| 이 유(2009-278)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
- 청구인은 2009. 7. 27. ○○시 ○○ ○○○ ○-○번지(전, 1,174㎡, 제1종 일반주거지역)상 제2종근린생활시설(일반음식점) 및 단독주택 건축(부지면적 590㎡, 연면적 225.75㎡, 1층, 경량철골구조, 지붕-샌드위치판넬)을 위한 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가, 배수설비 설치신고 포함)를 신청하였으나,
- 피청구인으로부터 2009. 8. 26. ①신청지는 피청구인의 체육시설(축구장, 테니스장, 족구장 등)을 설치하기 위하여 개발제한구역 관리계획 변경승인을 득하여 사업추진 중에 있고, ②○○시도시관리계획 재정비상 도시계획시설(체육시설)로 입안 중에 있는 지역으로 근린생활시설 및 단독주택의 건축허가는 불가하며, ③공공복리의 증진을 위해 제정된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「건축법」의 제정목적 및 취지에 비추어볼 때 건축불허가로 인한 사유재산권 제한보다 건축 후 도시계획시설(체육시설)사업시행 시 철거로 인한 보상 등 공익상의 손실이 과다할 것으로 예상되어 법 제정 목적 및 취지에 부적합함을 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 건축관계법령에서 정한 건축제한 사유이외의 사유를 들어 그 허가 신청을 거부할 수 없다는 것이 대법원 판례이며, 건축허가는 기속행정행위로서「건축법」에 불허가사유로 규정된 이유이외 다른 사유를 들어 불허가할 수 있는 행정행위가 아닌데도 피청구인은 법령상 규정이 아닌 막연히 행정계획입안 중이라거나 입법취지 등 추상적 사유를 들어 불허가를 하고 있는바, 이것은 헌법상 사유재산권을 심히 제한하고 법치주의의 법률유보원칙에 위배되는 위법한 행정이므로 취소되어야 한다.
나. 청구인은 ○○시 ○○ ○○○ ○-○번지에 거주하면서 식당을 경영하여 생계를 유지하고 있으나 살고 있는 주택이 ○○○○공사에 수용되어 곧 이사를 가야 할 형편으로 이사 갈 집을 건축하고자 건축허가를 신청하였다가 이 사건 불허가처분을 받게 되었는바, 국민의 거주이전의 자유, 생존권 차원에서 이 사건 처분의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 이 사건 건축허가 신청전인 2009. 5. 25./2009. 6. 19. 이 사건 토지에 건축허가가 가능한지에 대하여 피청구인에게 질의하였으며, 피청구인으로부터 2009. 6. 8./2009. 7. 1. 건축불가하다는 회신을 받아 사실상 건축이 불가하다는 사실을 인지하였음에도 이 사건 건축허가 신청을 하였다.
나. 신청부지 일원은 2007. 4. 13. 피청구인이 축구장, 테니스장, 족구장 등 체육시설을 조성하기 위하여 2007. 5. 3. ○○시 투·융자사업 자체심사를 통하여 2007년도 상반기 ○○시 투·융자사업 심사승인을 득하였으며, 2007. 7. 25.에는 2007년 하반기 지방재정 투·융자사업 도 심사를 경상남도에 의뢰하여 2007. 10. 22. 경상남도로부터 승인을 득하였으며, 2008. 12. 19. 국토해양부장관으로부터 신청부지를 포함한 개발제한구역 관리계획변경승인(48,000㎡)을 득한 바 있고, 2008. 4. 22. 피청구인 관련부서(체육청소년과)에서 ○○도시관리계획 재정비 시 위 사항을 반영 요구하였으며, 관련부서(도시과)에서는 이를 반영한 2015년 ○○도시관리계획 재정비 추진 중에 있으며, 또한 위 체육시설을 조성하고자 2010년 당초예산(70억)을 요구한 상태이며 당초예산이 결정되면 내년에 사업을 시행할 계획으로 있다.
다. 따라서 청구인은 피청구인이 체육시설을 설치하기 위하여 일련의 사업을 추진하고 있는 이 사건 토지에 건축을 하겠다는 것으로 이는 공공복리의 증진을 위해 제정된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「건축법」의 제정목적 및 취지에 비추어 볼 때, 건축허가로 인하여 도시계획시설(체육시설)사업시행 시 보상철거 등 공익상의 손실이 크다 할 것이므로 이 사건 건축불허가 처분은 지극히 당연한 처분이라 할 것이며, 건축허가권자는 건축허가 신청이「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉, 공익상의 필요가 절대적일 경우에는 그 허가를 거부할 수 있는바, 청구인의 신청대로 허가되어 이 사건 용도로 건축되더라도 체육시설 조성을 하게 되면 무용한 건축물이 되어 철거되어야 할 것이며, 철거로 인하여 청구인은 물론 국가적으로도 손실이 불을 보듯이 명백한 사실임에도 사유재산권을 심히 제한한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제56조, 제71조
다.「건축법」제11조
라.「건축법 시행령」제3조의 4
5. 인정사실
가. 신청부지는 청구 외 ○○○의 소유이며 2008. 5. 9. ○○○이 매매예약으로 가등기를 해놓은 상태이며, 청구인과 ○○○은 청구 외 ○○○로부터 건축에 따른 동의를 득하였으며, 청구인은 2009. 7. 27. ○○시 ○○ ○○○ ○-○번지(전, 1,174㎡, 제1종 일반주거지역)상 단독주택 건축(부지면적 284㎡, 연면적 142.87㎡, 1층, 경량철골구조, 지붕-샌드위치판넬)을 위한 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가, 배수설비 설치신고 포함)를 신청하였다.
나. 청구인은 2009. 6. 19. 피청구인에게 이 사건 토지에 건물신축이 가능한지 질의하였고, 피청구인은 2009. 7. 1. “신청부지는 개발제한구역 및 주거지역이 걸쳐진 체육시설부지로 개발제한구역 관리계획승인(2009. 1. 2.)이 되어 현재 사업추진절차를 이행 중에 있어 건축물 등이 설치될 경우 철거가 불가피할 것으로 판단되어 공익적 측면에서 경제적 손실이 따를 수 있으므로 건축허가 불가함을 고지”하였다.
다. 피청구인은 2007. 5. 4. 청구인의 신청부지를 포함한 ○○시 ○○ ○○○ 산 70-1번지 일원(개발제한구역 포함)의 이 사건 체육시설 조성(부지 18,000㎡, 축구장, 족구장, 조경 및 휴게시설 등, 사업비 30억원, 사업기간 2008˜2010)에 대하여 2007년도 상반기 지방재정 투융자사업 심사결과에서 적정한 것으로 의결하였고, 2007. 10. 19. 경상남도 도 심사에서도 이 사건 체육시설 중 테니스장 건립(부지 30,000㎡, 사업비 40억원, 사업기간 2008˜2010)에 대하여 조건부 의결되었으며, 2008˜2012년 경상남도 중기지방재정계획에도 반영되어 있다
라. 경상남도에서는 2009. 1. 2. 피청구인에게 2008년 개발제한구역관리계획 변경 입지시설 신청 한 ○○시 ○○ ○○○ 산 70-1번지 일원의 이 사건 체육시설 조성(부지면적 48,000㎡)에 대하여 국토해양부장관으로부터 승인되었음을 통보하였다.
마. 피청구인은 2009. 2. 12. 2020년 ○○도시기본계획 및 관리계획 재정비 수립용역을 실시하는데 있어 과업기간을 당초 2003. 8. 19. ˜2009. 2. 15.에서 변경 2003. 8. 19. ˜ 2009. 12. 15.까지로 하는 용역계약을 (주)○○○○기술공사, (주)○○○○공사와 체결하였으며 2009. 9. 20. 현재 공정률은 96.45%로 나타나 있다.
바. 피청구인은 2010년 당초예산에 이 사건 체육시설조성을 위하여 70억원을 편성 요구하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 이 사건 처분의 성격에 대하여 살펴보면, 신청부지는 도시관리계획 상 용도지역이 제1종 일반주거지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제3호 별표 4의 제1호 가목, 제2호 가목의 규정에 의하면 제1종일반주거지역 안에서 단독주택 및 제2종 근린생활시설(일반음식점)은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이나, 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 이를 허가하여야 하고 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1291 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결)고 판시하고 있는바, 이 사건에 있어서는 피청구인의 도시관리계획 재정비상 도시계획시설(체육시설) 입안에 따라 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 해당되는지가 쟁점이라고 할 것이다.
나. 그렇다면, 청구인은 건축허가는 기속행정행위로서「건축법」에 불허가사유로 규정된 이유 외 다른 사유를 들어 불허가할 수 있는 행정행위가 아닌데도 피청구인은 법령상 규정이 아닌 막연히 행정계획입안 중이라거나 입법취지 등 추상적 사유로 불허가처분을 하여 헌법상 사유재산권을 심히 제한하고 법치주의의 법률유보원칙에 위배되므로 위법한 행정처분이라고 주장하고 있으므로, 이 사건 처분 사유가 이 사건 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 해당되는지 여부에 대하여 살펴보면,
이 사건 체육시설에 대하여 2007. 5. 4. 피청구인의 지방재정 투융자사업 심사결과에서도 적정한 것으로 의결되었고, 2007. 10. 19. 경상남도 심사에서도 의결되어 2008˜2012년 경상남도 중기지방재정계획에도 반영되어 있는 점, 이 사건 신청부지를 포함한 피청구인의 체육시설조성부지(면적 48,000㎡)에 대하여 국토해양부장관으로부터 2008년 개발제한구역관리계획 변경 입지시설에 대한 승인사항이 경상남도를 통하여 2009. 1. 2. 피청구인에게 통보된 점, 2015년 ○○도시 관리계획(재정비)상 도시계획시설(체육시설)로 입안 중에 있는 지역으로 피청구인의 도시계획이 실현가능성이 높아 보이는 점, 도시관리계획 재정비 수립 용역을 2009. 12. 15.까지 완료할 계획에 있으며 2009. 9. 20.현재 그 공정률이 96.45%에 이르는 등 일련의 절차를 이행하고 있는 사실이 인정되는 점, 체육시설로 입안 중인 이 사건 신청부지에 청구인의 신청을 받아들여 근린생활시설 및 단독주택건축을 허가할 경우 ○○○○공사의 ○○지구택지 개발에 따른 현 거주지의 수용으로 새로운 거주지(영업장)를 마련해야하는 청구인에게 또 다른 지역으로의 이주 등에 따른 건축비 등 불필요한 경비로 재산적 피해를 줄 뿐만 아니라 피청구인도 철거로 인한 보상비 증가 등의 우려가 있어 보이는 점 등을 종합적으로 판단할 때, 아직 확정되지 아니한 도시계획시설을 내세워 개별적인 건축허가를 거부한다고 하더라도 이 사건 건축허가를 제한할 공익상 필요가 있다고 할 것이고 이는 이 사건 처분으로 입게 될 청구인들의 손해에 비하여 결코 적다고 할 수 없어 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 건축 불허가처분에 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
