| 이 유(2010-127)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○군 ○○면 ○○리 ○○○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
- 청구인은 2010. 3. 17. ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(답, 생산관리지역, 10,083㎡)상에 동물 및 식물관련시설(양계사, 대지면적 7,498㎡, 건축면적/연면적 3,408㎡, 축사 3동)을 신축하기 위하여 건축허가(개발행위허가 포함) 신청을 하였으나,
- 2010. 4. 19. 피청구인으로부터 ①양계사 건립부지 인근에 주민들의 식수로 이용하고 있는 소류지와 식수원이 있어 양계사 건립시 오·폐수 및 깃털과 먼지 등의 유입으로 인한 수질오염 우려가 아주 높은 위치이며, ②진입로 폭이 최소 4m정도는 확보되어야 하나 도로폭이 협소하여 진·출입이 용이하지 못할 뿐만 아니라 안전사고 등의 위험성이 있으며, ③마을 주민들이 식수원 보호를 위해 진입로를 통제하고 있어 건축예정부지 출입에 큰 어려움이 예상되고 강제 진입시 마을주민과 강력한 마찰이 예상되며, ④집단민원 발생으로 인한 행정력 낭비와 주민들과의 행정 불신이 초래됨을 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 상에 동물 및 식물관련시설(양계사)을 신축하기 위하여 이 사건 신청지를 매수한 후, 2010. 3. 17.경 피청구인에게 이 사건 건축허가신청을 하였고, 피청구인의 요청에 의하여 2010. 4. 16. 군정조정위원회에 참석하였는바, 조정위원회에서 피청구인 소속 직원이 조정위원들에게 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대한 전반적인 경위를 설명하였는데, 그 설명 내용은 ①이 사건 허가 신청 이전인 2009. 10. 15. 농업회사법인인 ○○○○가 ○○군 ○○면 ○○리 일원에 양계사를 신축하기 위하여 피청구인에게 별건 건축허가 신청을 하였던 사실, ②피청구인은 위 건축허가신청에 대하여 민원을 이유로 별건 불허가처분을 하였던 사실, ③위 ○○○○는 위 별건 불허가처분에 대하여 행정심판을 청구하여 ○○○도행정심판위원회로부터 인용재결을 받은 사실, ④청구인의 이 사건 건축허가신청은 관계법령상 아무런 하자가 없기 때문에 주민들의 반대 등 민원이 있다 하더라도 허가를 하여야 할 것으로 판단되며, ⑤만일 피청구인이 청구인의 이 사건 건축허가신청을 불허가하여 청구인이 행정심판을 청구할 경우 피청구인이 패소할 것으로 예상된다는 등의 내용이었다. 또한, 조정위원회가 끝난 후 청구인은 피청구인 소속 업무담당직원을 만나 군정조정위원회의 결과가 어떻게 될 것인지를 문의하였는데, 이에 대하여 업무담당직원은 청구인의 이 사건 건축허가신청이 법령상 아무런 문제가 없기 때문에 건축허가처분이 있을 것이라는 취지의 진술을 하였다. 그러나 피청구인은 2010. 4. 19. 청구인의 이 사건 신청에 대하여 군정조정위원회를 개최한 결과 건축불허가 처리한다는 취지의 이 사건 처분을 통보하였다.
나. 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 불허가처분의 각 사유는 「건축법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 이 사건 건축허가 관련법령의 저촉 여부와 무관한 것들로서, 수질오염에 대한 막연한 우려 또는 마을주민들의 민원 발생에 기초한 것임이 명백하며, 그러한 사유에 기초한 이 사건 불허가처분은 위법·부당하다 할 것이다. 즉, 이 사건 신청지는 용도지역이 생산관리지역으로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조, 제76조 및 같은법 시행령 제56조, 제71조 제1항 제18호 〔별표19〕1.바, 「건축법」제2조, 같은법 시행령 제3조의4 〔별표1〕제21.가 등의 규정에 따르면 이 사건 신청지에 양계사를 건축하는 데에 아무런 법률적 제약이 없음이 명백하다. 또한, 수질오염에 대한 막연한 우려 내지 마을주민들의 민원 등은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에서 건축불허가 내지 제한의 사유로 예정하고 있지 않아, 청구인의 이 건 건축허가신청을 불허가할 만한 사유가 되지 못할 뿐만 아니라 대법원의 판례에도 정면으로 배치되는 것이라 할 것인 바, 이 사건 불허가처분은 위법·부당하여 마땅히 취소되어야 할 것이다.
다. 피청구인이 이 사건 불허가처분의 사유로 한 사항들에 대하여 그 위법·부당성을 개별적으로 적시하면,
1) 피청구인은 양계사 건립부지 인근에 ○○면 ○○리 주민들의 식수로 이용하고 있는 소류지와 식수원이 있어 양계사 건립시 오·폐수 및 깃털과 먼지 등의 유입으로 인한 수질오염의 우려가 높다는 것을 이 사건 불허가처분 사유의 하나로 하고 있으나, 이것은 피청구인이 이 건 양계사 건축계획의 구체적 내용을 모르거나 간과한 것에 따른 근거 없는 판단이어서 아무런 이유가 될 수 없는 것이다. 청구인은 신축할 양계사에서 발생하는 깃털 또는 먼지의 외부 배출을 원천 차단하기 위하여 무창계사 형태의 양계사를 건축할 계획으로 있는데 무창계사는 별도의 창문을 두지 않고 출입구도 이중으로 설치하는 등 밀폐된 형태로 운영되기 때문에 내부물질이 외부로 배출될 가능성이 거의 없는 환경친화적 건축방식으로 깃털이나 먼지 등으로 인하여 인근 소류지와 식수원이 오염될 가능성은 거의 없는 것이다. 또한, 양계사 천장에 자동식 안개분무기시설을 설치하여 무창계사 안에서 발생할 수 있는 먼지나 깃털 등을 신속히 지면에 가라앉혀 외부로 유출될 가능성을 최소화 하도록 할 것이며, 1개월 동안 사양한 닭을 전량 출하한 후에는 청구인과 축분구매계약을 체결한 ○○○○영농회사가 즉시 양계장내 축분을 수거해 갈 것이기 때문에 축분에 의한 수질오염의 가능성은 피청구인의 근거없는 추측이라 아니할 수 없다.
2) 피청구인은 이 건 양계사로 진입하는 도로의 폭이 4m 정도는 되어야 하는데, 현 도로는 폭이 협소하여 트럭의 진·출입이 용이하지 못할 뿐만 아니라 안전사고의 위험이 잔존하고 있다는 것을 이 사건 불허가처분 사유의 하나로 하고 있으나, 이러한 내용은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 「건축법」등 관계법령 어디에서도 불허가의 사유로 규정하고 있지 않으며, 합리성과 논리성을 결여한 채 단순히 피청구인의 근거없는 추측과 편견에 기초한 것이어서 적법한 불허가사유가 될 수 없다 할 것이다. 특히 피청구인이 이 건 처분일과 같은 날에 청구인에게 송부한 “개발행위 보완사항 알림”공문의 내용에 비추어 볼 때, 도로의 폭과 안전사고의 위험 등의 불허가사유는 단지 청구인의 건축허가신청을 거부하기 위하여 억지로 동원된 거짓 사유임을 추론할 수 있는 것이다. 피청구인이 청구인에게 송부한 위 “개발행위 보완사항 알림” 공문의 내용을 보면, 청구인이 이 사건 건축허가신청 시에 복합민원으로 함께 제출한 개발행위허가신청에 대하여 “개발행위허가 신청지로 진입하는 진출입로(일부 사유지)에 대한 사용동의서 첨부” 등의 보완요구가 있었다는 취지인데, 만일 피청구인이 이 건 양계사 예정부지로 진입하는 도로의 폭이 협소하여 트럭의 진·출입이 용이하지 못하고, 안전사고의 위험이 잔존하고 있다는 것을 이 건 불허가처분의 실질적 사유로 하였다면, 구태여 이 양계사 예정부지 진출입로에 대한 사용 동의서를 보완 요구할 필요가 없는 것으로서 진입로 폭이 협소하여 안전사고의 위험이 있다는 내용의 불허가처분 사유는 정당한 불허가사유가 될 수 없음이 명백한 것이다.
3) 또한, 피청구인은 마을주민들이 식수원 보호를 위해 항시 진입로를 통제하고 있어 강제 진입시 마을주민과 강력한 마찰이 예상되며 건축허가로 인한 양계 사육시 식수원 오염 등 피해 발생 우려에 따른 마을주민들의 집단민원 발생으로 인한 행정력 낭비와 주민들의 행정불신이 초래될 것이라는 등의 내용을 이 사건 불허가처분의 사유로 들고 있는데, 이러한 불허가사유의 핵심적 내용은 결국 피청구인이 향후 예상되는 주민들의 집단민원을 이유로 하여 이 사건 불허가처분을 하였다는 것을 확인케 하는 것으로서, 향후 발생 여부 자체가 불확실한 주민의 집단민원을 이유로 한 이 사건 불허가처분은 위법 부당한 처분임은 재론의 여지가 없다 할 것이다. 이 건 양계사 예정부지는 일반도로에서 900m 이상 떨어져 있을 뿐만 아니라 해발 450m의 고도에 위치하고 있으며, 양계사 예정부지 뒤로 해발 500m의 산이 있는 등 뒤쪽과 좌·우측이 모두 산으로 둘러싸여 “ㄷ”자 형상으로 되어 있는 부지이다. 또한 40세대 60여명이 살고 있는 ○○마을로부터 1.5㎞이상 떨어져 있어 청구인으로서는 실제로 이 건 양계장 건축으로 인해 집단민원이 발생한다는 것 자체를 납득하기 어려우며, 가사 주민들의 민원이 발생할 개연성이 있다 하더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 「건축법」등 어떠한 법령에도 민원을 이유로 건축불허가를 할 수 있는 규정이 없음을 볼 때, 피청구인의 이 사건 불허가처분은 법령에 근거하지 않은 위법한 처분임이 명백하며 더 나아가서는 기존의 대법원 판례의 판결 취지에도 정면으로 위배되는 것이라 할 것이어서 마땅히 취소되어야 할 것이다.
4) 피청구인은 2010. 4. 19. 청구인이 이 사건 건축허가신청 시에 복합민원으로 함께 제출한 개발행위허가신청에 대하여 미비사항 보완요구가 있었다는 취지의 공문을 송부하였는데, 피청구인은 위 공문을 통보하기 이전에 청구인에게 어떠한 형태의 보완요구도 하지 않은 채 이 사건 불허가처분을 한 날과 동일한 날에 ①개발행위허가 신청지로 진입하는 진·출입로(일부 사유지)에 대한 사용동의서 첨부, ②양계사로부터 발생되는 오폐수로 인한 수질오염 방지대책 계획서 첨부 등 개발행위허가 신청에 대한 보완요구가 있었음을 청구인에게 통지하였다. 위 통지가 처분성이 없는 사실의 통지에 가까운 것이라 하더라도 피청구인이 그러한 보완요구사항에 대하여 청구인에게 보완의 기회도 부여하지 않은 채 이 사건 불허가처분을 한 것은 「민원사무처리에 관한 법률」등 민원 관련법령 제 규정에 정면으로 배치되는 위법한 것이라 할 것이다. 「민원사무처리에 관한 법률」제13조에 “행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다”고 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 청구인의 별건 개발행위허가신청에 대하여 사전에 어떠한 보완요구도 통지하지 않은채 이 사건 불허가처분을 통지하는 날과 같은 날에 그러한 보완요구가 있었다는 사실을 통지한 것은 「민원사무처리에 관한 법률」등을 정면으로 위반한 위법한 행위라 할 것이다. 또한 행정청은 이 사건 불허가처분과 같은 각종 불이익처분을 함에 있어 그 처분사유로서 향후 예상되는 막연하고 추상적인 사유가 아니라 구체적·실질적인 이유와 근거를 제시하여야 하는데 피청구인의 불허가처분의 사유는 구체적·실질적인 이유와 근거를 내포하지 못한 것이 명백하며, 「행정절차법」및「민원사무처리에 관한 법률」등을 위반한 이유 불비의 처분으로서 그 절차에 위법이 있다 할 것이다.
라. 앞에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인의 적법한 건축허가신청에 대하여 관계법령에서 규정하지 않은 수질오염, 진입도로의 폭, 집단민원 등의 사유를 들어 이 사건 불허가처분을 하였으나, 청구인의 이 사건 신청지 주변에 소재하여 현재 운영 중인 기존 축산농장들의 입지를 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 형평성에도 어긋나는 부당한 처분이라 할 것이다. ○○면 ○○리에서 4만수를 사육하는 ○○○농장은 인근 ○○마을과 210m, ○○마을과 320m 정도 이격되어 있을 뿐만 아니라 농장 반경 1km안에 ○○·○○·○○ 등 6개의 마을이 소재하고 있고, ○○면 ○○○지역에 있는 ○○리 양돈장은 마을과 500m내지 800m 정도, ○○리 양돈장은 마을과 100m 내지 200m정도, ○○리 양돈장은 마을과 100m 정도, ○○농장은 마을과 200m 정도 밖에 떨어져 있지 않은 위치에서 축산업을 하고 있는 바, 이에 비해 가장 가까운 마을에서 1.5km이상 떨어져 있을 뿐만 아니라 도로에서부터 900m이상 떨어져 있는 해발 450m의 이 사건 신청지에 대하여 피청구인이 무창계사 형태의 양계장 건축을 불허가하는 것은 기존 농장들과의 형평성 측면에서도 납득하기 어려운 부당한 처분이며, 나아가 「헌법」제11조 제1항에 규정된 평등의 원칙을 위배한 처분이라 할 것이다.
마. 청구인은 대학에서 축산업을 전공하였으나 장기간 도시에서 근로자 생활을 하던 중 회사 사정이 어려워져 얼마전 퇴직을 하였으며, 가까운 지인의 조언을 듣고 어린 시절부터 꿈꾸어 온 축산업에 매진하기로 결정하고 농촌으로 귀향하였으며 부족한 자산으로 이 사건 양계장 부지를 매입하는 등 최선을 다해 왔다. 피청구인의 이 사건 불허가처분의 사유는 아무런 법적 근거가 없는 것으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 「건축법」등 관계법령 제 규정에 대한 법리를 오해하였을 뿐만 아니라 구체적 사실관계를 오인한 잘못이 있으며, 또 이 사건 불허가처분을 통하여 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 크며, 인근지역에 소재한 기존의 다른 축사와의 형평성에도 문제가 있다는 점 등을 종합해 보면, 피청구인의 이사건 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 것이 명백함으로 이 사건 불허가처분은 취소되어야 할 것이다.
바. 보충서면
1) 피청구인은 이 사건 신청지 인근의 식수원, 소류지 등을 적시하며 양계사 건립이 실질적 오염원이 될 것이 자명하다고 주장하나, 신청지 인근 식수원의 현재 상황을 보건대 식수원으로 사용하고 있다는 것을 납득하기 어려우며 또한 앞서 진술한 바와 같이 향후 청구인은 축분, 오·폐수 방출이 없는 무창계사 형태의 양계사를 운영할 것이기 때문에 피청구인의 주장은 명백한 근거가 없는 막연한 추측에 따른 것으로서 설득력이 없는 것이며, 또한 피청구인은 가축 및 축분의 운송에 따른 오염 우려가 높다고 주장하나, 양계의 특성상 육계는 70일 주기(30일 사육 출하 후 40일 휴업)로 야간에 출하 운송되며, 사료차 운행은 일출 전 또는 일몰 후 이루어지기 때문에 육계나 사료 운송에 따른 주민 피해 내지 환경오염은 거의 없을 것이며, 가축과 축분 운반시 차량에 덮개를 씌우는 조치를 취해 깃털이 날리는 등의 오염원 발생을 최소화 할 것이며, 축분 또한 왕겨를 섞어 발효퇴비의 형태로 판매되기 때문에 잔류 축분으로 인한 환경오염이 발생할 여지가 없는 것이다.
2) 청구인이 운영하고자 하는 양계사로 인한 식수원 오염 우려와 관련하여 주민들의 피해를 사전에 방지하기 위한 제 방안을 주민대표와 협의하고 있는 중인데 당초 청구인은 주민들의 식수원 부족을 해소할 수 있는 관정개발 경비를 청구인이 부담하거나 현재 완전히 방치되어 있는 식수원 시설에 대한 수질오염방지 차폐시설 설치공사 추진을 고려하였으나, 현재 ○○마을 안에 설치된 관정이 관정 가동에 따른 전기료 등 경비부담 문제로 인하여 사용되지 못한 채 방치되고 있는 사실을 감안하여 관정 가동에 따른 경비를 청구인이 부담하거나, 별도의 마을발전기금을 기부하는 등의 방안을 주민대표에게 제시하여 놓았는데, 이와 같은 청구인의 제반 노력을 통하여 식수원 오염의 우려를 차단하게 된다면 피청구인이 구태여 주민들의 민원을 이유로 이 사건 건축허가를 불허가할 이유가 없는 것이다.
3) 그리고 피청구인은 이 사건 신청지 진입로의 폭이 2.5m ~ 3m 정도로 협소하여 주민들의 보행 등에 지장을 초래하고 안전사고의 위험성이 높으며, 「건축법」에서 규정하고 있는 도로요건(너비 4m 이상)을 갖추지 못하는 등의 내용을 적시하며 이 사건 처분이 타당하다고 주장하나, ○○군 관내에 소재하는 많은 축사들의 진입로가 이 사건 신청지의 진입로와 유사한 조건을 갖춘 사실과 이 사건 진입로는 건축법에서 규정하고 있는 도로가 아니라 주민들이 임의로 개설한 농로라는 사실을 간과한 부당한 주장이다. 청구인이 확인한 바에 따르면, ○○군 관내 육계사 중 피청구인이 주장하는 4m 폭의 진입로를 가진 곳은 전혀 없으며 대부분의 육계사가 2.5m ~ 3.2m 폭의 농로를 진입로로 사용하고 있는데, 이러한 사실에 비추어 볼 때 이 사건 신청지의 진입로 폭이 2.5m ~ 3m 정도라는 점을 근거로 한 이 사건 불허가처분은 형평성을 결여한 위법한 처분이라 할 것이다. 그러나 청구인은 이러한 사실과 관계없이 마을주민들의 통행불편을 최소화하기 위하여 800m 정도의 진입로 중간 중간에 있는 8개소 정도의 산지를 자비로 매수한 후 차량교행이 가능한 정도의 폭으로 넓힐 계획을 세우고 현재 토지소유자와 협의를 추진하고 있으므로 도로폭이 협소하다는 것을 이유로 한 이 사건 불허가처분은 타당하지 않은 것이다.
4) 피청구인은 주민들이 이 사건 양계사 신축에 반대하는 진정서 제출 등의 사실을 집단민원으로 간주하여 이 사건 불허가처분을 정당화하고 있으나, 각종 사업에 대한 주민들의 진정서 제출 등을 불허가처분의 사유로 삼는다면 님비현상이 일상화된 요즘과 같은 세태에서 대한민국 어디에서 축사운영과 같은 사업을 할 수 있을지 의문스럽다. 또한 피청구인은 청구인이 이 사건 심판 청구시 적시한 각종 재결사례를 이 사건의 경우와 다르다고 주장하나, 이것은 피청구인이 각 재결이 가진 판단취지를 제대로 알지 못한 것에 따른 부당한 주장에 불과하다 할 것인바, 청구인이 적시한 여러 가지 행정심판 재결례와 법원 판례에 “법령상 아무런 제한사유가 없음에도 단지 집단민원이 있음을 사유로 한 불허가처분은 위법하다”는 취지를 가진 것으로서, 이 사건 불허가처분 또한 그 범주를 벗어나지 못하는 동일한 경우임이 명백하다 할 것이다.
5) 또한 피청구인은 개발행위허가 신청에 대한 보완사항을 별도로 통보한 것은 청구인의 편의를 위하여 단순 통보를 한 것으로, 사전에 청구인에게 보완사항을 통보하여 보완을 완료하게 된다면 건축 허가처분을 할 수 밖에 없는 상황이므로 「민원사무처리에 관한 법률」제37조를 위반한 부당한 처분이 되었을 것이라는 취지의 진술을 하고 있는데, 청구인으로서는 피청구인의 이러한 주장이 무슨 의미인지를 납득하기 어려운 바 보완사항 통보를 이 사건 불허가처분과 동시에 한 것이 청구인의 편의를 위한 것이라는 주장이 말이 되는 주장인지 의아할 따름이다. 또한 청구인이 보완요구사항을 보완했을 경우 건축허가를 해 줄 수 밖에 없는 것이 어떤 측면에서 「민원사무처리에 관한 법률」을 위반하게 되는 것인지도 납득하기 어렵다. 피청구인의 위와 같은 진술에 비추어 볼 때 결국 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가 신청을 불허가하기 위하여 보완사항 통보를 늦게 했다는 의미인데, 과연 이것이 「민원사무처리에 관한 법률」에서 민원 미비사항에 대한 보완절차를 규정하고 있는 취지에 부합되는 것인지 의심스럽다.
6) 이상의 모든 사실에서 확인할 수 있는 바와 같이 식수원 오염이나 진입도로의 폭, 주민들의 집단민원 등을 이유로 한 피청구인의 이 사건 불허가처분은 위법·부당함이 명백하여 마땅히 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인이 건축허가 신청한, 이 사건 신청부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지역 지구 등은 “생산관리지역”이고 부지 규모는 7,498.0㎡로, 청구인은 3,408.0㎡ 규모의 건축물 건립을 위하여 건축허가를 신청하였는데, 이 사건 신청부지 주변은 인근 ○○ ○○ 주민들이 식수원으로 이용하고 있는 소류지(○○골) 및 식수원이 위치하고 있어 평소에도 마을 주민들이 식수원 보호를 위하여 주민 사유지에 개설한 진입농로의 차량, 사람 등의 출입을 시건장치에 의하여 통제하고 있는 실정이고, 양계사 건립시 오ㆍ폐수 및 깃털과 먼지 등의 유입으로 인한 수질 오염 발생의 우려되어 ○○면 ○○마을 주민 60여명으로 부터 양계사 건립을 반대하는 진정서가 제출된 바 있다.
나. 피청구인은 청구인이 신청한 건축허가신청서에 대하여 2010. 4. 16. 민원조정위원회(이하 “군정조정위원회”라 한다.)에 회부하였으며, 위원회에서는 신청부지 인근에 마을 주민들이 식수원으로 이용하고 있는 소류지와 식수원이 존재하여 양계사 건립시 발생하는 오ㆍ폐수 및 깃털과 먼지 등의 유입으로 인한 수질오염 우려가 아주 높은 위치이고, 이 사건 신청부지로 통하는 진입로 폭이 최소 4m 정도는 확보되어야 하나 현 진입로는 폭이 협소하여 축분 및 사료 운송시 차량의 진ㆍ출입이 용이하지 못할 뿐만 아니라 안전사고 등의 위험성이 잔존하고 있으며, 또한 진입로는 마을 주민들이 식수원 보호를 위해 항시 시건장치에 의하여 항시 진입로를 통제하고 있어 신청부지 출입에 어려움이 예상되고 강제 진입시 마을주민들과의 강력한 마찰과 집단 민원 발생으로 안전사고 및 행정력 낭비가 예상되어 건축불허가 처리하기로 의결되었고, 이에 따라 청구인에게 건축불허가 통보를 한 것이므로 피청구인의 처분은 타당하다고 할 것이다.
다. 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 개최한 군정조정위원회시 피청구인 소속 직원명을 적시하며 군정조정위원회 석상에서 소속 직원이 패소한 유사 재결 사례 등을 거론하며 건축허가의 당위성을 주장하였다고 하나 이는 청구인의 착오 내지는 유리한 해석만을 적시한 것으로 군정조정위원회 석상에서 피청구인 소속 직원은 군정조정위원회의 제안설명자의 자격으로서 당시 군정조정위원들의 의결을 위한 이해를 돕기 위하여 건축허가 개요, 진행상황, 관련법 저촉 여부, 관련 부서 의견 및 문제점 등을 간단히 제안 설명 하였으며 청구인이 주장하는 것처럼 건축허가의 불가피함을 설명하였다는 내용은 사실과 부합되지 않는다.또한 청구인은 군정조정위원회 종료 후 또다른 피청구인 소속 업무담당직원을 만나 군정조정위원회 결과를 문의하였는데 건축허가 처분이 가능할 것이라는 답변을 들었다고 주장하나, 이는 명백한 허위 사실로서 군정조정위원회 중 청구인은 이해당사자 발언 후 퇴장하였으며 군정조정위원회 이후에는 만난 적이 없음에도 불구하고 청구인은 허위 사실을 주장하고 있다.
라. 다음으로 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면,
1) 청구인이 신청한 양계사는 무창계사로서 깃털 또는 먼지의 외부 배출을 원천 차단 가능하고, 축분 또한 전량 위탁 처리하여 소류지 및 식수원의 수질 오염이 발생하지 않으므로 피청구인의 처분 사유는 아무런 이유가 없다고 주장하나, 이 사건 신청부지에서 약 30m 거리에 ○○면 ○○리 2구 주민들의 식수원이 존재하며, 약 200m 거리에 소류지가, 또한 약 600m 거리에 ○○ 1구 주민들의 식수원이 존재하고 있어 양계사 건립시 수질 오염은 막연한 우려가 아닌 실질적인 오염원이 될 것은 자명한 사실이며, 식수원 및 소류지가 진입로와 인접하여 가축 및 축분의 운송시 오염 우려가 높아 마을 주민의 깨끗한 환경, 쾌적한 농촌에서 생활할 권리를 박탈하게 될 우려가 있어 군정조정위원회 의결을 통하여 건축불허가 처분한 것이다. 만약 이 사건 신청부지에 신청건축물이 건립되고 인근 마을 식수원이 오염으로 인하여 생활환경이 악화될 경우 청정○○을 표방하는 이미지에 타격이 크고 인구 유출 및 귀농 기피로 인하여 지역경제에 큰 부담이 될 것이다.
2) 관계법령에 불허가의 사유로 규정하고 있지 아니한 진입로 폭의 협소로 인한 진ㆍ출입 곤란, 안전사고의 위험의 사유로 불허가 처분한 것은 합리성과 논리성을 결여한 막연하고 불확실한 사실로 정당한 불허가 사유가 될 수 없음이 명백하다는 주장에 대하여는, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 개발행위허가 운영지침 3-1-5(기반시설)에 의하면 진입도로는「건축법」에 적합하게 확보하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 한다고 명시되어 있는바 당해 진입로는 가축 및 축분 운송에 사용되는 운송수단(트럭 등)의 차폭이 일반적으로 2.3m 정도(4.5톤 기준) 임을 고려할 때 진입로의 폭이 2.5m ~ 3.0m로 협소하여 인근 농지에 출입하는 농업용 장비(경운기 등) 및 주민들의 보행 등에 지장을 초래하고 안전사고의 위험성이 높은 것이 명백하며, 또한 「건축법」제2조 제1항 제11호의 규정에 의거 도로라 함은 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로라고 정의하고 있는바 개발행위허가 운영지침에 적합하지 않으므로 정당한 불허가 사유가 될 수 없다는 청구인의 주장은 근거가 없으므로 피청구인의 처분은 타당하다.
3) 청구인은 이 사건부지가 일반도로에서 900m 이상 떨어져 있고 해발 450m 고도에 위치하고 있으며 인근 ○○ 마을로부터 1.5km 이상 떨어져 있어 집단 민원이 발생한다는 것 자체를 납득하기 어렵다는 주장을 하고 있으나, 2010. 4. 8. 이 사건 신청부지 주변 주민인 ○○○ 외 59명이 수질 오염 우려와 진입로 문제로 양계사 건립 반대 진정서를 피청구인에게 제출한 사실이 있으며, 이 사건 건축허가 처리 중 이 사건 신청 부지 진입로에 기존 시건장치에 새로이 철제문을 설치하여 2중으로 진입로를 봉쇄하였고, 마을 입구에 양계사 건립을 반대하는 현수막을 게첨하는 등 양계사 건립을 강력하게 반대하고 있는 상황으로 향후 발생 여부 자체가 불확실한 주민의 집단 민원을 이유로 위법 부당한 처분을 하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않을 것이다.
4) 청구인은 이 사건 처분을 하면서 사전에 개발행위허가 보완사항에 대한 통보 없이 이 사건 처분을 통지하는 날과 같은 날에 보완 요구가 있었다는 사실을 통지하였고 불허가 처분 사유 또한 구체적ㆍ실질적인 이유와 근거를 내포하지 못한 것이 명백하므로 「민원사무처리에 관한 법률」 및 「행정절차법」등의 절차에 위법이 있다고 주장하나, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조의 규정에 의하면 다수인 관련 민원에 대한 해소 또는 방지 대책을 위해 민원조정위원회(군정조정위원회 대행)를 개최하도록 되어 있고, 개발행위허가 보완 사항을 별도로 통보한 것은 청구인의 편의를 위하여 단순 통보를 한 것으로 사전에 청구인에게 보완 사항을 통보하였다면 보완 완료시 건축허가 처분을 할 수 밖에 없는 상황이므로 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조를 위반한 부당한 처분이 되었을 것이므로 청구인이 주장하는 절차적 위법성은 이유가 없다고 할 것이다.
마. 청구인은 이 사건 신청 부지 인근 축산 농장들과 마을과의 위치를 실례로 들어 기존 농장들과의 형평성 측면에서 납득하기 어려우며 「헌법」제11조 제1항에 규정된 평등의 원칙을 위배한 처분이라고 주장하나, 이는 청구인의 이 사건 처분사유에 대한 이해 부족으로 청구인이 예시한 사례의 축산농장들에 대하여서는 단순 마을과의 이격거리에 대하여서만 예시할 뿐 이 사건 처분 사유인 수질오염 우려나 진입로 협소로 인한 안전사고 우려, 주민들과의 마찰 우려 등은 청구인이 예시한 지역에서는 발생하지 않았다. 피청구인은 그 관할 지역의 자연환경을 보존하며 가꾸어 나가야 할 책임이 있고, 지역 주민이 쾌적한 환경에서 지금껏 영위해 온 생업의 바탕을 지킬 수 있도록 보호해 주고, 그 바탕 위에서 행복을 추구하며 마음껏 깨끗한 공기를 마실 수 있는 권리를 보장해 줄 의무가 있으며, 피청구인의 이러한 의무(공익)가 청구인이 입게 될 손실보다 더 크다고 할 것이므로 재량권을 남용·일탈하였다고 하는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
바. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 이 사건 신청 부지 안에 동식물관련시설(양계사)을 건립하여 얻게 되는 개인의 이익보다는 주민들의 생존권과 직결된 수질오염, 안전사고 위험 등 인근 주민들이 입게 될 피해가 더 크다고 할 것이고, 관련법에 따라 적법한 절차를 거쳐서 이루어진 타당한 행정처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
사. 보충 서면
1) 청구인은 식수원 오염 우려에 대한 조치계획을 세우기 위하여 주민대표와 협의 중이라고 적시하였으나, 내용과 달리 주민대표와 협의한 사실이 없음을 확인하였으며, 또한 청구인은 ○○군내 소재하고 있는 많은 축사들의 진입로가 이 사건 신청부지와 유사한 조건을 갖추고 있다고 주장하고 있으나, 이는 도로폭만 고려한 주장이며, 이 사건 신청부지의 경우 도로폭이 협소 할 뿐 아니라 연장이 길고, 인근마을 주민들이 농지를 경작하기 위해 사용하고 있으므로 쌍방교행이 매우 어려워 교통소통이 원활히 이루어지지 않는 등 현장 여건이 청구인이 유사한 조건을 갖추고 있다는 위치와는 상이하다 할 것이다.
2) 그리고 청구인은 피청구인이 건축허가 신청을 불허가하기 위하여 보완사항 통보를 늦게 하였다고 주장하고 있으나, 피청구인이 보완사항을 건축 불허가통보와 같이 한 것은 추후 청구인이 이 사건 불허가 처분에 대하여 「행정심판법」제18조 규정에 의거 행정소송 혹은 행정심판을 제기하여 승소하였을 경우 재 건축허가 신청시 개발행위허가 신청에 대한 보완이 있었음을 참고토록 하기위한 것일 뿐이며 건축허가 신청을 불허가하기 위한 것은 아니라 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제56조, 제71조
다.「건축법」제11조
라.「건축법 시행령」제3조의4
마.「○○군 계획 조례」제29조
5. 인정사실
가. 청구인은 2010. 3. 17. ○○군 ○○면 ○○리 148번지(답, 생산관리지역, 10,083㎡)상에 동물 및 식물관련시설(양계사, 대지면적 7,498㎡, 건축면적/연면적 3,408㎡, 축사 3동)을 신축하기 위하여 건축허가(개발행위허가 포함) 신청을 하였다.
나. 이 사건 신청부지 인근 현황도에 의하면, 인근마을인 ○○면 ○○리 ○○리2구 마을과 직선거리 약 1.5km에 위치하며, 약 600m에 ○○면 ○○리 ○○리1구 식수원이 존재하고, 약 200m거리에는 소류지가 위치하며, 약 30m 인근에 ○○면 ○○리 ○○리2구 식수원이 존재하는 것을 알 수 있다.
다. 청구인의 건축허가(개발행위허가 포함) 신청에 대하여 피청구인은 2010. 3. 19. 민원1회 방문처리 실무종합 심의회를 개최하였고, 2010. 3. 30. 개발행위허가 신청에 따른 군계획위원회 자문을 의뢰하여, 관련법에 따라 처리하며 지역주민의 피해를 최소화하여 민원이 발생하지 않도록 조치하라는 자문을 받았다.
라. 2010. 4. 8. ○○면 ○○리 1·2구 마을 ○○○ 외 59명은 양계사 신축 부지는 사리(○○골) 소류지 안 구역으로 사리 1·2구 주민 상수도 식수원이 있어 오염방지를 위하여 마을 주민 자체적으로 보호구역을 설정하여 입구에 차량 및 타인의 출입통제를 위한 시건 장치를 설치하여 낚시 등을 금지하고 있는 지역으로 양계사 건립시 수질오염이 발생할 우려가 있으며, 신축 부지로의 진입로는 주민 자체적으로 개설한 사유 농로이므로 사용을 허용 할 수 없음을 사유로 축사건립을 반대한다는 진정서를 제출하였다.
마. 피청구인은 2010. 04. 16. 군정조정위원회를 개최하여 건축불허가 의결하였으며, 그 결과에 따라 2010. 04. 19 청구인에게 건축불허가 통보를 하였다.
바. 피청구인은 2010. 4. 19. 건축허가 신청서에 복합민원으로 제출된 개발행위허가신청에 대하여 개발행위허가 신청지로 진입하는 진출입로(일부 사유지)에 대한 사용동의서 첨부, 인근 소류지(식수원)가 있어 양계사로부터 발생하는 오폐수로 인한 수질오염 발생이 가능하므로 이에 대한 위해방지 대책 계획서 첨부 등 미비사항에 대한 보완요구가 있었음을 통보하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 용도지역이 생산관리지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제18호에 의하면 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 〔별표 19〕에 규정된 건축물로 정하고 있고 〔별표 19〕제1호 바목에 「건축법 시행령」〔별표 1〕제21호의 ‘동물 및 식물 관련 시설’로 규정하고 있으며 같은 별표 제21호에 동물 및 식물 관련 시설로 ‘축사’를 규정하고 있으므로 양계사는 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당여부에 대하여 살펴보면, 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 이를 허가하여야 하고 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있는바(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038판결, 2003. 5. 24. 선고 2002두3201판결, 2006. 11. 9. 선고 2006두1227판결 참조), 피청구인이 이 사건 신청지의 건축허가 신청에 대해 제시한 불허가처분 사유가 관계 법규의 제한규정에 적법·타당하게 적용된 처분인지 여부와 이러한 관계 법규에서 정하는 제한사유에 해당하지 않는다면 양계사의 건축허가를 불허한 것이 이 사건 건축허가신청을 거부하여야 할 중대한 공익상의 필요에 의한 것인지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 청구인은 피청구인의 불허가처분의 각 사유는 이 사건 건축허가 관련법령의 저촉여부와 무관한 것들로서 수질오염에 대한 막연한 우려 또는 마을주민들의 민원 발생에 기초한 것이라고 주장하나,
1) 이 사건 신청부지 아래쪽 약 600m에 ○○면 ○○리1구 식수원이 존재하며, 약 200m 거리에는 소류지가 위치하고, 약 30m 인근에 ○○면 ○○리2구 식수원이 존재하고 있으며, 이 사건 발생 전부터 마을 자체적으로 식수원 보호를 위하여 이 사건 신청부지 진입로 입구를 막아 출입을 통제하고 농사를 짖기 위한 일부의 출입만을 허용하는 등 식수원 보호를 위한 마을 자체적인 노력을 기울이고 있었는바, ○○면 ○○리2구 식수원 및 소류지가 인접하여 가축 및 축분의 운송시 오염 우려를 배제할 수 없고 인근 주민들의 생활환경에 악영향을 끼칠 가능성이 없지 아니하므로 피청구인의 처분사유는 위법·부당하다고 할 수 없을 것이며, 인근 마을주민들의 깨끗하고 안전한 식수원 보호와 쾌적한 생활환경 보호라는 공익이 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 크다 할 것이다.
2) 또한 마을 주민들이 식수원 보호를 위해 출입을 통제하고 있는 위치와 이 사건 신청부지의 직선거리는 약 900m 로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 〔별표1의2〕 1.분야별 검토사항 마(기반시설)에 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 한다고 명시되어 있는데 진입로의 폭이 협소하여 가축 및 축분 운송시 인근 농지에 출입하는 경운기 등 농업용 장비 및 주민들의 보행 등에 지장을 초래하고 안전사고의 위험성이 높아 개발행위허가 기준에도 위배된다고 할 것이다.
라. 그리고 청구인은 군정조정위원회 참석시 관계법령상 아무런 하자가 없다고 하였으며 담당직원의 진술 등으로 보아 이 사건 불허가 처분이 신뢰보호의 원칙에 어긋난다고 주장하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기해 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되는 등의 요건을 필요로 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이나 이 사건의 경우 피청구인의 공적인 견해표명이 있었다고 인정할 입증자료가 없어 이러한 요건을 충족하지 않으며, 가사 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고 할 수 없다.(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343판결,대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822,6839,6846 판결 참조)
마. 따라서 이 사건을 종합적으로 검토해 보면, 피청구인의 불허가 처분은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 나아가 피청구인이 달성하려는 깨끗하고 안전한 식수원 보호와 쾌적한 생활환경 보호라는 공익은 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 할 것이므로, 청구인의 양계사 건축허가 신청을 불허한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않으며 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수 없다 할 것이다.
바. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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