| 이 유(2010-82)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : (주)○○○○ 대표이사 ○○○(○○군 ○○읍 ○○리 ○○-3번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
- 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 일원 3,023,820㎡ ○○군개발촉진지구 ○○리조트 개발을 위하여 2007. 11. 21. 피청구인과「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」를 체결하였고, 피청구인은 2007. 12. 21 ○○군 고시 제2007-○○호에 의거 청구인을 ○○리조트 개발사업 시행자로 지정 고시 하였으나,
- 2008. 2. 29. 체결한「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁 협약서」제4조제2항에 의거 “○○리조트 편입토지 및 지장물 등의 감정평가상당액을 함양군 세입세출외 계좌로 입금하여야 함”에도 불구하고 수차례 입금 기일 연기 및 약속을 불이행하였으며, 사업기간 만료일인 2009. 12. 31.까지 불이행하여 사업의 정상적 추진이 곤란하다는 사유로, 투자협약해지 및 사업시행자 지정 취소 처분을 하자, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. ○○리조트 개발사업은 2001년도에 건설교통부로부터 ○○개발촉진지구 지정 고시를 받아 2006. 10월에 본격적인 사업 추진이 이루어 졌으며, (주)○○○○와 투자협약 체결은 2007. 11. 21.에 이루어져 그 이후 (주)○○○○의 경영진에서 투자자 물색 및 사업설명회 등 많은 노력을 하였음에도 불구하고 기 투자된 자금의 소진과 더 이상 사업추진의 동력을 상실하고 있는 상황에서 청구인이 2009. 1. 19. 법인을 인수하게 되었다. 그 과정에서 주식 양도양수, 임원변경, 기존의 투자된 금액 산정 및 인수가액 결정 등으로 많은 기일이 경과되게 되었으며, 인수 이후에도 기존의 경영진과 내부적 조정이 지연되어 실제 현재의 경영진이 자금확보 및 사업추진에 전력하게 된 기간은 얼마되지 않은 상태에서 피청구인으로부터 투자협약사항 불이행 등의 통보를 받게 되었고 결국 행정절차상 협약해지 및 사업시행자 지정취소 통보를 받게 되었다. 청구인은 법인인수 이후 기존의 경영진에 대한 정리에 많은 시간과 노력을 기울였으며, 또한 협약사항을 이행하기 위하여 사활을 걸고 총력을 기울였으나 대단위 사업 자금이라 쉽지가 않았는 바, 2009. 1. 19. 임원변경 등기를 완료하고 불과 1년이 경과되지 않은 시점에서 사업추진 불이행으로 취소 처분을 내리는 것은 새로운 사업주에게 사업추진의 기회를 전혀 주지 않은 행정처분이며, 또한 현재 전체적인 현황 파악 및 자금 조달의 윤곽이 나타나고 있으므로 피청구인의 취소 처분은 반드시 재결되어 2001년부터 준비하여온 ○○개발촉진지구 지정고시 및 ○○리조트 개발계획의 근본적 목적에 부합되기를 간곡히 바란다.
나. 현재 자금 조달을 위한 추진 현황은, ①국내자금 조달 방안으로, ○○○○(주)를 통하여 투자펀드를 추진 중이며, (주)○○○와 자금 조달을 추진 중에 있으며, ②해외 자금 조달 방안으로, 일본의 투자자가 2010. 4. 10.한으로 당사를 방문하여 은행 환어음을 국내 금융기관에서 추심하기로 약속하였으며, 싱가폴 ○○회사와 투자협약을 체결하고 현재 추진 중에 있다. 이러한 사정을 피청구인에게 여러 차례 설명하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 사업추진 의지와 의견 등을 충분히 수렴하지 않고 내린 행정처분임을 알 수 있다.
다. 최근 지방화 시대에 부응한 지역경제 발전과 지역 소득증대를 위하여 민자유치 사업을 추진 중인 지방자치단체가 많이 있으며 이러한 민자유치가 지역경제 발전에 많은 도움이 된 경우도 많이 있다. 청구인 또한 반드시 사업을 완료하여 지역경제 발전에 큰 기틀이 되도록 하겠는 바, 법인인수 이후 약 1년이 경과 되었지만 실제로 사업추진에는 약 5개월여 밖에 되지 않은 상황에서 투자협약사항 불이행으로 협약해지 및 사업시행자지정 취소 처분을 내리는 것은 너무 가혹한 처분이므로 반드시 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가.「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁 협약서」제4조(보상금 재원의 입금) “②”을“은 제1항에 의하여 감정평가 및 관련서류를 ”갑“에게 제출한 날로부터 20일이내에 ○○리조트 편입토지 및 지장물 등의 감정평가 상당액을 ”갑“이 지정하는 ○○군 세입세출외 계좌로 입금하여야 한다”에 근거하여 2008. 4. 30.까지 ○○리조트 편입토지 및 지장물 등의 감정평가 상당액을 ○○군 세입세출외 계좌로 입금하여야 함에도 입금하지 아니하여 청구인에게 「○○리조트 개발사업 투자협약 해지의 사유 발생 통보」를 하였고, 2008. 5. 8. 청구인의「보상금 입금 시일 변경 요청 건의」가 있어 이를 수용하여 2008. 5. 13. 입금일을 당초 2008. 4. 30에서 2008. 5. 25.로 변경 통보 하였다. 이후 청구인은 2008. 7. 22. 「○○리조트 개발사업 편입토지 매입대금 예치 연기요청 건」으로 토지매입 대금을 2008. 9. 30.으로 연기, 2008. 9. 29. 「○○리조트 부지매입자금 확보에 따른 예치일정 통보」에서 다시 2008. 10. 6.부지매입대금을 예치하도록 한다는 약속을 하였지만 약속 불이행 후, 2008. 10. 21.「○○리조트 부지매입자금 확보에 따른 예치일정 변경 통보」로 2008. 10. 30.까지 예치한다는 공문을 보내 연기하였으며, 2008. 11. 10. 「○○리조트 발전 추진위원회 결의 및 건의서 통보」에서 2008. 11. 15.한으로 송금 절차를 마무리 한다는 약속을 통보했지만 약속 불이행, 2008. 12. 23. 「○○리조트 편입토지 구입자금 예치 일정 통보」에서 2009. 1. 30.한 토지구입자금을 예치한다고 약속하였지만 불이행, 2009. 1. 9. ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자지정 취소를 위한 청문회를 실시하여 2009. 2. 15.까지 ○○군 금고에 토지대금을 반드시 입금하기로 약속하였지만 불이행하였으며, 2009. 2. 17. 「토지보상자금 납입기한 연장 요청의 건」으로 토지보상자금을 당초 2009. 2. 15.에서 2009. 2. 27.까지 연기를 요청하였지만 이행하지 못하였으며, 2009. 6. 30. 「○○리조트개발사업 투자협약 해지 및 시행자 지정 취소의 철회 요청의 건」으로 2009. 7. 31.까지 기한연장 요청으로 연기, 2009. 11. 17. ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자 지정 취소를 위한 청문 실시를 하였으며 2009. 11. 23. (주)○○○○는 「상남리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자지정 취소 청문에 따른 의견진술 및 증거제출의 건」에 외자투자금을 한국제일은행으로의 송금절차 및 일정통지 확인서를 제출하며 약속하였으나 불이행 하였다.
나.「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁협약서」제4조(보상금 재원의 입금) “②”을“은 제1항에 의하여 감정평가 및 관련서류를 ”갑“에게 제출한 날로부터 20일이내에 ○○리조트 편입토지 및 지장물 등의 감정평가 상당액을 ”갑“이 지정하는 ○○군 세입세출외 계좌로 입금하여야 한다”와 「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」제21조(협약의 해지 등)에서 “1. ”을“의 귀책사유로 사업추진이 1년 이상 지연되거나 중단되는 경우 2. 시설별로 사업계획 승인일로부터 1년이내에 투자사업비를 확보하지 못하는 경우로서 승인된 사업계획에 의한 연차별 투자계획을 뒷받침하는 차입금 등의 대출확약서 제출을 통해 확보 여부를 증명하지 못할 때” 등의 규정과 같이 (주)○○○○에서는 2007. 11. 21. ○○군과 「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」를 체결하여 토지보상자금을 예치하여야 함에도 2009. 12. 31.까지 토지매입 자금을 마련하지 못하였으며,
다.「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」제5조(사업기간) “①본 사업의 사업기간은 사업계획서에 명시된 2009. 12. 31.까지로 한다, 다만, 불가피한 사정으로 기한내 준공이 불가한 경우에는 사업기간 만료일 6월전까지 ”을“은 ”갑“에게 사업기간 변경요청을 하여야 한다.”라는 내용을 명시하였고 2009. 11. 17. 실시한 ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자 지정 취소를 위한 청문회에서 제출한 「○○리조트 개발사업 투자협약 체결 해지 및 사업시행자지정 취소 청문에 따른 의견진술 및 증거제출의 건」에 2009. 12월까지 외자투자금을 한국제일은행으로 송금한다고 약속하였으나 불이행하였으므로 청문관의 의견을 바탕으로 협약해지 및 시행자지정 취소의 행정조치를 함이 적절하였다고 판단된다.
라. 청구인은 청구 사유에서 새로운 사업주의 법인 인수 후 사업추진 기간이 촉박하다고 하였지만 대표이사가 변경된지 10개월이 경과한 시점에 사업자지정 취소 및 협약을 해지 하였고, 2010. 4월 현재까지 협약과 관련한 토지보상대금을 마련하지 못하고 있는 점과 지금까지 수차례 약속을 지키지 못하고 연기하여 ○○리조트 개발사업 추진에 막대한 차질은 물론 ○○군의 공신력에 커다란 문제점을 가져왔으며, 2009. 11. 17. 실시한 ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자 지정 취소를 위한 청문회를 통해 2009. 11. 23. 청구인이 제출한 「○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자지정 취소 청문에 따른 의견진술 및 증거제출의 건」에서 약속한 것을 이행하지 못해 사업지지정 취소와 협약해지가 적절하다는 청문관의 의견과,「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제53조제1항(감독),「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」제21조(협약의해지등),「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁협약서」제4조(보상금재원의 입금),「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁협약서」제11조(협약의변경및해지)에 따라 협약해지 및 사업시행자지정 취소는 적합한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 함이 타당하다.
4. 관계법령
가.「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제9조, 제16조, 제19조, 제28조, 제52조, 제53조, 제53조의2
나.「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 시행령」제21조, 제36조, 제66조의2, 제67조
다.「행정절차법」제21조, 제22조, 제23조, 제26조
라. 「행정심판법」제2조, 제3조
5. 인정사실
가. 2007. 11. 21. 피청구인은 청구인과 「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」를 체결하였으며, 2008. 2. 29. 피청구인은 청구인과 「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁 협약서」를 체결하였다.
나. 2008. 2. 29. 「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁 협약서」에 따라 청구인은 2008. 4. 30.이내 편입토지 감정평가 상당액을 입금하여야 함에도, 입금하지 않음에 따라 청구인의 귀책사유 발생을 근거로 피청구인은 2008. 5. 7.「○○리조트 개발사업 투자협약 해지의 사유 발생 통보」를 하였으나 2008. 5. 8. 청구인의「보상금 입금 시일 변경 요청 건의」를 수용하여 입금일을 당초 2008. 4. 30에서 2008. 5. 25로 변경한다는「○○리조트 개발사업 편입토지 보상금 입금일 변경요청에 대한 협의 통보」를 하였다.
다. 2008. 7. 22. 청구인은 또다시 편입부지 매입자금 납입을 2008. 9. 30.로 연기해 달라는 요청을 하였고, 피청구인은 2008. 7. 29. 이를 수용할 수 없으며 단계별 처리계획을 통보하였다.
라. 2008. 8. 18. 청구인의 토지보상금 미납부에 따라 「○○리조트 개발사업 편입토지 보상금 입금독촉 및 입금방법 통보」로 독촉하였으며, 2008. 9. 29.「○○리조트 부지매입자금 확보에 따른 예치일정 통보」에서 청구인은 다시 2008. 10. 6. 부지매입대금을 예치토록 한다는 약속을 하였지만 약속 불이행 후 2008. 10. 21.「○○리조트 부지 매입자금 확보에 따른 예치일정 변경 통보」로 2008. 10. 30.까지 토지매입자금을 예치한다는 공문을 피청구인에게 송부하였다.
마. 2008. 11. 7. 피청구인은 토지매입자금 입금 지연에 따른 주민 건의서가 접수됨에 따라 2008. 11. 10. ○○리조트 발전 추진위원회 결의 및 건의서를 청구인에게 전달하였으며, 청구인은 2008. 12. 4. 「○○리조트 토지매입자금 예치일정 지연에 따른 사유 및 일정보고」에서 홍콩 ○○BC 본점에서 국내은행이나 ○○BC국내지점을 통하여 우선 1차분을 USD로 송금가능 의사를 확인하고 2008. 12. 15.한으로 송금하겠다는 의사를 피청구인에게 통보하였다.
바. 2008. 12. 8. 「○○리조트 편입토지 구입자금 예치 촉구(최종)」공문으로 토지구입자금을 2008. 12. 26.한 예치하도록 청구인에게 촉구하였으며 2008. 12. 23.「○○리조트 편입토지 구입자금 예치 일정 통보」에서 HSBC은행에서의 원화 대출이 완료되는 2009. 1. 30.한 토지구입자금을 예치한다고 약속을 하였다.
사. 피청구인은 2008. 12. 29. 청구인에게「처분사전통지 및 청문실시」를 통보하여 2009. 1. 9. ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자지정 취소를 위한 청문회를 실시하였고, 청구인은 2009. 2. 15.까지 ○○군 금고에 토지매입대금을 반드시 입금하기로 약속하였으나 이행하지 못하였다.
아. 청구인은 2009. 2. 13. 「대표이사 변경 통보의 건」으로 대표이사를 변경하였으며, 2009. 2. 17. 「토지보상자금 납입기한 연장 요청의 건」으로 토지보상자금을 당초 2009. 2. 15.에서 2009. 2. 27.까지 연기 요청하였으나 이행치 못하였다.
자. 피청구인은 2009. 6. 18. 청문회 결과에 따라 「○○리조트 개발사업 투자협약 해지 및 사업시행자 지정 취소」건을 청구인에게 송부하였으며, 청구인은 2009. 6. 30 「○○리조트개발사업 투자협약 해지 및 시행자 지정 취소의 철회 요청의 건」으로 2009. 7. 31.까지 토지보상자금을 현금 또는 그에 준하는 것을 피청구인에게 제출하지 못하는 경우에는 시행자 지정 취소에 대해 수용할 것을 약속하였다.
차. 2009. 8. 4. 추진위원회 회원 6명, 시행자 5명, 관련공무원 2명이 참석한 「○○리조트 개발사업 추진관련 연석회의」에서 청구인은 2009. 10. 9.까지 보상자금 입금 기한을 연기 요청하였으며, 피청구인은 2009. 10. 15. ○○리조트 토지구입자금 확보계획 일정이 도래함에 따라 「○○리조트사업 추진관련 이행 촉구」로 지정 날짜에 예치하도록 하였으나 청구인은 약속을 이행하지 못하였다.
카. 2009. 11. 17. ○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자 지정 취소를 위한 「처분사전통지 및 청문실시」를 하여 2009. 11. 23. 청구인은 「○○리조트 개발사업 투자협약체결 해지 및 사업시행자지정 취소 청문에 따른 의견진술 및 증거제출의 건」에 외자투자금의 한국제일은행으로의 송금절차 및 일정통지 확인서를 제출하여 약속하였으나 불이행하였으며, 2009. 12. 17. 「사업자 지정 해지 사전 예고 통지」를 하였음에도 토지구입자금 예치를 이행치 않아 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제53조 제1항(감독), 「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」제21조(협약의 해지 등), 「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁협약서」제11조(협약의 변경 및 해지)에 의거 2009. 12. 31. 「○○리조트 협약해지 및 사업시행자지정 취소 처분통지」를 통보하였다.
6. 판 단
가. 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴볼 때, 「행정심판법」제3조제1항의 규정에 의하면 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다”라고 되어 있고 같은 법 제2조제1항제1호에서 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로 규정하고 있는바, ○○리조트 개발사업 투자협약 해지가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제28조 에 의하면 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 민자유치사업에 참여하고자 하는 자와 사업시행에 관한 사항 등에 관하여 협약을 체결하여야 한다고 규정되어 있는데, 이와 같은 협약은 국가 또는 지방자치단체가 사경제적 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 법률행위에 해당한다 할 것이고, 이 협약의 해지 역시 계약의 일방당사자로서 약정해제권을 행사한 것일 뿐 국가 또는 지방자치단체가 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 처분이 아니라고 할 것이므로 협약 해지 취소 청구는 부적법한 심판청구로 보여진다.
나. 다음으로, 사업자 지정 취소 처분(이하‘처분’이라 한다) 관계법령에 대하여 살펴보면, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제9조는 국토해양부장관은 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 직접 또는 광역시장 또는 도지사의 요청을 받아 개발촉진지구를 지정할 수 있으며, 동법 제16조 및 동법 시행령 제21조에 의하면 개발촉진지구안에서 시행되는 지역개발사업은 다른 법률의 규정에 불구하고 국가, 지방자치단체, 대통령령이 정하는 정부투자기관, 「지방공기업법」에 의한 지방공사, 지구개발사업의 시행자로 지정받은 자가 이를 시행할 수 있다고 규정되어 있고, 동법 제28조 및 동법 시행령 제36조에는 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 민자유치사업에 참여하고자 하는 자와 사업시행에 관한 사항 등에 관하여 협약을 체결하여야 한다고 규정되어 있다. 동법 제53조에는 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 지역개발사업의 시행자가 허위 또는 부정한 방법으로 이 법에 의한 인가·승인 또는 지정을 받은 경우, 사정의 변경으로 인하여 지역개발사업의 계속시행이 불가능한 경우 등에는 이법에 의한 인가·승인 또는 지정을 취소하거나 그 효력의 정지, 공사의 중지 기타 필요한 조치를 명하거나 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다.
다. 그리고 이 사건 처분의 근거가 된 협약 과정과 내용을 보면, 양 당사자는 2007. 11. 21. 「○○리조트 개발사업 민간사업자 투자협약서」를 체결하였고, 2008. 2. 29. ○○리조트 개발사업 편입용지의 매수를 위한 「○○리조트 개발사업 토지매수 위·수탁협약서」(이하 “협약서”라 한다)를 체결하였는데 그 협약서 제4조에서 “을”은 토지(지장물 포함) 등의 감정평가 및 관련서류를 “갑”에게 제출하여야 하며 “을”은 감정평가 및 관련서류를 “갑”에게 제출한 날로부터 20일 이내에 ○○리조트 편입토지 및 지장물 등의 감정평가 상당액을 “갑”이 지정하는 ○○군 세입세출외 계좌로 입금하여야 한다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
라. 위의 협약내용에 따라 위 인정사실에서도 알 수 있듯이 청구인은 편입토지 등의 감정평가 및 관련서류를 피청구인에게 제출한 날인 2008. 4. 10.로부터 20일 이내인 2008. 4. 30.이내 감정평가 상당액을 피청구인에게 입금하여야 하나 이행하지 않았음이 인정되고, 이러한 “을”의 사실책임을 들어 ○○리조트 개발사업 시행자 지정을 취소 처분한 것을 위법·부당하다고 할 수 없다.
마. 한편, 청구인은 국내외 회사와 투자협약을 체결하고 현재 자금 조달을 추진 중에 있으며, 법인인수 이후 약 1년이 경과되지 않은 시점에서 사업추진 불이행으로 취소 처분을 내리는 것은 새로운 사업주에게 사업추진의 기회를 전혀 주지 않은 행정처분이라고 주장하나, 사업기간 만료일이 2009. 12. 31.까지 임에도 불구하고 국내외 회사와의 투자협약에 대한 성과가 가시적으로 나타나는 바가 없으며 현재까지 협약과 관련한 토지보상대금을 마련하지 못하고 있는 점과 수차례 약속을 불이행한 점 등을 보아 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
바. 결론
그렇다면, 청구인의 협약 해지 및 사업시행자지정 취소처분 취소청구에 대하여, 협약해지는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 사업시행자지정 취소처분 취소청구는 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
