| 이 유(2010-74)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○어린이집 대표 ○○○(○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2009. 3. 21. ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지 소재 사회복지법인 ○○ ○○어린이집(정원45명/현원25명, 장애아동 15명, 일반아동 10명, 시설장 ○○○)의 대표이사로 취임하여 2009. 4. 23. 법인등기를 마친 자로, 피청구인이 2009년 사회단체보조금 집행실태 자체감사를 실시한 결과, 보육교사(○○○외 2명)를 허위로 임명하여 보조금을 교부받은 사실이 적발되어, 피청구인으로부터 2010. 3. 15.「영유아보육법」제40조, 제45조에 의거 보조금 반환명령(금24,654천원) 및 보육시설 운영정지 처분에 갈음하여 15명의 장애아 중 타 보육시설에 전원 조치할 수 있다는 2명을 제외한 13명으로 보육시설 정원을 감축하여 3개월(2010. 4. 1. ~ 6. 30.)간 운영처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2009. 3. 25. 이 사건 어린이집을 인수하여 운영하고 있으므로 보조금을 허위로 수령한 시기인 2007. 12. ~ 2008. 6.(○○○), 2008. 12. ~ 2009. 2.(○○○), 2008. 12.(○○○)은 어린이집을 인수하기 전의 사실로 인수과정에서 시설장(현 시설장 : ○○○, 입사일 : 2009. 5. 12.)도 바뀐 상태로,「영유아보육법」제45조의 2에 의하면 “... 다만, 양수인·상속인 또는 합병후 신설되거나 존속하는 법인이 양수 또는 합병할 때, 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있는바, 청구인은 과거 양도인이 허위로 보조금을 수령한 사실을 알지 못하였으므로 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 참고로 위반사실은 양도인(시설장 포함)이 이야기 하지 않으면 양수인이나 인가관청으로서는 적발되거나 적발하지 않고는 알 수 없고 양도인이 자신의 위반사실을 양수인에게 이야기 한다는 것은 현실적으로 기대하기 어려운 점을 살펴주기 바란다.
나. 이 사건 어린이집은 장애아동을 전문적으로 보살피는 보육시설로 도심지와 떨어진 농촌지역에 소재하여 주변에 대상아동이 거의 없어 보육환경에 도움이 되고자 정원 45명 중 장애아동 대 일반아동 비율을 7:3으로 인가받아 운영하고 있으며, 장애아동을 대상으로 운영하다 보니 보육교사 채용도 어려운 형편으로, 이 사건 처분으로 정원을 줄이고 보육교사도 줄인다면 현재도 25명으로 겨우 운영하고 있는 실정을 고려할 때 어린이집을 계속 운영하기 어렵다.
다. 법을 어긴 것은 변명의 여지가 없지만 「영유아보호법」제54조 3의 2항에 의하면 장애아에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 때에는 시설운영정지처분에 갈음하여 보육시설 정원의 감축 또는 아동모집의 정지 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있고, 보육아동 수를 줄이면 장애아동 2명, 일반아동 10명을 타시설로 전원조치 하여야하므로 보호자와 보육교사도 받아들이기 힘들고 보육교사를 3개월간 줄였다 다시 고용한다는 것도 어려운 일이며, 근로기준법 제26조 “사용자는 근로자를 해고(경영상 이유에 의한 해고를 포함한다)하려면 적어도 30일 전에 예고를 하여야 하고...”라는 규정도 위반할 수밖에 없다. 또한 해고되는 보육교사는 대부분의 어린이집의 보육교사가 충원된 상태이므로 일자리를 구하기 어려워 실직자로 생활할 수밖에 없으므로 선처를 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 2009. 12. 자체감사에 따른 보조금집행 관리 및 부적정 확인서에는 청구인(○○○)과 법인시설의 시설장인 ○○○이 확인 날인하였고, 피청구인은 감사결과에 따라 2010. 1. 7. 보육시설 행정처분계획 검토보고를 거쳐 2010. 1. 8. 2009년 사회단체보조금 집행실태 감사결과에 따른 조치사항을 법인시설 시설장(○○○)에게 통보하였고, 2010. 2. 10. 보육시설보조금(인건비) 반환명령을 법인시설에 통보하였다.
나. 인건비 부당지급과 관련하여 보육교사 ○○○은 2008. 12.부터 2009. 2.까지 법인시설 통장에 인터넷뱅킹으로 3개월분 임금 3,705,906원(2008. 12. 1,046,390원, 2009. 1. 1,124,910원, 2009. 2. 1,534,606원)이 입금된 사실이 있고, 보육교사 ○○○도 2008. 12.에 법인시설 통장으로 1,456,950원이 이체된 사실이 있으며, 보육교사 ○○○은 사회단체보조금 집행실태 감사기간 중 근무하지 않았다는 제보가 있어 당시 근무하였던 장애아 언어치료보육교사 ○○○에게 재차 전화 확인결과 근무하지 않았음이 확인되었다.
다. 피청구인은 감사결과에 따라 2010. 1. 22. 관련자(6명)에 대하여 청문을 실시하였으나 허위 임명보고 된 보육교사(3명)는 모두 정상적으로 근무하였다고 주장하면서, ○○○은 금융거래명세조회(봉급입금통장)를 제출하였고, ○○○은 법인시설 통장에 입금시킨 것은 청구인(○○○)의 처(○○○)에게 차용한 돈을 갚기 위해 입금하였다며 차용증을 제출하였으나 이 차용증은 청구인 외 ○○○ 개인에게 빌린 돈으로 법인시설 통장으로 입금시킬 수 없으며, 보육교사 ○○○이 빌린 돈을 갚았다는 차용증 작성일자가 2009. 5. 3.이므로 2008. 12.부터 2009. 2. 이후에 작성한 서류이며, 보육교사 ○○○ 또한 법인시설 후원금으로 입금시켰다고 주장하면서 후원금 영수증을 제출하는 등 객관성 없는 거짓진술을 하고 있는 것이다.
라. 이에 피청구인은 2010. 2. 26. ○○○보육정책위원회 심의회에서「보육법 시행규칙」제39조 규정에 따라 위반행위의 동기·내용 및 횟수를 고려하여 2분의1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있어, 법인시설 종사자들이 고용주의 의사에 수긍할 수밖에 없는 약자임을 감안하여 경감 의결하였으며, 이 법인시설이 장애아 전담시설로서 같은 법 제45조제2항의 규정에 따라 15명의 장애아에게 심한 불편을 줄 우려가 염려되어 운영정지 처분에 갈음하여 장애아 중에서도 타 보육시설에 전원 조치할 수 있다는 2명을 제외한 13명으로 정원 감축하여 3개월간 운영을 2010. 3. 15. 통보하였고, 같은 법 제54조 규정에 따라 사법기관에 형사고발 하였던 것으로 관계법에 따라 적법하게 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.
마. 청구인 ○○○은 법인시설을 인수하기 전의 사실이므로 알지 못하였으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 사회복지법인이란「사회복지사업법」제2조의 “사회복지사업”을 행할 목적으로 설립된 법인을 말하며, 사회복지법인은 사(私)법인이면서 비영리 공익법인이며, 재단법인의 성격을 동시에 지닌다고 볼 수 있다. 이러한 성격으로 인해 사회복지법인은 사회복지라는 목적을 달성하기 위한 해산(민법77조), 합병(사회복지법 제30조)의 규정은 있으나, 양도·양수·매매 등 다른 개인에게 법인재산이전을 한다는 규정은 존재하지 않는다.
바. 청구인(○○○)은 사회복지법인 ○○○의 당초 대표이사 ○○○의 이사 사임에 따라 후임으로 취임한 대표이사일 뿐이며, 사회복지법인 ○○○은 그대로 존속 유지되어 피청구인이 행한 “보조금 반환명령”과 영업정지에 갈음름하는 “정원감축(13명) 3개월 운영” 행정처분은 청구인 개인에게 처분한 것이 아니라 사회복지법인 ○○○에 대하여 처분한 것이다.
사.「보육법」“제45조의2(행정제재처분효과의 승계) 보육시설을 설치·운영하는 자가 그 보육시설을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 종전의 보육시설을 설치·운영하는 자에게 행한 행정제재처분의 효과는 승계되며, 다만 양수인·상속인 또는 합병 후 신설되거나 존속하는 법인이 양수 또는 합병할 때 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다“라는 규정은 법인간의 양수 또는 합병을 말한 것으로 청구인에게 해당되는 규정이 아니다.
아. 청구인 ○○○은 잦은 결근으로 근무는 소홀했으나 근무를 하였다고 주장하나, 보육시설 종사자는 근무시간 동안 상시 해당직무에 근무하여야 하며, 특히 ○○○은 방과 후 교사임에도 2008. 4. 당시에도 근무에 문제가 있었음을 ○○○장애인학부모회 확인서에서도 나타나고 있고 청구인 ○○○이 근무하지 않음으로 인하여 다른 교사들에게 피해가 갈 수밖에 없어 법인시설 내부에서 불만이 많았으며 2008. 5.부터 2009. 7.까지 근무하였던 언어치료사 ○○○이 2010. 1. 15. 발송한 내용을 보면 당시의 부정한 상황을 구체적으로 기술하면서도 자신의 민원제기가 오히려 큰 무리를 일으켰다며 확인서를 보내온 것은 법인시설의 정당하지 못한 회유에 마지못해 작성하여 보낸 편지임을 알 수 있다.
자. 2008. 4. 장애인부모회와 같은 동료 보육교사들이 민원을 제기할 정도의 결근이 잦았다면 그 피해가 장애아들에게 미치는 영향은 막대하기 때문에 시설장은 대책을 강구해야 함이 마땅하며 결근이 많았음에도 월 임금을 100% 지급했다는 것은 허위로 보조금을 수령하기 위해 쌍방간 합의가 있었음을 미루어 짐작할 수 있을 것이므로 청구인이 본연의 업무를 하였다는 주장은 설득력이 없다.
차. 또한 피청구인의 행정처분과 별개로 청구인 ○○○이 2007. 12. 임명 당시 담당공무원의 호봉책정 착오로 인하여 2009. 11. 23. 청구인의 호봉을 20호봉에서 12호봉으로 재조정 통보하고 호봉 착오에 의한 과오 지급된 보조금에 대하여 9,151,270원을 반납 통보하였으나, 본 사건의 행정처분 기간과 중복되어 2010. 4. 16.인건비 과오납금을 정정한 6,321,930원 반납통보를 하였고 청구인 ○○○이 납부하겠다는 서신을 받았다.
4. 관계법령
가.「영유아보육법」제24조, 제36조, 제40조, 제45조, 제45조의 2
나.「영유아보육법 시행령」제6조, 제7조, 제24조
다.「영유아보육법 시행규칙」제10조[별표 2], 제38조[별표 9]
5. 인정사실
가. 이 사건 어린이집은 사회복지법인 ○○○ 산하 어린이집(정원45명/현원25명, 장애아동 15명, 일반아동 10명, 시설장 안소영)으로, 청구인 ○○○은 2009. 3. 21. 대표이사로 취임(2009. 3. 25. ~ 2012. 3. 24., 3년간)하였다.
나. 이 사건 어린이집은 2007. 6. 18. 경상남도지사로부터 장애아전담보육시설(보육정원 : 37명, 시설장 : ○○○) 지정서를 받았다.
다. 보육교사 ○○○의 ‘08. 12. ~ ’09. 2.(3개월) 인건비, ○○○의 ‘08. 12.(1개월) 인건비가 ○○어린이집 통장으로 입금된 사실이 있다.
라. 보육교사 ○○○은 2008. 12. 24. 후원금으로 금1,456,950원을 입금시켰다는 후원금 영수증을 제출하였다.
마. 보육교사 ○○○은 대표이사 ○○○의 처인 ○○○에게 금10,000,000원을 2009. 5. 3. 차용했다는 차용증을 제출하였다.
바. 피청구인은 2009. 10. 20. ~ 11. 20.(16일간) 사회단체보조금 10백만원 이상 지원단체에 대한 보조금 집행실태 감사를 실시하였으며, 이 사건 어린이집을 감사한 결과 수용비 지출 부적정, 재정보험 미가입, 차량비 지출 부적정, 업무추진비 집행 부적정, 개인차량 유류대 지출 부적정, 종사자 4대 보험 원천징수 및 환급소홀, 미 종사자 인건비 지급, 지출소홀 및 증빙서류 미첨부 등 8개 항목의 위반사항이 적발되었으며 이 사실을 現대표이사 ○○○과 시설장 ○○○이 확인하였다.
사. 이 사건 어린이집에서 2008. 5. ~ 2009. 7. 언어치료사로 근무한 ○○○이 2010. 1. 15. 제출한 확인서에서 보육교사 ○○○(청구인), ○○○, ○○○은 잦은 결근과 조퇴, 행사제외 등의 특혜상황이 자주 일어났고 교사로서의 역할은 거의 하지 않는 것처럼 보일 정도였으나 원장님은 동료 교사에게 무조건적인 희생을 강요하는 것 같아 정시 출퇴근하는 교사들로부터 불만이 많았다고 진술하고 있다.
아. 피청구인은 2010. 3. 9. 대표이사 ○○○, 시설장 ○○○, ○○○, 보육교사 ○○○, ○○○, ○○○에 대해 영유아보육법 위반(거짓이나 부정한 방법으로 보조금 수령)으로 고발하였다.
자. 피청구인은 보조금 집행실태 감사 결과에 의거 2010. 2. 26. 보육정책심의회를 개최하였으며 2010. 3. 15. 청구인(대표이사 ○○○)에게 ①보조금 반환명령(금24,654천원) ②보육교사 정원감축(장애아동 13명으로) 3개월(2010. 4. 1. ˜ 6. 30.)처분을 하였으며, 시설장 ○○○(청구인), ○○○에게는 자격정지 2개월, 보육교사 ○○○(청구인), ○○○, ○○○에게는 자격정지 1개월 처분을 하였다.
차. ○○어린이집 보육교사 8명은 이 사건 처분으로 인해 직장을 잃게 되므로 선처를 바란다는 탄원서를 2010. 3. 23. 작성 제출하였다.
카. 피청구인은 2010. 2. 10. 보육교사 ○○○(‘07. 12월 ~ ‘08. 6월, 금17,930,770원), ○○○(’08. 12월 ~ ‘09. 2월, 금5,078,800원), ○○○(’08. 12월, 금1,644,430원) 등 3명의 보육시설 보조금(인건비) 금24,654,000원 반환명령을 ○○어린이집 시설장 ○○○에게 하였으며 2010. 3. 30. 납부하였다.
타. 이 사건 어린이집에 비치되어 있는 출근부(2008. 3. 3. ~ 2008. 6. 30.)를 살펴본 결과, 청구인 ○○○은 2008. 3월에는 8일 출근, 4월에는 3일, 5월에는 5월에는 11일, 6월에는 정상 출근한 것으로 기록되어 있다.
6. 판 단
가. 먼저, 이 사건 처분관련 관계법령에 대하여 살펴보면 「영유아보육법」제36조, 제40조, 제45조에 의하면 국가나 지방자치단체는 보육시설의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비 등 운영 경비, 보육시설종사자의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 국가나 지방자치단체는 보육시설의 설치·운영자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 등에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있으며, 보건복지부장관 및 시장·군수·구청장은 보육시설을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 등에 해당하면 1년 이내의 시설 운영정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있으며, 영아 또는 장애아가 주로 이용하는 보육시설이 운영 정지할 경우 이용하는 영아 또는 장애아에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 때에는 시설운영정지 처분에 갈음하여 보육시설 정원의 감축 또는 아동모집의 정지 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 다음으로, 이 사건 어린이집에서 보육교사(○○○외 2명)를 허위로 임명하여 보육시설 보조금(인건비) 금24,654,000원(○○○, ‘07. 12월 ~ ‘08. 6월, 금17,930,770원 / ○○○, ’08. 12월 ~ ‘09. 2월, 금5,078,800원 / ○○○, ’08. 12월, 금1,644,430원)을 교부받았는지 여부가 이 사건 처분의 근거가 되므로 살펴보면, 1) 대법원에서는 '허위의 신청 기타 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다 할 것이며, 한편 '부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은' 경우라 함은 보조금의 교부대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받은 경우뿐만 아니라 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 경우도 여기에 해당한다( 대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101, 대법원 2005. 3. 25. 선고 2005도573 판결)고 판시하고 있다.
2) 보육교사 ○○○은 2007. 12. 1.부터 ○○어린이집에 방과 후 보육교사로 근무하면서 암투병 중인 시아버지와 희귀병을 앓은 아들의 병간호로 인하여 잦은 결근으로 근무를 소홀히 한 것은 사실이지만 근무를 하였다고 주장하며 2010. 4. 1. 행정심판을 청구하였으나,
「영유아보육법 시행규칙」제10조[별표2](보육시설종사자의 배치기준) 2. 보육시설종사자의 복무 다. 보육시설 종사자의 휴가는 보육 공백을 최소화 할 수 있도록 순번제로 실시하고 보수교육, 출산휴가 등으로 공백이 생기는 경우에는 대체교사를 배치하여야 한다고 규정되어 있는바, 특히 이 사건 어린이집은 장애인전담 보육시설로서 만 1세미만의 영아와 마찬가지로 장애아 3명당 1명의 보육교사를 배치해야 하는 등 보육에 더욱 신중을 기해야 할 것임에도 ○○○ 장애인학부모회 회장 ○○○의 확인서 및 언어치료사로 근무한 ○○○의 확인서 등에서 알 수 있듯이 동료 보육교사들이 민원을 제기할 정도의 결근이 잦았다면 정상적인 근무를 했다고 보기 어렵고 그로 인해 장애아들에게 미치는 영향은 매우 클 것으로 예상됨에도 시설장은 조치를 취하지 않았으며, 이 사건 어린이집에 비치되어 있는 출근부상 청구인 ○○○의 근무기록이 2008. 3월에는 8일 출근, 4월에는 3일, 5월에는 11일, 6월에는 정상 출근한 것으로 기록되어 있음에도 월 임금을 전부 지급한 점 등으로 판단해 볼 때, 이는 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 한 것에 해당되며, '부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은' 경우라 함은 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 경우에 해당한다 할 수 있을 것이므로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우라 할 것이다.
3) 보육교사 ○○○은 2010. 1. 22. 청문에 참석하여 정상적으로 근무하였다고 주장하면서 청구인(○○○)의 처(○○○)에게 차용한 돈을 갚기 위해 입금하였다며 차용증을 제출하였고, 보육교사 ○○○ 또한 법인시설 후원금으로 입금시켰다고 주장하면서 후원금 영수증을 제출하였으나 피청구인이 이를 받아들이지 않고 이 사건 처분을 한데 대해서 이의제기를 하지 않고 받아들였으므로 청구인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금(인건비)을 교부받은 것이 인정된다 할 것이다.
다. 그러면 청구인이 보육교사(○○○외 2명)를 허위로 임명하여 보조금을 교부받은 위반사실이 있다는 것은 인정하나, 자신이 행하지도 않았고 허위로 보조금을 수령한 사실을 모르는 과거 위반사실을 근거로 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당한 처분이라는 주장에 대하여 살펴보면,
1) 사회복지법인은 사(私)법인이면서 비영리 공익법인으로 사회복지라는 목적을 달성하기 위한 해산, 합병의 규정은 있으나 양도, 양수, 매매 등 법인재산 이전을 한다는 규정은 존재하지 않는바, 이 사건 사회복지법인 ○○○ ○○어린이집이 인수·합병된 것이 아니고 대표이사가 ○○○에서 ○○○으로 변경된 것에 불과하므로 전 대표이사의 위반행위를 몰랐다고 하여 운영주체인 법인의 책임이 면책되는 것은 아니며, 이 사건 처분은 개인에 대한 처분이 아닌 법인에 대해 처분한 것이다.
2) 따라서, 피청구인은 이 사건 어린이집의 위반행위에 대하여「영유아보육법」제40조제3호, 제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조제1항[별표 9] 및 제2항의 행정처분기준을 적용하여 처분하여야 할 것인 바, 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 운영정지기간을 2분의 1의 범위 안에서 가중하거나 감경할 수 있으며, [별표 9]의 1. 법 제36조에 따라 비용을 보조받은 자가 사실을 거짓으로 보고하여 보조를 받았거나 보조금을 유용한 경우에는 1차 위반 시 6개월 이내 운영정지를 그 처분기준으로 정하고 있는바, 피청구인이 이 법인시설이 장애아전담 보육시설로서 같은 법 제45조제2항의 규정에 따라 15명의 장애아에게 심한 불편을 줄 우려가 염려되어 운영정지 처분에 갈음하여 장애아 중에서도 타 보육시설에 전원 조치할 수 있다는 2명을 제외한 13명으로 정원 감축하여 3개월간 운영을 결정한 이 사건 처분에 위법·부당함이 있다고 할 수는 없을 것이다
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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