| 이 유 (2009-350)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○군 ○○면 ○리 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
피청구인이 2009. 10. 28. 청구 외 ○○○에 대하여 ○○군 ○○면 ○리 ○번지 외 2필지(보전관리지역, 1,691㎡, 답, 대)에 동물 및 식물관련시설 건축신고(증축) 수리를 하자, 같은 리 ○번지에 거주하는 청구인이 축사에서 발생하는 분뇨, 악취, 파리 등에 의하여 직접 피해를 입게 된다며 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 청구 외 ○○○가 피청구인에게 건축 신고한 축사로부터 불과 20여미터에 있는 주택에 거주하고 있어 축사에서 발생하는 분뇨, 악취, 파리 등에 의하여 직접 피해를 입게 되었으므로, 위 건축허가의 취소를 구할 법률상 이익이 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성
1) 법적근거
가) 「헌법」제35조에는 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.’라고 규정하고 있다.
나) 「민법」제214조는 ‘소유자는 소유권을 방해하는 자에 대하여 방해의 제거를 청구할 수 있고 소유권을 방해할 염려 있는 행위를 하는 자에 대하여 그 예방이나 손해배상의 담보를 청구할 수 있다.’라고 규정하고 있다.
다) 「민법」제217조는 ‘토지소유자는 매연, 열기체, 액체, 음향, 진동 기타 이에 유사한 것으로 이웃토지의 사용을 방해하거나 이웃거주자의 생활에 고통을 주지 아니하도록 적당한 조처를 할 의무가 있다.’라고 규정하고 있다.
2) 이 사건 처분의 위법성
가) 청구인은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지고 있으며, 피청구인은 청구인의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 할 의무가 있다. 그럼에도 불구하고, 피청구인은 청구인의 건강하고 쾌적한 환경에서의 생활을 침해하는 이 사건 건축자에 대하여 건축허가를 하여 줌으로써 축사에서 유출되는 분뇨, 악취, 파리 등으로 청구인의 건강하고 쾌적한 환경을 침해하게 하는 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다할 것이다.
나) 청구인은 이 사건 축사와는 불과 20미터 떨어진 곳에 가옥을 소유하여 생활을 하고 있는데, 피청구인의 이 사건 축사 건축신고로 인하여 축사에서 유출되는 분뇨, 악취, 파리 등으로 인하여 생활에 고통을 받게 되었으므로 피청구인의 이 사건 건축허가는 역시 위법하다 할 것이다.
3) 이 사건 처분의 부당성
가) 청구인은 이 사건 축사 허가 장소와 불과 20미터 떨어진 ○○군 ○○면 ○리 ○번지 상에 벽돌조 단독주택을 소유하여 1996. 12. 4. 이래 거주하여 오고 있는데, 현재까지 이 사건 건축주인 ○○○의 ○리 ○-○번지 외 1필지 상의 축사에서 사육하고 있는 20여두의 가축으로부터 발생하는 분뇨, 악취, 파리 등에 의하여 방문을 열어두고 생활을 할 수 없는 실정이다.
나) 그럼에도 불구하고, 피청구인이 청구인의 고통을 무시하고 기존 축사의 4배에 달하는 축사(400㎡)의 건축허가를 하여 건축주가 가축을 100여두 사육할 수 있게 하여 주어 청구인이 축사로부터 발생하는 분뇨, 악취, 파리 등으로 인하여 도저히 생활할 수 없게 하였으므로, 이는 피청구인의 이 사건 건축허가는 청구인의 권리를 부당하게 침해하는 처분으로서 재량권을 남용·일탈한 부당한 행정처분이라 아니할 수 없다.
다) 또한, 일부 자치단체에서도 가축분뇨의 악취문제로 주민들의 민원이 끊임없이 제기되어 악취배출사업장을 수시 지도·점검 및 주민모니터링요원 위촉, 악취기동반 편성·운영 등 행정력을 기울이고 있으나, 해마다 여름만 되면 민원에 시달려 주민의 생활환경 보전이라는 측면에서 축사 등과의 일정 거리를 두도록 하는 가축사육제한 등의 규제를 강화하고 있는데도 불구하고, 피청구인은 시대착오적인 사고로 이 사건 처분하는 것은 「헌법」에서 보장하고 있는 인간의 기본적인 환경권을 무시하는 처사이다.
라) 대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결에서도 ‘어느 토지나 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망, 조용하고 쾌적한 종교적 환경 등이 그에게 하나의 생활이익으로서의 가치를 가지고 있다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있는 것이므로, 인접 대지 위에 건물의 건축 등으로 그와 같은 생활이익이 침해되고 그 침해가 사회통념상 일반적으로 수인할 정도를 넘어선다고 인정되는 경우에는 위 토지 등의 소유자는 그 소유권에 기하여 건물의 건축 금지 등 방해의 제거나 예방을 위하여 필요한 청구를 할 수 있고, 위와 같은 청구를 하기 위한 요건으로서 반드시 위 건물이 「문화재 보호법」이나 「건축법」 등의 관계 규정에 위반하여 건축되거나 또는 그 건축으로 인하여 그 토지 안에 있는 문화재 등에 대하여 직접적인 피해가 있거나 그 우려가 있을 것을 요하는 것은 아니고, 인접 대지에 건물이 건축됨으로 인하여 입는 환경 등 생활이익의 침해를 이유로 건축공사의 금지를 청구하는 경우에 그 침해가 사회통념상 일반적으로 수인할 정도를 넘어서는지의 여부는 피해의 성질 및 정도, 피해이익의 공공성, 가해행위의 태양, 가해행위의 공공성, 가해자의 방지조치 또는 손해 회피의 가능성, 인·허가 관계 등 공법상 기준에의 적합 여부, 지역성, 토지 이용의 선후관계 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.‘라고 판시하고 있다.
다. 결론
앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 청구인의 권리를 침해하는 위법·부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다.
라. 보충서면 1(2010. 1. 20.)
1) 피청구인의 주장에 대하여
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조(가축사육의 제한 등)제1항, 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 ○○군 조례’라 한다) 제3조(가축제한지역), 「민법」제242조, 「건축법」제58조 및 「○○군건축조례」에 따라 적법하게 처분하였다는 주장에 대하여,
가) 피청구인은 이 사건 ○○군 조례 제3조를 제정하거나 개정하기에 앞서 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조의 내용에 따라 「헌법」에 적법하게 이 사건 ○○군 조례 제3조를 제정하거나 개정할 의무가 있음에도 불구하고 「헌법」제35조(환경권등) 및 제37조제2항(비례의 원칙)을 위반하여 ○○군 조례 제3조를 개정하였다.
타 지방자치단체의 규정과는 확연히 구별되는 위법이 있는 것이다. 예를 들어 ○○군과 인접한 경상북도 고령군과 충청북도 청원군의 경우 주민의 삶의 질 향상을 위하여 쾌적한 주거환경을 조성하고 집단민원발생 소지를 사전에 차단하기 위하여 “취락지역 또는 인구밀집지역(독립적 실거주 세대주 10호 이상)경계에서 반경직선거리 500미터 이내지역”에는 축사를 건립할 수 없는 규정을 두고 있다. [참고자료 Ⅰ, Ⅱ참조]
나) 피청구인은 환경정책기본법 제4조제2항, 환경보건법 제5조제1항 및 악취방지법 3조제2항에 따라 환경보존을 위한 시책을 수립·시행하여야하는 의무가 있고 이러한 시책에 따라 악취배출시설이 허용되는 정도를 판단하여 이 사건 처분을 했어야 하는데 이러한 절차를 이행하지 아니하였으므로 절차에 중대한 하자가 있고,
더불어 민법 제242조 건축법 제58조 및 ○○군건축조례에 따라 인접대지경계선으로부터 0.5m 이상만 이격될 경우 아무런 문제가 없다고 주장을 하고 있으나, 이는 악취배출시설이 아닌 일반 주택 옆에 주택이 들어서는 경우 등에 적용되는 것을 악취배출시설인 이 사건 축사(악취배출시설 기준인 100㎡를 4배이상 초과함)에 적용하는 중대한 오류를 범하고 있고 사실을 심히 왜곡하고 있다.
설사 피청구인 주장처럼 이 사건의 악취배출시설이 적법하게 처분되었다고 가정해 보더라도, 혐오시설인 장사시설도 보전관리지역에 건축할 수 있는데 주택지와 접한 보전관리지역에 적법하다는 이유로 건축허가를 해 줄 수 있는지 묻고 싶다.
따라서 피청구인에게 주택지와 접한 곳에 기업형 대규모축사허가 현황을 제출할 것을 행정심판위원회에서 명하여 주기 바란다.
다) 또한 피청구인은 악취발생에 대하여 건축주가 가축분뇨배출시설 신고한 ‘톱밥 깔짚 우사와 퇴비화시설’로 악취와 파리 문제 또한 주기적인 청소 및 방제 등의 조치로 악취를 없앨 수 있다고 하나,
이는 가상세계를 꿈같은 그림을 그리는 것으로 전국의 기업형 대규모축사로 사육하는 지역 어디에도 악취와 파리 등이 없이 쾌적하게 축사를 운영하는 곳은 없다. 기존의 대규모축사시설은 전부 취락지역과 멀리 떨어져 가축을 사육하고 있는 사실을 보더라도 이를 반증하고 있다. 설사 그럴 가능성이 있다하더라도 막대한 경제적인 비용으로 인해 운영하는 것이 불가능한 것이다.
라) 피청구인은 시골마을에서 주택 옆에 축사를 설치해 놓고 1-3마리 정도의 소를 키우는 것은 통상적인 일이므로 축사를 짓는 것이 수인한도를 넘는 정도가 아니라고 하나 기업형 대규모축사로 바닥면적 400㎡이고 길이 40m, 높이가 5.85m가 되는 대규모 축사로 한우 80두 이상 사육하는 것과는 비교되어서도 비교할 수도 없는 것이다.
이는 악취방지법 시행규칙 제3조가 시설의 규모가 100㎡이상되는 시설을 악취배출시설로 규정하고 있는 것도 이를 뒷받침하고 있다.
마) 이 사건 건축주가 제출한 축사 동의서를 살펴보면 피청구인이 동의서 진정성의 여부에 대하여 전혀 검토·확인 없이 묵과한 사실이 있다. 청구인 외 전부 동의하였다고 피청구인은 주장하고 있으나 서명하지 않은 주민이 5명이나 있고, 서명한 주민 21명은 이 사건 축사와 관계가 없는 사람이며 2km이상 떨어진 마을의 주민도 15명이나 있다.
실제 축사와 관련이 있는 주민 13명 중 동의한 사람은 8명으로 그중 5명은 이 사건 건축주의 친·인척으로 인해 어쩔 수 없이 동의한 것으로 보이고, 또한 일부는 이 사건 건축주가 생떼를 부려 서명해 준 것으로 그 내용조차 무엇인지 잘 몰랐다고 주장하는 사람도 있다.
설사 이 사건 축사 인근 주민 약 8명이 내용을 잘 알고 서명해 준 것이라고 하더라도 직접적이고 가장 피해가 큰 신청인에게는 아무런 동의나 협의를 하지 않은 것은 주민 동의 자체를 의미 없게 만드는 것이다.
따라서 마을 주민의 동의서와 관련한 피신청인의 주장은 이 사건 축사와 전혀 관계없는 2km이상 떨어진 지역 주민 등 21명의 동의(72%)를 받은 것으로 허구와 과장된 동의서임을 뒷받침하고 있다. [참고자료 Ⅲ 참조]
2) 형평성과 비례의 원칙위반
가) 피청구인이 허가한 축사허가 중에는 이 사건 축사와 같이 주택과 인접하여 허가된 곳은 단 한 곳도 없다.
나) 피청구인이 주택과 인접한 곳에 건축허가(신고)를 수리한 것 중 100m이내 처분한 곳이 있다고 일러준 지역을 청구인이 모두 확인 한 바, 청구인의 집처럼 이렇게 가깝게 건축허가가 수리(허가)된 곳은 단 한곳도 없다.
다) 또한 피청구인과 같이 취락지역으로부터 100m이내 지역에 허가한 곳이 있다하여 ○○군 ○○면 ○○리 등 관내를 2009. 12. 22.현지 확인하였으나 피청구인이 주장하는 것과 같은 허가처분 건은 하나도 없다.
라) 피청구인이 취락지역으로부터 100m이내 허가처분한곳이 있으니 파악하여 2009. 12. 26. 다시 현지 확인을 해보자 하여 피청구인을 방문하여 확인코자 하였으나 그렇게 말한 사실이 없다고 발뺌을 하고 있으며,
이후 2010. 1. 18.까지 수차례 피청구인을 방문하여 청구인의 사건과 유사한 허가처분 건이 있으면 청구인도 수긍을 하겠다고 현지 확인을 하자고 촉구하였으나 바쁘다는 핑계로 거절하고 오히려 청구인보고 확인하여 제출하라는 것이다.
확인을 해 줘야 할 주체가 누구인지 묻고 싶고, 주민의 생명과 재산을 보호하고 가장 도덕적이고 성실하고 주민으로부터 신망을 받는 표상이 되어야 할 피청구인의 이러한 처세를 볼 때 청구인은 피청구인에게 분노하지 않을 수 없고 기망당하고 사기당하는 것 같다 라는 생각을 지울 수가 없다. 따라서 이 사건 처분은 형평성의 원칙을 벗어난 처분이다.
마) 또한 이 사건 처분은 인근 주민과 신청인의 피해를 전혀 고려하지 않아 헌법과 조리에 의해 인정되는 비례의 원칙을 벗어난 처분이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 할 것이다.
3) 건축허가 취소의 필요성
가) 피청구인은 이 사건 축사가 거의 완공되었으므로 본 건축허가(신고)처분취소청구는 법률상의 실익이 없다고 주장할는지 모르지만,
나) 더 이상 방치한다면 앞으로 가축사육으로 인한 악취, 파리, 전염병인 탄저병, 구제역, 브루셀라, 유행열, 백혈병, 부제병 등 법정전염병이 발생하여 주거환경이 오염되어 사람이 살 수 없는 환경을 만드는 것은 불을 보듯 뻔한 일이며, 또한 환경오염으로 인해 많은 민원이 발생하고 주민간의 갈등과 분쟁이 끊어지지 않을 것이며 이에 따른 사회적 비용도 만만찮게 들것이다. 이러한 여러 가지 문제들을 사전에 차단되고 방지될 수 있도록 심도있게 심의하여 주시기 바란다.
4) 결 론
가) 법은 건전한 상식의 태두리 안에서 존재하고 있는 것으로 알고 있으며,
나) 이 사건 처분은 청구인으로서는 도저히 수긍할 수 없고 건전한 상식으로 볼 때도 이루어져서는 안 되는 것으로 보아진다.
다) 가정집 바로 앞에 대규모 축사가 들어서는데도 이를 적법한 허가라는 피청구인의 건축허가 처분으로 인해 9대째 이 곳 마을에서 살고 있는 집안의 종손이자 나이 80세가 다된 청구인으로서 지금까지 아무런 탈 없이 쾌적한 주거환경에서 잘 살아오다가 어느 날 갑자기 악취배출시설이 들어섬으로 인해 지금까지의 유지되어온 평온은 일시에 송두리째 날아가고 악취 등으로 인해 이주를 해야 할 지경에 이르게 됨은 주민의 생명과 재산을 보호하고 쾌적한 환경에서 삶을 영위하게 할 책무를 포기한 피청구인의 위법·부당한 처분에 대하여 도저히 이해할 수 없고 분노하지 않을 수 없으며 앞으로 살아가야하는 청구인의 후손을 위해서도 절대로 수긍할 수가 없다.
라) 부디 쾌적한 주거환경에서 삶을 누릴 수 있도록 현명하게 판단하시어 이 사건의 허가처분취소청구를 인용하여 주기 바란다.
【참고자료】
Ⅰ. 청원군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례
Ⅱ. 고령군 고시 제88-58호
Ⅲ. 축사 동의서
마. 보충서면 2(2010. 1. 27.)
1) 축사 건축허가 문제가 거론되면서 피청구인에게 축사 건립의 부당함을 진정한바 지역여건과 관련 법령을 충분히 검토하겠다는 회신을 받아 건축허가가 되지 않을 것으로 믿고 있었으나 건축허가가 되어 공사를 진행하기에 이르렀으며, 피청구인은 축사허가 처분이 적법한 절차에 의거 처리되었으니 인정하라는 답변만을 하였다. 행정처분을 함에 있어 사전에 현장여건은 물론 주변 관계인들의 이해관계를 충분히 검토하여 상대방의 피해가 없을 경우 처분함이 마땅할진데, 피청구인은 의도적으로 청구인의 평온한 삶을 위해하기 위해 축사 건축허가처분을 하여 여기까지 이르게 된 것이다.
2) 피청구인은 허가를 해주기 위한 방향으로만 검토하였지 인근 주민의 생활권과 지역의 가축 사육 제한에 대한 사례와 관련 법령은 전혀 검토하지 않고 미비한 조례에만 근거하여 건축허가한 것이다.
건축허가 처분 과정에 첨부된 동의서와 관련하여, 축사 설치로 인한 직접적인 피해 당사자는 청구인 뿐이며 동의서에 서명날인한 사람은 피해와는 무관한 사람들로 효력이 없다 할 것이다. 피청구인은 효력도 없는 동의서를 근거로 지역민이 동의한 것으로 호도하여 허가처분 하였다.
3) 또한 타 시군 조례에는 마을에서 500m 이내는 가축사육을 제한하도록 명시하고 있으나, 피청구인만이 이 제한 조항을 만들지 않고 있음은 직무유기이며 편향적인 행정처분이라 할 것이다. 가축사육 제한에 대한 규정을 확실히 부각시켜 생활주변에서 축사로 인한 민원이 발생하지 않도록 처분하여 주시기 바라며, 부디 건축허가 처분 취소청구건을 인용하여 청구인이 평온하게 살아갈 수 있도록 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인 적격에 대하여
1) 청구인은 피청구인이 2009. 10. 28. ○○군 ○○읍 ○○리 658-15번지 거주 ○○○(이하 “이 사건 건축주”라 한다)에 대하여 ○○군 ○○면 ○리 ○번지 외 2필지 상에 동물 및 식물관련시설 건축신고(증축)수리(이하 “이 사건 건축신고”라 한다)한 장소로부터 20여 미터에 있는 주택에 거주하고 있어 축사에서 발생하는 악취 등에 의하여 직접 피해를 입게 되었으므로 건축허가의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 주장하나, 「건축법」에서는 국민이 행정청에 대하여 제3자에 대한 건축허가의 취소나 준공검사의 취소 또는 제3자 소유의 건축물에 대한 철거 등의 조치를 요구할 수 있다는 취지의 규정이 없고, 그 밖에 이러한 권리가 인정된다고 볼 수 없다는 판례(대법원 1999. 12. 7. 선고 97누 17568판결) 등에 비춰보면 당사자 적격에 문제가 있다고 할 것이다.
2) 또한 「건축법」제4조제2항에서는 건축위원회의 심의를 효율적으로 수행하기 위하여 건축분쟁전문위원회를 둘 수 있고, 같은 법 제88조제1항에서는 건축 관계자와 해당 건축물의 건축 등으로 피해를 입은 인근주민 간의 분쟁 등에 대하여 건축분쟁전문위원회에서 조정 및 재정을 하도록 규정하고 있다.
3) 그러므로 청구인이 주장하는 이 사건은 「건축법」제88조제2항에 따라 건축분쟁전문위원회에 조정 등을 신청하여야 할 것이며, 행정심판위원회에서 재결할 사항은 아니라고 할 것이므로 각하되어야 한다.
나. 건축허가권자의 건축허가 신청에 관한 재량행위에 대하여,
「건축법」에 따른 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」,「도시계획법」등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하므로 법률상의 근거 없이 그 신청이 관계법규에서 정한 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사결과 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다’는 판례(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247판결)와 같이 건축허가 또는 건축신고에 대한 피처분청의 재량행위는 지극히 제한적일 수밖에 없고, 건축물에 대한 건축허가의 제한에 관하여 직접규정하고 있는 법규에서 정하는 사유 이외의 사유를 들어 반려처분 등을 할 수는 없다.
다. 이 사건 처분의 경위
1) 이 사건 건축주는 주민등록은 ○○군 ○○읍 ○○리 658-15번지에 두고 있으나 이 사건 신청부지가 소재한 마을에서 출생하여 사실상 거주하며, 그의 부친의 대를 이어 농사일과 가축을 사육하는 농민으로 ○○군 ○○면 ○리 ○-○번지 외 2필지(342,370-14번지)의 전체면적 1,691.0㎡(이하 “이 사건 신청부지”라 한다)에 동물 및 식물관련시설(우사, 퇴비사, 저장조) 건립을 위하여 2009. 10. 12 피청구인에게 복합민원으로 건축신고서를 접수시켰으며,
2) 피청구인은 복합민원처리 규정에 따라 2009. 10. 14. ○○군 도시개발과장과 실무자로 구성된 실무종합심의회를 개최하였고, 의제 처리하여야할 개발행위허가신청서를 해당부서에 검토 요청하여 2009. 10. 27.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에 따른 개발행위허가처리 후 2009. 10. 28. 「건축법」제14조에 따라 건축신고 수리 통보(이하 “이 사건 처분”이라 한다)를 하였다.
라. 이 사건 처분의 적법성
1) 이 사건 처분의 타당성
가) 이 사건 신청 부지인 ○○군 ○○면 ○리 ○-○번지 외 2필지(342, 370-14번지)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지역 지구 등이 “보전관리지역”이고, 이 사건 건축주는 기존 축사(면적 108.0㎡, 1993.12.15.착공, 1997. 2. 16.사용승인, 소유자 이환용→건축주의 부, 사망)의 증축(우사, 퇴비사, 저장조 면적 400.0㎡)을 위하여 건축(증축)신고를 피청구인에게 하였다.
나) 이 사건 신청부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제71조제1항제17호와 같은 법 시행령 관련 별표 18호 및 「○○군 계획조례」제29조 관련 별표 19에 따라서 동물 및 식물관련시설의 건축이 가능하여 개발행위허가 처리가 되었으며,「민법」제242조제1항과「건축법」제58조 및「○○군 건축조례」제29조 관련 별표 3에 따라 인접 대지경계선과의 이격거리에 적합하고, 「건축법」의 관계규정 및 「하천법」, 「지하수법」등 관련 법령에도 저촉사항이 없었기 때문에 피청구인은 「건축법」제14조에 따라 증축신고 수리를 한 것이다.
다) 건축주는 2009. 11. 11. 피청구인으로부터「건축법」제21조에 의한 착공신고를 득하였고, 가축분뇨배출시설 설치 신고도 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조 및 같은 법 시행령 제8조에 적합하여 수리되었고, 현재 공사가 진행 중에 있다.
라) 피청구인은 건축주가 신청한 건축신고서를 검토한바 「건축법」 및 관련법령에 적법하였고, 건축신고를 불허(반려)할 명문의 규정이 없었기 때문에 신고 수리한 사항으로 피청구인의 처분행위는 적법 타당한 것이다.
마. 이 사건 처분의 위법성 주장에 대하여
1) 이 사건 신청부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 보전관리지역으로 동물 및 식물관련시설 건축이 허용된 지역이고, 「농지법」제2조 및 같은 법 시행령에 따라 농지에서 동물 및 식물관련시설의 건축행위는 농지의 이용행위로 보기 때문에 농지전용허가 등을 받을 필요가 없는 지역이며, 「건축법」 및 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」,「하천법」,「지하수법」 등에도 저촉되지 않고, 관련 법령에 따라 처분을 한 사항이므로 위법성이 있다는 청구인의 주장은 아무런 이유가 없으며, 기존 축사나 앞으로 운영될 축사로부터 발생하는 분뇨, 악취, 파리 등의 문제는「건축법」상의 허가(신고) 기준이 될 수 없기 때문에 이를 이유로 건축주의 건축신고를 불허(반려)할 수 없는 것이다.
2) 이 사건 건축주가「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 따라 배출시설 설치 신고한 “톱밥 깔짚 우사”와 퇴비화시설은 우사에서 발생한 가축분뇨를 우사 바닥에 톱밥과 짚 등을 이용하여 1차 발효 후 퇴비사로 옮겨서 완전 부숙시킨 후에 전량 퇴비로 사용하는 시설로서, 정상 운영할 경우 가축분뇨의 외부 유출이 없는 처리시설이고, 악취와 파리의 문제 또한 주기적으로 청소 및 방제 등 적절한 조치를 취할 경우 충분히 불식시킬 수 있는 사항이다.
3) 청구인은 이 사건 건축주에게 기존 축사에서 발생하는 악취 등의 문제에 대해서 시설 운영의 개선을 요청하거나 협의 등을 통하여 이를 해결하여야 할 것이고, 이 사건 건축신고 건이 아직 축사로 활용한 사실이 없는데도 악취와 오염 등이 발생할 것이라는 막연한 우려나 가능성만으로 건축신고 취소를 요구하는 것은 타당하지 않다.
4) ‘건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교 형량 하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이 하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것’이라는 판례(대법원 1992. 4. 10 선고 91누5358 판결, 서울행정법원 1999. 5. 27. 선고 98구 10249판결)에 비춰보아도 청구인의 주장은 아무런 이유가 없다.
바. 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 주장에 대하여,
1)「민법」제242조제1항과「건축법」제58조 및「○○군건축조례」제29조 관련 별표 제3호에 따르면 동물 및 식물관련시설은 기타 건축물로 분류되어 인접대지경계선으로부터 0.5m 이상 이격할 경우 관계규정에 적합하게 된다고 하였는바, 이 사건 신청부지와 청구인이 거주하는 ○○군 ○○면 ○리 ○번지(○-○번지) 사이에는 약 4m폭의 도로(마을안길)가 가로지르며 그 경계를 확실하게 구획하고 있고, 청구인의 대지경계선과는 약 10m의 거리가 이격되어 있으며, 청구인의 주택과는 약 20m정도가 이격되어 있을 뿐만 아니라 이 사건 신청부지와 청구인의 부지와는 지반이 차이가 있고, 청구인의 부지가 약 2미터 이상 높은 곳에 위치하는 등 이 사건 건축신고와 관련하여「민법」및「건축법」상에 위법성이나 피청구인이 재량권을 일탈·남용한 사례는 없다.
2) 청구인은 이 사건 건축주의 축사로 말미암아 악취, 파리 등으로 생활에 고통을 받고 있다고 주장하고 있으나, 청구인 또한 현재 거주하는 주택에 축사를 설치해 놓고 소를 키우고 있는 실정이며, 이러한 상황은 피신청인의 관할지역의 대부분의 마을에서 주민들이 통상적으로 살아가는 생계의 한 수단이므로 ‘환경권에 관한「헌법」제35조의 규정이 개개의 국민에게 직접적으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어려울 뿐 아니라 환경권은 명문의 법률규정이나 관계법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사 방법 등이 구체적으로 정립되어야만 인정된다.’는 판례(대법원 1997. 7. 22. 선고 96다 56153 판결)에 따르더라도 청구인의 주장은 이유가 없다.
3) 청구인은 대법원 1999. 7. 27. 선고 98다 47528 판결을 인용하여 건축신고 취소처분을 청구하고 있지만, 대법원 2007. 6. 28. 2004다54282 판결에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 정해진 지역의 용도에 부합하고 건물의 높이나 이격거리에 관한 건축 관계법류에 어긋나지 않으며 조망 향수자가 누리던 조망의 이익을 부당하게 침해하려는 해의에 의한 것으로서 권리의 남용에 이를 정도가 아닌 한 인접한 토지에서 조망의 이익을 누리던 자라도 이를 함부로 막을 수는 없으며, 따라서 조망의 이익은 주변에 있는 객관적 상황의 변화에 의하여 저절로 변용 내지 제약을 받을 수밖에 없고, 그 이익의 향수자가 이러한 변화를 당연히 제약할 수 있는 것도 아니다.’라고 판시한 예와「건축법」 및 관련법령의 적합성, 축산을 장려하는 피청구인 군의 지역성, 축사 설치 및 운영의 적절한 조치를 통한 이 사건 건축주의 방지조치 및 피해 회피 가능성 등을 종합적으로 판단해 볼 때 청구인이 침해받는다고 주장하는 권리가 사회통념상 수인한도를 넘었다고는 볼 수 없다.
4) 이 사건 건축신고는「건축법」및 관계법령에 적합하여 개발행위허가 및 건축신고 수리되었고 또한 2009. 11. 11.「건축법」제21조 및「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조에 따라 적법하게 착공신고 및 가축분뇨배출시설 설치신고 수리되어 2009. 12. 15. 현재 공정율이 약 70%정도에 이르고 있으므로 처분의 취소나 효력유무의 확인을 구할 법률상의 이익도 없다 할 것이다.
사. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 청구인이 주장하는 위법성은「건축법」및 관련법령상 명문의 규정을 두고 있지 아니한 사항이므로 이를 이유로 건축신고를 불허(반려)할 수 없는 사항이고, 청구인이 주장하는 피해(분뇨, 악취, 파리 등으로 인한 오염 및 조망권 등의 환경권 침해 등)는 관련법령상의 기준과 사회통념상 수인한도를 넘었다고 볼 수 없으며, 이 사건 건축신고의 건축물이 적법한 시공과 운영에 따라 피해 방지가 가능하고, 건축공사의 진척도를 보아 건축신고 취소청구에 따른 법률상 이익이 없다고 볼 수 있으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조
다.「건축법」제14조
라.「건축법 시행령」제12조
마.「농지법」제2조
바.「농지법 시행령」제2조
5. 인정사실
가. 피청구인은 2009. 10. 28. 청구 외 ○○○에게 ○○군 ○○면 ○리 ○번지 외 2필지(1,691㎡) 상에 동물 및 식물관련 시설의 건축신고(증축) 수리 통보를 하였다.
6. 판 단
가. 청구대상 처분에 대한 판단
청구인은 행정심판 청구서에서 청구대상인 처분내용을 ‘피청구인이 2009. 10. 28. 건축주(○○○)에게 건축허가 처분 건’ 이라 표기하고, 청구취지 및 청구원인에서도 일관되게 건축허가라고 주장하고 있으나, 본 심판에서 다투고 있는 심판대상은 「건축법」제14조 규정에 대한 동물 및 식물관련시설(축사) 증축(400㎡)을 위한 건축신고임이 관련 서류상 분명하여 이에 따라 판단하기로 한다. 그 외 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 개발행위 부분에 대해서는 청구인이 다투지 않아 별론으로 하기로 한다.
나. 건축신고의 법적성질
「건축법」제14조의 규정에 의하면 소규모 건축물로서 정하는 규모의 건축물의 건축은 시장, 군수, 구청장에게 국토해양부령이 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고 있고, 같은 법 시행령 제11조에서는 법 제14조제1항제5호에서 ‘대통령령이 정하는 지역 및 규모의 건축물의 하나로서 연면적이 400㎡이하의 축사를 규정하고 있는 바, 같은 법에서 신고를 받은 행정청이 그 신고를 심사하여 수리여부를 결정할 수 있는 규정을 찾아 볼 수 있는 점에 비추어 볼 때 건축을 하는 자에게 신고의무를 부과하는 것은 행정청으로 하여금 건축에 관한 행정상의 참고자료를 얻도록 하기 위한 취지에서이고, 따라서 그와 같은 건축을 하고자 하는 자는 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 행정청의 수리행위 등 별다른 조치를 기다릴 필요 없이 건축을 할 수 있는 것이므로 행정청이 위 신고를 수리한 행위가 건축주는 물론이고 제3자인 인근 토지소유자나 주민들의 구체적인 권리·의무에 직접 변동을 초래하는 행정처분이라 할 수 없다(대법원 판결 98두18435 참조)
다. 청구인 적격 문제에 대한 판단
1) 본 심판청구는 처분의 당사자가 아닌 인근 주민에 의한 제3자 청구로서 행정심판청구가 적법하게 성립되려면「행정심판법」제9조제1항의 규정에 의한 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자이어야 하며 행정처분의 직접상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분을 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정된다. 그러나 여기서 규정하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 주민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 사실적, 경제적, 이행관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다.(대법원 1995. 9. 26. 선고94누14544 판결)
2) 이에 따라 판단해 보건대 이 건 건물의 중축신고에 의하여 청구인의 쾌적한 환경의 침해가 예상된다 하더라도 청구인은 이 건 건물의 신고자에게 사법상의 손해배상 청구 또는 소유권에 기한 방해제거청구를 할 수 있음은 별론으로 하고 이 사건 신고가 관련 법령에 저촉하는 사항이 없는 점, 위에서 살펴본 바와 같이 건축신고행위로서 제3자인 인근 토지소유자나 주민들의 권리·의무에 직접 변동을 초래하는 행정처분이라 할 수 없는 점, 관련 법령 해석상 건축신고 부지인근에 거주하는 청구인에게 별도의 취소청구 권리가 부여되고 있지 않은 점, 그리고 청구인이 주장하고 있는 환경권에 관한 헌법 제35조의 규정이 개개의 국민에게 직접적으로 구체적인 실체법상의 권리를 부여한 것이라고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때 이 건 건축신고로 인하여 침해되는 청구인의 불이익은 간접적이고 사실상의 반사적 결과에 불과하고 이로 인하여 청구인의 권리나 법률상 이익이 직접적·구체적으로 침해되는 것이라 할 수 없어 청구인은 행정청을 상대로 제3자에 대한 건축신고수리행위의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자에 해당한다고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 심판청구는 취소심판을 청구할 법률상 이익이 없는 자에 의한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
