| 이 유(2010-124)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○동 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2010. 4. 26. ○○시 ○○동 ○○-6번지(답, 생산녹지지역, 이하 ‘이 사건 토지’라함)에 제1종 근린생활시설(소매점, 연면적 493.5㎡) 건립을 목적으로 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2010. 5. 12. ‘이 사건 토지가 김해일반산업단지(2단지) 조성사업 계획구역으로 산업단지계획 승인을 위한 절차를 진행중에 있으며, 2011년도 상반기 중 수용계획이므로, 국지적인 개발행위나 건축물이 건립될 경우 일반산업단지 조성사업의 합리적인 토지이용 및 사업추진에 지장을 초래하고, 토지수용 및 지장물 철거에 따른 경제적 손실이 우려된다는 사유’로 불허가처분 통보를 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 토지가 현재 산업단지 계획승인을 위한 절차를 진행중에 있고 2011년도 상반기 수용계획이 있어 건축허가가 불가하다고 하였으나,「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조제2항에 의거 ‘일반산업단지를 지정하고자 할 때 개발계획을 수립하여 관할 시장·군수 등의 의견을 듣고 국토해양부장관을 비롯한 관계행정기관의 장과 협의하여야 하고, 동법 제7조의4(산업단지의 고시등)에 의거 시장·군수 등은 관보 또는 공보에 고시하여야 하고, 시장·군수 등은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정되어 있는바, 이 사건 토지에 김해일반산업단지(2단지) 조성사업계획이 진행 중인지는 모르겠으나, 아직 고시가 이루어지지 않았으므로 산업단지의 명칭과 위치, 면적, 지정목적, 개발기간 및 방법 등이 확정되지 않았으며, 국토해양부에서는 ’산업단지가 지정, 고시된 경우에 행위제한이 발생한다‘고 유권해석을 하였다.
나. 또한 피청구인은 국지적인 개발행위 또는 건축물 건립이 될 경우 일반산업단지 조성사업의 합리적인 토지이용 및 사업추진에 지장을 초래함은 물론 지정물 철거에 따른 경제적 손실이 우려됨에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조［별표1의2］1호 다목 규정에 의거 불허한다고 하나 이는 도시계획사업부지로 확정고시된 지역에 적용되는 것으로, 이 사건 토지는 아직 도시계획사업부지로 확정 고시되지 않은 지역으로서 이 조항을 적용할 수 없는 지역이다. 또한 이 사건 토지에 대하여 피청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조(개발행위허가 제한)제1항 규정에 따라 2005. 4. 12. 개발행위제한지역으로 고시하였고, 2008. 4. 24. 제2차 개발행위제한지역으로 고시하였다가, 2010. 4. 22. 개발행위제한지역에서 완전히 해제하여 더 이상 개발행위를 제한할 수 없게 되었으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조제1항에 따라 도시계획시설의 설치장소로 결정된 것에 대해서만 건축물의 건축을 제한할 수 있으므로, 일반산업단지로 지정되지 않은 이 사건 토지에 대하여 건축허가신청을 불허가 하는 것은 부당하다.
다. 인근 부지인 ○○시 ○○동 ○○-4,5번지(약 800m 이격)의 건축허가 및 개발행위허가 신청에 대해서 피청구인은 ‘○○도시기본계획상 시가화예정용지(공업용지, 물류, 유통시설)로 지정되어 토지보상 및 토지이용계획 수립 중에 있고 도시경관, 미관유지 및 토지수용시 지장물 철거 등으로 국가와 개인의 이중 경제 손실이 예상된다’는 사유로 개발행위 및 건축허가 신청에 대하여 불허가 처분을 한 바 있으며, 이 처분에 대하여 ○○○도 행정심판위원회에서는 ‘「건축법」,「도시계획법」등의 관계법규에 정하는 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 건축허가를 하여야 하고....○○시 ○○동 일원이 제한기간 만료로 개발행위허가제한구역 해제가 되었으므로 현재 관련 법령에 저촉되는 사항은 없어 보이고....2000년 ○○도시기본계획에 시가화 상용예정용지로 승인받아 유통단지 조성사업을 추진 중에 있다하지만 도시기본계획은 국민을 직접 구속할 수 없는점, 사업계획의 확정·고시도 되지 않은 점’ 등의 사유를 들어 불허가처분을 취소한다는 결정을 하였다. 본건 또한 이와 동일 사항으로 인접부지와 형평성을 고려하더라도 당연히 이 건 불허가 처분은 취소되어야 하며, 산업단지 계획 확정시 지장물 철거로 경제적 손실이 우려된다는 예측은 불허가 사유가 될 수 없다.
라. 뿐만 아니라 해당부지는 ○○ ○○동-○○간 왕복 6차선 도로에 접해있고, 좌·우측으로는 주유소 및 상가 건물들이 이미 건립되었고, 현재 이 사건 토지만 나대지로 남아 있으며, ○○시에서 5년 동안 ‘개발행위 제한지역’으로 지정함으로 인하여 지금까지 재산권행사에 막대한 피해를 입어왔다.
마. 청구인은 국토해양부로부터 ‘산업단지로 지정·고시되기 전에는 행위제한을 할 수 없다’는 유권해석을 받은 후 이 사건 건축허가 신청을 하였고, 실질적으로 산업단지가 언제 조성될지 모르는 상태에서 현재로는 건축허가를 제한할 법적 근거가 없으며,「건축법」이나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관련 법규에 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 한 허가권자로서 당연히 건축허가를 하여야 하고, 피청구인의 들고 있는 이 사건 불허가 사유는 법적 근거가 없는 위법한 처분이므로, 이 사건 불허가 처분은 취소하라는 재결을 구한다.
바. 보충서면
1) 일반산업단지로 지정하고자 할 경우 ①개발계획의 수립, ②관할시장 의견 청취 ③국토해양부장관 및 관계행정기관의 장과 협의, ④관보 또는 공보 고시 ⑤일반열람 후 의견청취 등 절차를 거쳐야 하는 바, 이제서야 조사설계용역에 착수하였다는 것은 아직 개발계획 수립 자체가 안되었다는 것으로 산업단지로 지정고시된 시점에서부터 행위제한을 할 수 있는 것이다.
2) 피청구인은 국토해양부 유권해석에「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 타법에서 도시관리계획상 필요하다고 인정되는 지역에는 개발행위허가를 제한할 수 있도록 명기되어 있다고 주장하나, 이는 질의회신 내용을 잘못 판단한 것으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조 제1항에 따라 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 개발행위제한지역으로 고시한 후 개발행위허가를 제한할 수 있다는 내용이며, 신청부지에 대해서는 2010. 4. 22. 개발행위제한지역에서 해제되었으므로 더 이상 개발행위를 제한할 수 없다.
3) 또한 대법원에서 허가신청한 해당 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 우려되는지 여부 등의 판단에 관하여는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 한 점에 대해서는, 이 판례는 원고가 북한산 국립공원에 인접한 임상이 양호하고 자연경관이 수려한 지역에 주택을 건축하고자 한 사건으로 해당 부지를 개발할 경우 임상이 양호한 산림이 훼손되고, 주변 환경파괴와 미관저해 등이 현저할 뿐 아니라 산사태 위험 및 산복도로 교통안전과 산복도로 아래 위치한 주거지에 심각한 영향을 줄 우려가 있다는 판단을 한 사항이나, 이에 반하여 이 사건 토지는 좌·우로는 이미 상가건물들이 건립되어 있고, 청구인 토지 또한 2009. 11. 20. 개발행위허가 준공을 득하였고, 전면도로 높이(3m 정도)만큼 성토가 되어 이미 부지조성이 완료된 곳으로, 주변환경훼손 및 미관저해, 인접부지에 피해 등을 줄 우려는 전혀 없다.
4) 그리고 ‘아직 확정되지 않는 도시계획을 내세워 승인을 거부한다 하더라도 그것이 국토 및 자연의 유지와 환경의 보존 등 중대한 공익상의 필요에 의한 것인 이상, 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법한 것이라고 볼 수 없다’는 대법원 판결에 대해서는, 해당 사건은 통도사 인근 임야에 고층 아파트를 건축하는 임대주택사업 신청에 대하여 국토 및 자연의 유지와 환경보존 등 중대한 공익상 필요를 이유로 거부한 것이 재량권의 일탈·남용이 아니라고 한 사례이며, 주택건설사업 계획 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하는 것임이 틀림이 없다. 그러나 인접 토지에 대한 개발이 완료되어서 개발된 부지 중간에 위치한 청구인 토지에 대한 개발행위 허가로 인하여 환경보존 등 중대한 공익을 저해하는 사항은 없다.
5) 만약 ○○일반산업단지(2단지) 조성사업이 예상되었다면, 5년간의 개발행위 제한기간 내에 도시개발사업 고시 등 필요한 행정절차를 진행했어야 했고, 또한 그런 절차를 지금까지 이행하지 않았다는 것은 사업의 필요성 및 시급성이 없었다는 반증으로, 이 사건 불허가 처분은 행정청의 과실을 민원인에게 전가하여, 아무런 이유없이 재산권을 제한하는 행정편의주의적이고 재량권을 남용한 위법 부당한 처분이다.
6) 개발행위 허가에 따른 신청지 주변의 미관과 환경훼손, 인접지 피해 우려 등에 대하여 종합적인 판단이 행정청의 재량행위임에 틀림없으나, 이 사건 토지의 경우 이미 적법하게 개발행위가 준공되어 부지조성이 완료되었고, 개발로 인한 주변 미관저해, 환경훼손, 인접지 피해 등의 우려가 전혀 없으며, 오히려 나대지를 방치함으로인하여 쓰레기 및 오물투기와 불법주차 등 도로변 미관을 저해하고 교통사고의 위험이 많다고 할 것이다. 아울러 좌·우의 인접부지도 개발이 완료된 상황에서 동일한 행정처분에 대한 형평의 원칙과 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라를 견지에서 청구인 부지 또한 당연히 개발행위를 허가하여야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 비록 이 사건 신청지가 산업단지로 지정·고시되기 전에 있다고는 하나 2008. 11. 26. 피청구인과 ○○○도개발공사는 ○○일반산업단지 조성사업 시행협약을 체결하였으며, 2009. 12. 2. 조사설계용역 계약을 하고 2010. 1. 5. 조사설계용역에 착수하는 등 산업단지 조성을 계획 중에 있고, ○○○도 행정심판위원회는 2009. 4. 30. 인근 부지인 ○○동 800-4번지에 제1종 근린생활시설(소매점) 건립을 위한 개발행위허가 신청 불허가 처분 취소 청구(○○행심 제2009-69호)를「국토의 이용 및 계획에 관한법률」의 취지에 따라 기각한 바 있다.
나. 또한 청구인이 제출한 국토해양부의 유권해석 자료에도「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」등 타법에서 도시관리계획에 필요하다고 인정되는 지역에서는 개발행위허가를 제한 할 수 있도록 명기되어 있고, 대법원에서는 ‘허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에 재량권이 부여되어 있고(대법원 2001. 9. 28.선고, 2000두8684 판결 등 다수 판결 참조), 아직 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 승인을 거부한다 하더라도 그것이 국토 및 자연의 유지와 환경의 보존 등 중대한 공익상의 필요에 의하여 한 것인 이상, 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법한 것이라고 볼 수 없다고 판시하고 있으며(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두10663 판결),
다. 이 사건 신청지에 대해 산업단지로 지정·고시 전이라는 사유만으로 청구인 신청을 받아들여 개별적인 개발을 허용할 경우 주변 토지의 무분별한 개발과 일반산업단지 조성 사업을 위한 합리적인 토지이용 및 사업추진에 막대한 지장이 초래됨은 물론, 향후 토지수용·지장물 철거에 따른 국가 및 청구인의 이중적인 손실이 예상되므로, 피청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」별표1의 2에 의거 개발행위를 불허가 처분한 것으로서, 이 건 처분은 피청구인에게 부여된 재량권의 범위 내에서 적법·타당하게 행하여졌고, 국토의 합리적인 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립과 공공복리의 증진을 위하여 제정된 「국토의 이용 및 개발에 관한 법률」취지에 따른 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조, 제7조의4
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표 1의2］
5. 인정사실
가. 피 청구인은 2005. 4. 12. 계획적인 도시개발을 위하여 고시일로부터 3년간 이 사건 토지에 대하여 ‘개발행위허가 제한 고시’를 하였고, 2008. 4. 21. 2년간 ‘개발행위허가 제한지역 연장고시를 하였으며, 2010. 4. 22. 개발행위허가 제한 해제 고시를 하였다.
나. 피청구인의 2008. 11. 24. ‘○○일반산업단지(2단지) 조성사업 추진계획’에 따르면 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○동, ○○동, ○○면 ○○리 일원에 일반산업단지 조성을 위하여 2009년 ‘산업단지개발계획 및 실시계획 수립(○○개발공사)’, 2010년 ‘산업단지개발계획 및 실시계획 인가’, 2011년 ‘보상 및 문화재시굴 및 발굴조’사, 2012년 공사계약 착공, 2015년 시설물 인계·인수 및 사업준공‘를 계획하고 있다.
다. 피청구인은 2008. 11. 26. ○○○도개발공사와 ○○일반산업단지(2단지) 조성을 위한 시행협약서를 체결하였으며, ○○○도개발공사는 2008. 12. ○○○도지사에게 투자의향서를 제출하고, 2009. 2. 5. ○○○도지사로부터 입지타당성 검토결과 회신(기관별 검토의견 : 조건부 19, 적합 2, 미회신 4)을 받았다. 또한 2009. 12. 2. 산업단지계획, 사전재해영향성검토 등을 위하여 ○○종합기술공사와 용역기간을 2010.1.5.~2012.1.4.로 하는 ○○산업단지(2단지)조성사업 조사설계용역 계약을 체결하였다.
6. 판 단
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제15호 관련 별표 16에 따르면 제1종 근린생활시설은 생산녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물에 해당하고, 동법 제56조제1항에는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다고 명시하고 있고, 같은 법 제58조, 제64조 및 같은 법 시행령 제56조에 따르면 개발행위허가의 기준으로 도시계획사업 지구내에서 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니하여야 하며, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 대하여는 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다라고 규정되어 있는 바,
나. 이 사건 토지는 생산관리지역으로, 청구인이 건축허가 신청한 제1종 근린생활시설은 생산녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물에 해당되고, 2010. 4. 22. 해당 토지에 대한 개발행위허가 제한이 해제되었으므로 원칙적으로는 청구인이 신청한 소매점을 건축할 수 있는 토지이다. 그러나 허가권자는 개발행위를 허가함에 있어서 도시계획사업에 지장을 초래하지지 않는 범위에서 허가를 하여야 할 것이고, 이에 대한 판단은 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이므로 이 사건 불허가 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지에 대하여 살펴보기로 하겠다.
다. 위 인정사실에 따르면 이 건 토지는 ○○일반산업단지(2단지) 조성사업 예정지로, 피청구인이 ○○일반산업단지 조성사업을 위하여 2008. 11. 26. ○○○도개발공사와 시행협약서를 체결하였고, ○○○도개발공사가 2008. 12. ○○○도지사에게 투자의향서를 제출하였으며, 산업단지계획, 사전재해영향성검토 등을 위하여 ○○종합기술공사와 2009. 12. 2. 용역 계약을 체결하는 등 산업단지 조성을 위한 구체적인 절차가 진행되고 있으며, ○○산업단지 계획에 따르면 2011년 토지 보상이 예정된 점 등을 종합하면, 이 사건 토지는 가까운 장래에 산업단지 조성을 위하여 수용될 것이 명백히 예상된다 할 것이다. 따라서 청구인의 개별적인 개발행위를 허용하였을 경우 신축한 건축물 철거에 따른 불필요한 자원이 낭비되어 공익에 반할 뿐만 아니라, 결코 청구인의 사익에도 도움이 되지 못할 것이고, 일반산업단지 조성사업의 합리적인 토지이용에 지장이 초래될 것이므로, 이를 이유로 한 피청구인의 불허가 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단된다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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