시간과 경제적 손실을 해소하게 되고 시내 곳곳에 난립해 있는 업체를 유통단지 내로 흡수함으로써 도시 미관을 저해하는 것을 방지하고 교통 혼잡을 해소할 수 있으며 무등록(무허가)업체 단절로 소비자의 피해를 방지하고 관허업체의 피해를 해소할 수 있으며 정리 정돈된 ○○시의 상징성과 이미지 창출효과를 기대할 수 있으며 신청지 및 그 주위의 환경정리로 토지의 효율성을 향상시키고 특히 ○○도시와 ○○○○을 유치한 ○○시의 위상에 걸 맞는 자동차유통단지가 조속히 조성되어야 할 필요성은 그 어느 때보다 절실하다 하겠다. 라. 이 사건 신청지는 ○○시 ○○동에서 ○○방면으로의 도로와 연접하여 교통의 접근성이 편리하며 주위 농경지나 도로와는 약 4~8m가 낮고 일부에는 농사를 짓고 있으나 거의 대부분이 농사를 짓지 않고 있으며 부지조성을 위해 성토를 해야 하고 특히 신청지로부터 약 70m 거리에 있는 농경지는 이미「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 자동차정류장 부지로 지정되어 있으므로 이 사건 신청지의 개발로 인해 오히려 주변지역의 토지이용실태, 주변 환경, 경관과 조화를 이루어 도시미관을 조화롭게 이루고 교통에 영향을 주지 않음에도 불구하고 이를 간과한 이 사건 처분은 허가권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 마. 보충서면 1 1) 청구인은 2010. 3. 12.경 이 사건 건축허가 및 인허가 신청을 하였으나 2010. 4. 12. ○○시 도로과로부터 진입로에 대한 문제를 해결하지 않으면 인허가가 불가하다는 통보를 받고 청구인은 인허가 신청을 취하하였으며, 2010. 4. 13. 진입로만 해결되면 인허가가 가능한지 여부를 도로과에 문의하니 문제없다고 하였고, 건축허가 신청을 대리한 설계사무소에서도 ○○시 해당 전 부서를 방문하여 인허가 타당여부를 문의하자 모두 긍정적인 의사를 표명하였다. 2) 이에 청구인은 2010. 4. 26. 진입로로 ○○시 ○○동 산110-8번지 임 1144㎡를 매입하기로 하고 금622,800,000원에 부동산 매매계약을 체결하였으며 우선 계약금으로 1억원을 지급하고 토지사용승낙서를 교부 받은 후 2010. 4. 29. 다시 건축 인허가 신청을 하였으나 피청구인은 주변 환경 및 경관과 조화를 이루지 못하여 개발행위 허가는 적합하지 않다는 사유로 불허가 처분을 하였다. 그러나 이 사건 사업지 주변은 앞쪽에 ○○-○○간 도로가 있고, 뒤쪽에 폐 고속도로와 현 고속도로만 있을 뿐으로 주변 환경이나 경관과는 무관하다. 바. 보충서면 2 1) 이 사건 신청지는 ○○시 남쪽 ○○ IC와 ○○˜○○ 간 지방도의 가운데에 위치하여 도로와는 약 10m 가량 낮아 마치 작은 계곡처럼 되어 있어 이를 도로 높이로 맞추기 위해서는 약 4m˜8m 높이로 흙을 쌓아야 한다는 것이지 신청지 주변 경계에 따라 전석을 4m˜8m 높이로 쌓는 것이 아니다. 2) 신청지 주변 토지환경은 어지럽게 설치되어 있는 흉물 컨테이너 및 비닐하우스와 버려진 쓰레기, 또한 진입로 입구에 아무렇게나 사육하고 있는 개집들이 있고, 신청지는 모두 개인사유지로서 ○○시에서 직접 개발하기 어려운 토지들로 이 사건 신청지가 개발됨에 따라 주변환경, 경관과 조화를 이루어 주변 토지 역시 토지의 효율성이 증대되어 가격이 크게 상승할 것이다. 즉, ○○시 도시계획상에는 아무런 도시개발계획이 없으며 2008년 ○○시 교통과에서 환승주차장 계획안을 ○○시의회에 제출하였으나 지주들의 거센 반발로 ○○대학교 후문 옆에 지정한 사실이 있다. 3) ○○일반산업단지 개발사업은 2005. 11. 10. 지정 고시되어, 2011년 준공예정이고 사업시행자는 ○○○도 개발공사인바, 2009. 8월경 전자입찰을 하였으나 응찰자가 없어 이를 포기하고 2차로 수의계약을 하려고 하였으나 분양가격이 너무 높고 필요한 면적이 너무 협소하며 너무 도시 외곽에 위치하여 진주 시민들의 접근성이 떨어질 뿐만 아니라 ○○시 IC 옆에 이미 조성되어 있는 3개의 대형 매매단지와 너무 인접해 있어 접근성과 경쟁력이 떨어져 입주 희망 업체들로부터 외면을 당하여 단 한건의 분양계약도 없다. 4) 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않은 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야하고 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수 없다고 할 것인바(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결참조), 이 사건의 경우 신청지는 모두 “답”이고 농지전용허가를 하면서 단지 신청지 주변 경계에 따라 전석을 쌓아 마치 큰 성곽을 이루어 외딴섬처럼 조성되어 주변의 경관을 해칠 우려가 있다든가, 신청지가 개발되면 연접개발 제한 규정이 적용되어 주변 토지 소유자들에게 상대적인 불이익이 발생할 우려가 있다든지, ○○일반산업단지 내에 유통시설용지가 조성 중에 있으므로 단지 이외의 지역에 신규로 대단위의 자동차 매매장이 필요하지 않는다는 점들은 바로 이 사건 신청지에 대한 건축허가를 거부할 중대한 공익상의 필요성이 있다고 보기 어렵다고 할 것으로 피청구인의 주장은 배제되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으나, 예외적으로 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유로 이를 거부할 수 있다고 할 것이다.(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조) 나.「건축법」제11조제1항·제3항 및 제5항의 규정에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국계법’이라 함.) 제56조의 규정에 의한 개발행위 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있으므로, 청구인의 이 사건 건축허가는 국계법의 규정에 의한 개발행위 허가가 의제됨을 알 수 있고, 국계법 제56조 제1항의 규정에 의하면, 이 사건 건축허가 신청은 원칙적으로 허가를 받아야만 가능한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 및 토지의 형질변경에 해당하는 행위이다. 다. 국계법에서 정한 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 건축법에 의한 건축허가와 국계법에 의한 토지의 형질변경허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 국계법 관련 규정을 종합하여 보면 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181)고 할 것이고, 한편 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실 인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한한다.(대법원 2007. 5.31. 선고 2005두1329 판결 등 참조) 라. 청구인이 제출한 사업계획서를 살펴보면 진입로 입구를 제외한 신청 토지 주변 경계에 따라 전석을 4m〜8m 높이로 쌓는 것으로 계획되어 있는데 계획대로 사업 완료 시 주변토지와 단절된 모습으로 마치 큰 성곽을 쌓아 외딴섬처럼 조성되어 주변의 경관을 크게 해칠 것으로 우려되며, 신청지 주변의 토지이용실태를 살펴보면 가용토지와 개발 잠재력이 있는 토지의 면적은 약 40,000㎡로서 금회 신청한 자동차매매장의 부지면적을 9,852㎡로 개발행위 허가를 하였을 경우「국토의 이용 및 개발에 관한 법률 시행령」제55조의 규정에 의거 개발행위허가의 규모 기준에 따라 연접개발제한 규정이 적용되어 주변 토지 소유자들에게 상대적인 불이익이 돌아갈 것으로 판단되므로 청구인이 신청한 개발행위허가를 제한한 것은 적법하다할 것이다. 마. 또한 우리 시에서는 산발적으로 흩어져 있는 자동차 매매장을 집합화하도록 유도하기 위해 ○○일반산업단지 내에 유통시설 용지를 조성 중에 있으므로, 도시관리차원에서 ○○일반산업단지 이외의 지역에 신규로 대단위로 조성하여야 할 자동차 매매장이 필요하지 아니할 것이므로 청구인의 주장은 자동차매매장 건축허가 여부와는 법적으로 아무런 연관성이 없다할 것이다. 4. 관계법령 가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조 나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조, 제56조[별표 1의2], 제71조 다.「건축법」제11조 라.「건축법 시행령」제3조의4 5. 인정사실 가. 이 사건 신청부지(○○시 ○○동 ○○-1번지 외 10필지)의 토지소유자들은 청구인에게 토지사용을 승낙하였다. 나. 피청구인은 이 사건 처리를 위해 일괄협의회를 개최하였으며 그 결과, 협의 부서 중 도시과(개발행위허가)를 제외한 전 부서에서는 허가 가능 또는 조건부 허가를 하였다. 다. 청구인 2010. 4. 29. ○○시 ○○동 ○○-1번지 외 9필지(자연녹지지역, 형질변경면적 9,852㎡, 답·전·임)에 자동차 관련시설(매매장) 건립을 위한 건축허가를 신청하였으나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의하면 개발행위허가의 기준은 주변지역이 토지이용실태, 주변 환경, 경관과 조화를 이루도록 하고 있으나 신청지는 주변 환경, 토지이용실태와 사업계획서 등을 종합적으로 검토한바 개발행위허가가 적합하지 않는다는 사유로 피청구인으로부터 2010. 5. 17. 건축 불허가처분을 받았다. 라. 청구인과 입주업체 등 21개 업체는 이 사건 사업 추진의 필요성 및 불허처분으로 인한 어려움에 대해 탄원서를 작성하여 연서한 후 2010. 6. 8. 제출하였다. 마. ○○일반산업단지는 ○○○○개발공사에서 시행중인 사업으로 2011. 12월까지 조성 완료예정이며 자동차 매매장이 입주할 수 있는 유통시설용지의 제곱미터당 단가는 395,000원 ~ 525,000원이다. 6. 판 단 가. 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결참조)고 판시하고 있는바, 우선 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 자연녹지지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조, 같은 법 시행령 제71조제1항제16호 [별표 17] 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 도시계획조례가 정하는 바에 따라「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1] 제20호(자동차 관련시설) 마목의 매매장으로 규정되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이며, 달리「건축법」등 관련 법규정의 제한에 배치되지는 않는 것으로 보인다. 나. 다음으로 이 사건 불허가 사유가 건축허가를 불가할 중대한 공익상 필요에 해당하는지 살펴보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호·제2호는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치 및 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)을 하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 “개발행위”라고 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다’라고 규정하고 있고 같은 법 제58조제1항제4호의 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것’인지 여부와 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1.분야별 검토사항 라.주변지역과의 관계 ‘(1)개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니할 것’으로 규정하고 있는바 피청구인은 전석을 4~8m 높이로 쌓는 것은 마치 큰 성곽을 쌓아 외딴섬처럼 조성되어 주변의 경관을 크게 해칠 것으로 우려되고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제55조의 규정에 의거 연접개발제한 규정이 적용되어 주변 토지 소유자들에게 상대적 불이익이 돌아갈 것으로 판단되며 도시관리차원에서 ○○일반산업단지 이외의 지역에 신규로 대단위로 조성하여야 할 자동차 매매장이 필요하지 않다는 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 신청지는 법령상 자연녹지지역이므로 1만제곱미터 미만에 대해서는 개발행위허가를 할 수 있으므로 개발행위제한을 가할 수 없다할 것이고, 현장 출장하여 확인한 바에 따르면 이 사건 신청부지 주변은 ○○-○○간 도로와 고속도로가 있으며 도로와 약 4~8m가 낮은 농경지로서 반드시 경관의 원형을 보전할 필요성이 있는 곳으로 보기 어렵고, 이 사건 건물의 용도, 종류 및 규모를 감안하여 볼 때 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 손상시킬 우려가 있다고 인정하기도 어렵다 할 것이며, 이 사건 신청지에 대한 아무런 도시개발계획이나 제한사유가 없음에도 도시관리차원에서 ○○일반산업단지를 조성 중이므로 무조건적으로 산업단지 내에만 자동차 매매장 허가가 가능하다는 것은 사업자의 입지조건·사업비 등을 고려치 않은 행정편의적인 주장으로, 이 사건 처분으로 인해 주변 경관 등 보호되는 공익의 가치에 비해 청구인의 사유 재산권을 제한하는 사익의 침해가 중대한 것으로 보인다할 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에서 정하는 제한사유에 해당되지 않으며 합리적인 범위 내에서 달리 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어렵다할 것이므로 이 사건 처분은 그 취소를 면하기 어렵다 할 것이다. 다. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
