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이 유 (2010-128)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○ 외 5(○○시 ○○구 ○○○동 ○○○@110-○○○호)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용 :
청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○아파트 110동 ○○○호에 거주하는 자로서, 피청구인이 2010. 4. 16. 청구 외 ○○○에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-2번지(1,362㎡, 답, 보전관리지역)(이하 “이 사건 부지”라 함)상에 동물 및 식물 관련 시설(축사) 건립에 대한 건축신고 수리를 하자, 이에 대해 진정민원을 제기하였고 피청구인의 진정민원 답변에 대해 “건축허가 사건예고제 운영규정에 따라 건축허가를 신청한 건축주가 안내문 게시를 생략함으로 인해 행정절차를 위반하였음”을 이유로 이 사건 부지에 대한 건축신고 수리의 반려를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인과 다수의 마을주민들은 이 사건 부지에 신축중인 축사 허가 사실을 알고 놀랐으며 집단 취락지에서 100m도 떨어지지 않은 곳에 축사시설이 진행 중임에도 이 사실을 사전통보하거나 설명해 준 적이 없었다. 급히 피청구인에게 진정서를 통해 민원한 바, 건축주와의 원만한 대화를 통해 해결하겠다는 답변이 있었다. 그러나 허가 절차상의 묵과할 수 없는 미비점의 발견과 의구심을 간과할 수 없어 본 청구에 이르게 되었다. 2010. 3. 25.부터 시행 중인 건축허가 사건예고제 운영규정에 의거하여 건축허가 신청 ⇒ 건축예정 부지에 건축예고문 게시 ⇒ 주민의견 수렴 ⇒ 허가결정을 하도록 규정되어 있으나 건축주는 안내문 게시를 생략함으로 인해 인근 주민들의 사전 알 권리를 박탈하였다.
나. 그리고 잘못된 행정절차의 결과는 의견수렴절차의 차이를 가져왔다. 건축허가 신청 후 주민의견 수렴을 거쳤더라면 신축 축사의 규모가 분명히 드러났을 것인데 허가신청서가 노출되기 전이다보니 회의에 참석한 마을주민의 전언대로 “어르신들 논배미 저 끝에 소 몇 마리 키울랍니다.”라고 양해를 구하였고, 이에 이구동성으로 “그걸 가지고 뭐, 그럼 마을에서 가장 떨어진 논 끝에 그렇게 해라”라고 너무 쉽게 허락받는 결과를 가져왔으나 400평이 넘는 예정지에 시멘트가 깔리는 것을 보고 지금에야 허락했던 주민들도 당황해 하는 실정이다. 축사시설의 무용론을 주장하는 것이 아니라 인간다운 생활환경을 지키려는 것이다. 가장 근접한 주민들에게 조차 사전통보나 설명 한마디 없이 축사가 진행되었다는 것은 납득하기 어렵다. 따라서 이 사건 부지의 신축 축사는 그 인·허가가 반려되거나 최소한 제대로 된 토론을 위한 충분한 시간을 위해 현재 진행중인 공사는 무기한 연기되어야 하며 피청구인이 2010. 4. 16. 건축주에 대하여 한 건축신고 수리처분은 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 본안 전 항변
1) 진정민원의 회신이 행정청의 처분인지에 대하여
「행정심판법」제2조제1호에 따르면 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있는바, 2010. 5. 26. 피청구인의 민원사항 회신(답변)은 단순한 민원에 대한 회신으로써 청구인에 대하여 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이 아니므로 행정청의 처분이라 할 수 없다. 그러므로 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이어서 행정심판의 대상이 되지 아니한다 할 것이다.
2) 의무이행심판 청구대상인지에 대하여
(1) 청구인은 청구취지에서 ‘1) 신축 축사 예정지 주민들의 집단 민원을 재고하고, 2) 인, 허가와 관련한 중요과정을 누락함으로써 잘못된 행정 결과에 이르게 된 잘못을 인정하여 축사신축에 대한 재결을 요구함’이라고 하고 있어 이는 청구인이 「행정심판법」제4조에서 규정한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판을 청구한 것으로 볼 수 있을 것인바, 먼저 이 건 심판청구 대상인 피청구인이 거부처분이나 부작위가 발생하였는지 여부에 대해 살펴보면, 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에서 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다.(대법원 2003. 9.23. 선고 2001두10936 판결)고 할 것인바, 청구인은 2010. 5. 24. 진정형태로 피청구인에게 민원 제기를 하였으나, 이에 대한 2010. 5. 26. 피청구인의 민원사항 회신은 단순한 민원에 대한 회신으로써 청구인에 대하여 직접적으로 법률적 효과를 발생시킨 거부처분으로는 보이지 않는다 할 것이다.
(2) 또한 청구인의 요구사항이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 등 관계법령에서 규정한 바에 따라 신청한 것으로도 보이지 않으므로 피청구인이 이에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 발생되었다고 할 수 없을 것이어서 이 건 관련 위법 부당한 처분이나 부작위가 발생하였다고 볼 수 없어 의무이행심판의 대상은 아니라고 할 것이다. 따라서 청구인이 피청구인에게 ‘신축 축사 예정지 주민들의 집단 민원을 재고하고, 인, 허가와 관련한 중요과정을 누락함으로써 잘못된 행정 결과에 이르게 된 잘못을 인정하여 축사신축에 대한 재결을 요구’하는 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이어서 행정심판의 대상이 되지 아니한다 할 것이다.
3) 건축신고필증 교부에 대한 취소를 구할 법률상 이익이 있는지에 대하여
(1) 위에서 살펴본 행정심판 제기요건을 결한 부적법성 외에, 이 사건 청구인이 이 건 관련 당사자가 아닌 제3의 건축주의 축사 건축신고필증 교부에 대한 재결(취소)를 구한다고 볼 때, 「행정심판법」제13조제1항의 규정에 따르면 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 하고 있으므로, 행정처분이 직접 상대방이 아닌 제3자라도 해당 행정처분의 취소를 구할 법룰상 이익이 있는 경우에는 청구인적격이 인정된다 할 것이며, 이때 ‘법률상 이익’이란 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 명시적으로 보호되고 있는 이익이나, 명문의 규정이 없더라도 합리적 해석상 그 법규에서 개별적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되었다고 해석되는 경우를 가리킨다고 할 것이다.
(2) 이 사건 처분의 관계법령인 「건축법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등의 규정들을 살펴보면 건축신고 부지에 인근한 거주자 또는 그 거주자들의 자녀인 청구인들에게는 이 사건 처분의 재결(취소)를 구할 법규상 권리가 부여되고 있다 보기 어려우며, 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익으로, 인간다운 생활환경을 해치고 온 동네가 사시사철 열악한 생활환경으로 고통 받을 것이 뻔하다고 주장하고 있으나 이를 관계법규로 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익이라 보는 것 또한 어려우므로 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이어서 심판제기요건을 결한 부적법한 청구로서 행정심판의 대상이 되지 아니하므로 각하되어야 할 것이다.
나. 피청구인은 최근 축사 건축허가와 관련한 주민 생활불편, 지가하락 등을 이유로 집단민원이 계속적으로 발생되고 있어, 주민불편 최소화 및 건축주 재산권 보호를 위한 사전예방대책으로 축사 건립 시 인근마을 주민들의 동의를 얻도록 2010. 2. 8. 내부방침을 마련, 당시 시행되고 있었고 이 사건 건축신고도 주민들의 동의를 얻도록 건축주에게 행정안내 하여 이를 계기로 이 건축부지에 축사 신축 사실을 인근 주민들도 인지하게 되었다. 건축주 ○○○은 2010. 3. 10. ○○○마을 공청회를 통하여 축사신축 문제에 대한 주민의 동의를 얻었고, 피청구인은 건축주의 건축신고 신청에 따라 관계법령 검토를 위하여 2010. 4. 13. 실무종함심의회를 거쳐 2010. 4. 16. 건축신고필증을 건축주에게 교부한 것이다.
다. 그런데 진정민원 회신 결과, 청구인은 건축신고필증을 교부하기 전 피청구인이 운영하고 있는 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 따른 주민의견을 수렴하지 않아 사전 알 권리를 박탈당하였다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 주장하고 있는 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」은 건축과 관련된 민원을 건축허가 처분 전에 미리 이해관계인의 의견 수렴을 통해 민원을 최소화하고자 ‘건축허가’ 대상건축물에 한해 적용 시행하고 있는 제도로서, 건축신고 의 경우에는 이 규정의 사전예고대상에 해당되지 않는 사항이기에 별도의 의견수렴 의무이행절차 없이 건축신고를 수리하였으므로 청구인의 주장은 근거가 없다.
라. 건축신고 신청시 관계법령에서 규정하는 제한사항이 없을 경우 수리하여야 하나, 앞서 설명한 바와 같이 최근 축사건립으로 인한 민원이 빈발하고 있어 피청구인에게 축사를 신청하고자 할 경우 사전에 인근마을 주민들의 회의를 거치도록 건축주에게 권장하고 있고, 이 건에 대하여도 마을주민 공청회를 거쳐 건축을 동의하는 것으로 결정된 사항인 것이다. 건축행정을 수행함에 있어 주민들의 생활환경에 미치는 영향을 반영하고자 노력하고 있으나, 건축주가 마을주민의 동의를 구하는 절차를 수용하지 않고 건축신고 신청 건에 대한 요건이 갖추어지는 경우 「건축법」등 관계법규에서 규정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 법령에 근거없는 주민들의 민원을 이유로 신고 신청을 거부할 수는 없으므로 반려되어야 함을 주장하는 청구인의 위 청구는 근거없어 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조
라. 「건축법 시행령」제3조의 4
마. 「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조, 제9조
5. 인정사실
가. 2010. 4. 12. 청구 외 ○○○은 ○○군 ○○면 중대리 ○○○-2번지(1,362㎡, 답, 보전관리지역)상에 동물 및 식물 관련 시설(우사, 연면적 640㎡, 최대사육두수 50두) 건립을 목적으로 피청구인에게 건축신고를 하였고, 2010. 4. 16. 피청구인은 청구 외 ○○○에게 건축신고필증을 교부하였다.
나. 2010. 5. 24. 청구인은 피청구인 홈페이지의 군민 불편사항 신고란에 “본인은 현지 거주자로서 축사 신축과 관련하여 어떠한 사전 설명과 연락을 받지 못했으며 인가와 100m도 떨어지지 않은 현재의 위치에서 축사를 건립함으로 인해 악취, 파리, 해충, 수질오염 등의 고통이 크며 인허가 절차상 협오시설과 가장 근접한 거주민들과의 협의가 배제된 이유를 설명하고 쾌적한 환경에서 살 수 있는 인간의 기본생활권의 침해와 관련하여 축사 사업지를 재선정하는 방안 등을 통해 현지 거주민들에게 납득 가능한 결과가 있기를 요청한다.”는 내용의 진정민원을 제기하였다.
다. 2010. 5. 26. 피청구인은 위 진정민원에 대해 “축사 건립 신고지는 보전관리지역에 해당하여 행위가능하며 농지법상 농지전용허가 없이 가능하고 군조례에 의거 가축사육제한지역에 해당하지 않아 건축신고를 수리하게 되었다.”는 내용의 답변을 청구인에게 통지하였다.
6. 판 단
가. 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴볼 때, 이 사건은 청구 외 ○○○의 축사 건축신고 수리처분에 대하여 처분당사자가 아닌 제3자가 취소를 구하는 사건으로 이 경우「행정심판법」제9조제1항에 따라 청구인이 처분의 취소 또는 변경을 구할 ‘법률상 보호되는 이익’이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정될 것이며, 여기서 말하는 ‘법률상 보호되는 이익’은 해당 행정처분의 근거법률이나 관련 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적, 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 참조).
나. 먼저 이 사건 행정심판청구에 대한 처분성의 유무에 대해 살피건대,
피청구인은 본안 전 항변으로 청구인의 행정심판청구의 취지인 진정민원의 회신에 대한 취소 청구가 행정청의 처분이 아님을 사유로 부적법한 심판청구임을 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 청구이유서의 전반적 취지, 청구인이 행정심판위원회 간사장, 간사 등의 현장확인시 설명한 내용 등을 종합해 보면 이 사건 행정심판청구는 2010. 4. 12. 청구 외 ○○○의 축사건립에 따른 피청구인의 건축신고 수리처분의 취소를 구하는 것임을 확인 할 수 있고 청구이유의 결론부를 살펴보더라도 이러한 취지를 본질적 내용으로 함을 확인 할 수 있다. 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구가 처분의 당사자가 아닌 제3자로서 건축신고 수리처분의 취소를 다툴 청구인적격이 있는가의 여부를 살펴보아야 할 것이다.
다. 이 사건 행정심판청구에 대한 청구인 적격의 유무에 대해 살피건대,
위 인정사실에 의하면 청구인은 청구 외 ○○○의 축사 건립에 따른 피청구인의 건축신고 수리처분에 대해 진정민원을 제기하고 생활환경의 침해를 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 사건임을 확인할 수 있는데 여기서 이러한 청구인의 청구가 적법한 심판제기요건을 갖추기 위해서는 청구인에게 해당 행정처분의 성질과 아울러 이러한 처분의 근거법률이나 관련 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는지 여부에 대해 살펴보아야 할 것인바,
1) 이 사건 취소 청구 대상인 축사의 건립을 위한 건축신고의 수리는 관련 규정의 내용상 관할 행정청에게 실질적 심사권이 인정되는 허가의 성격을 가진다고 보아야 하고, 이러한 신청에 대해 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하므로 법률상의 근거 없이 그 신청이 관계 법규에서 정한 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사결과 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없고(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결 참조), 또한 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교 교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것이라 할 것이다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 참조).
2) 그러면 위 건축신고의 수리와 관련된「건축법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관련 법령 및 제출된 기록 등을 살펴볼 때 이 사건 처분의 주변지역은 환경영향평가대상지역이 아닌 지역으로 관련 법령에서 청구인이 기본권리로서 주장하는 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없으며, 이러한 관련 법령이 구체적으로 청구인들에게 이러한 기본권에 기하여 제3자에 대한 건축신고 수리처분의 취소를 구할 법규상의 권능을 부여한 규정을 찾아볼 수 없으므로 청구인에게 관련 법령에서 보호되는 법률상 이익이 있다고 보기 어렵다 할 것이다. 따라서 이 사건은 법률상의 이익이 없는 자가 제기한 심판청구라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
