| 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○ 외 1(○○시 ○○동 ○○-○○)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용 :
청구인들은 ○○시 ○○동 ○○-○번지 외 1필지 상에 위험물저장 및 처리시설(주유소) 및 단독주택(이하, ‘이 사건 시설물’이라 함)(건축면적 100.58㎡)을 신축하기 위하여, 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나,
2009. 3. 25. 피청구인으로부터 도로점용 신청구간이 도로의 교차, 굴곡부분으로 도로점용 허가기준에 적합하지 않고, 진·출입로 계획 구간이 안전을 확보할 수 없으며 허가된 가스충전소의 입구와 신청지의 출구가 접목구간이 발생하므로 차량정체 및 사고의 위험이 있어 도로점용이 불가하다는 사유로 이 사건 불승인 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건에서 문제 삼고 있는 법규는 ‘도로법’이며, 이 규정에 의하면, 보도가 있는 도로의 경우 차도쪽의 보도에 이를 설치하여야 한다고 하면서, 혹 도로의 구조 또는 교통에 현저한 지장을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 분리대, 교차로 기타 이와 유사한 부분에 설치하도록 하고 있는 것을 알 수 있는데, 이는 교통에 현저한 지장을 미칠 우려가 있다고 하더라도 무조건 설치를 하지 못하도록 하는 것이 아니라 분리대, 교차로 이와 유사한 부분에도 설치할 수 있도록 하는 적극적인 규정이며, 나아가, 이 사건 도로점용 부분(신축할 주유소의 진·출입로 부분으로서, 이하 ‘이 사건 신청지’라고 함)의 경우는 도로가 교차, 접속 또는 굴곡 부분이 아님에도 이를 구체적으로 면밀히 검토하지 않은 채 이 사건 불가처분을 한 위법을 범하였다.
나. 이 사건 신청지는 주변의 여건 및 환경 등을 보더라도, 신축예정의 주유소를 설치하기에 다른 어떤 지역보다도 적합하며, 이 사건 신청지와 같은 토지(위 ○○동 ○○-○○번지)상에는 이 사건 신청지와 연접하여 이미 청구인이 피청구인으로부터 가스충전소건물 신축신고가 수리되어 공사준공을 득한 후 영업을 하고 있으며 기 허가된 가스충전사업 부지와 마찬가지로 ○○변에 위치하고 있고, 전면에는 편도 2차선의 강변도로가 접하여 통과하고 있으며, 지목상으로는 임야이지만 현황은 평지로서 좌측면과 우측면 모두 폭 약 20미터의 도로로 둘러싸여 있고, 실개천을 끼고 있기도 한 삼각섬 모양의 유휴지의 일부분을 이루고 있다. 현재 이 사건 신청지 인근에는 아무런 영구적인 시설물이 없고, 특히 주변에 교통유발시설이 전혀 없고, 약 20여미터 거리에 골프연습장이 위치하고 있을 뿐 주택지와도 상당한 거리의 이격이 있으므로 주민들에게 생활상 위협을 줄 여지도 전혀 없다. 무엇보다도 이곳은 교통지형상 일종의 교통섬과 같은 구조를 하고 있어서 교통량이 완전히 분산 소통하고 있으므로 사고발생 등 이례적인 경우 외에는 교통적체 현상의 우려가 전혀 없다. 또한 이 사건 신청지의 ‘진입로’가 개설될 부분의 교통흐름을 볼 때 이 사건 신청지 전면에 접한 편면도로상을 오가는 차량과 서로 혼잡의 여지도 없다.
다. 피청구인의 불허가 사유로 이 사건 도로점용 신청구간이 도로의 교차, 굴곡 부분이라고 하나 이 사건 신청지의 차량 진·출입로는 도면을 보아도 알 수 있듯이 교차하거나 굴곡된 부분이 아니다(이 사건 신청지의 ‘진입로’ 부분은 명백히 교차 또는 굴곡 부분이 아니고, 특히 이 사건 신청지의 ‘진출로’ 부분과 관련하여서도 종전 기 허가된 가스충전소의 신고불수리처분과 관련한 행정심판 재결에서 ‘진·출입로’에 대하여 판단한 결과 대상지가 역시 굴곡 부분이 아니라고 판명되었던 바와 같이, 역시 교차, 굴곡 부분이 아님).
라. 피청구인의 둘째 불허가 사유로 진·출입로 계획구간이 자전거 횡단도로 및 횡단보도 안전을 확보할 수 없다고 하나 먼저, 이 사건 신청지의 ‘진입로’ 부분의 경우, 전면 도로는 앞서 본 바와 같이 차량 통행량이 많지 않고 보행자의 통행 역시 거의 없으므로 차량의 진입에 있어서 자전거 횡단도로는 물론 횡단보도 안전과는 전혀 영향을 미치지 않는다. 또한 ‘출입로’ 부분의 경우에도, 기 허가된 가스충전소의 ‘진입로’에 바로 붙어 개설되어 있는 바(다른 진출로 개설지가 마땅하지 않으며, 특히 이 사건 신청지의 진출로와 기 허가된 가스충전소의 진입로가 같은 운영자의 것이므로 충분히 차량 진출입시 배려 및 조절이 가능함), 이 사건 신청지의 진출로는 횡단보도와 약 2미터 정도 떨어져 있고, 자전거 횡단도로와는 근접한 것은 사실이다. 그렇다고 하더라도 위 횡단보도 상을 이용하는 보행자는 물론 자전거를 이용하여 자전거 횡단도로를 횡단하는 사람도 거의 없을 뿐만 아니라(횡단보도 건너편은 남강고수부지 쪽이고, 주거용 및 상업용, 기타 건물이 전혀 없으므로 보행자의 왕래가 드뭄), 이 사건 신청지의 ‘진출로’를 이용하여 나가는 차량은 얼마든지 보행자를 유념하여 진행함으로써 안전한 운행이 가능하다.
마. 피청구인의 셋째 불허가 사유로 기 허가된 가스충전소의 입구와 신청지의 출구가 접목구간이 발생하므로 차량 정체 및 사고의 위험이 있다고 하나 이 사건 신청지 전면 도로에서 경상대학교 방향으로 가는 차량이 정지신호를 받을 때, 이 사건 신청지의 출입로로 차량이 나가면 되고, ○○○○○○ 방향으로 가는 차량이 진행 신호를 받으면, 위 가스충전소의 진입로로 들어오면 되므로 서로 접목구간을 피할 수 있어서 차량의 정체나 사고의 위험은 없다고 할 것이다.
바. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 건축물의 신축 및 설계와 관련하여 아무런 법규적 저촉을 받지 않는다. 다만, 주유소를 설치하기 위하여 필요한 도로점용(진·출입로) 부분만 문제로 삼는 바, 이 건 신청지 가까이에 주거 및 학교의 밀집지역이 위치하고 있는 것도 아니고 기타 현행법에 저촉되지도 않음에도 불구하고 이같은 사항들을 모두 배제하면서 무엇보다 이 건 신청지 부근의 교통체계, 교통량 및 보행자 등에 대한 제반 사항을 정확히 조사하지 않고 사실과 다른 판단으로 막연히 ‘자전거 횡단도로 및 횡단보도 안전의 확보를 들고 있고, 접목구간으로 인한 차량 정체 및 사고의 위험’을 들면서 현재 발생하지도 않는 불확실한 사항을 근거도 없이 미리 거론하는가 하면, 그 같은 사정들로 인해 청구인들에게 재산적, 정신적 피해를 입게 하고, 직업선택 및 영업의 자유마저 심대하게 침해하는 결과를 초래케 하고 있다.
사. 한편, ○○시 관내에는 이 사건 신청지보다 훨씬 교통량이 많고 복잡한 교차로와 굴곡 부분까지 겹쳐도 피청구인이 주유소 설치를 허용하고 있으므로 이와 비교할 때 법이 허용하는 범위내에서 건축설계까지 마친 이 사건 시설물에 대하여만 이 사건 처분을 한 것은 명백히 형평성 및 비례의 원칙에도 위배된다고 할 것이다. 나아가 이 사건 부지인 위 ○○동 ○○-○○번지 부분 중 ‘인도’ 부분은 피청구인이 오래 전부터 소유자인 청구인들에게 사용료를 지급하지 않은 채 무단으로 점유, 사용하고 있는 것임에도, 청구인들이 주유소를 신축하기 위하여 위 ○○-○ 부분 일부상에 ‘진입로’를 개설하고자 도로점용허가를 받으려고 하는데도 이를 허가하지 않는다는 것은 신의칙에도 어긋나는 행위이며, 자의적 행정이라고 할 것입니다.
아. 그렇다면, 피청구인이 들고 있는 사유들은 위에서 살핀 바와 같이 사실에 반하거나 과도한 기준을 근거로 하고 있으므로 그에 근거한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하고, 객관적인 기준이나 근거없이 막연한 이유만으로 행한 처분으로서 형평에 반하고 청구인들의 기본권 및 이익을 현저히 침해한 것이므로 위법 또는 부당하다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 한 이 사건 불승인 처분의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않으면 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으나, 예외적으로 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유로 이를 거부할 수 있다고 할 것이다.(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227) 그러면 이 사건의 경우를 살펴볼 때 주유소가 건축되더라도 도로로부터 주유소로 차량이 진·출입을 할 수 있는 연결도로가 확보되지 않는다면 주유소는 본래의 목적을 달성할 수 없고, 공익상 이러한 건축물이 허용되어서는 아니 되므로 주유소의 진·출입로 설치가능 여부는 건축허가를 함에 있어 고려하여야 할 중대한 공익상의 사유가 된다.
나. 건축허가신청시 건축법 등 관계법령에 의하여 복합민원처리의 경우 다른 인·허가 등의 요건 충족여부도 심사하여야 하는 바, 도로점용허가에 있어서 「도로법」제38조제1항에 의한 도로점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위이다.
다. 「도로법」제38조제1항에서 도로점용허가에 대하여 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제28조제5항제3호,에 따라 주유소 등의 진출입로는 점용물에 해당하며, 또한 같은 법 시행령 제28조제1항 [별표 1]에 따라 도로가 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치하여서는 아니된다고 규정하고 있다. 한편 청구인은 신청지 진출입로 위치가 굴곡, 교차부분이 아니라고 주장하나, 이 사건 신청지 앞 전면도로 개설 시 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙에 따라 계획차선에 맞는 곡률반경을 적용하여 설계 및 개설된 것으로 이 사건 신청지의 진출입 계획구간은 굴곡부 시종점에 위치함은 물론 주유소 설치 계획 도면을 보아도 진출입로의 설치 위치가 굴곡부분의 시종점에 위치함이 명확하므로 이는「도로법 시행령」제28조제1항 [별표 1] 규정에 위배된다.
라. 기 허가된 가스 충전소의 경우 이 사건 신청지의 굴곡부 종점에서 2m˜5m 정도 이격된 직선구간 시작지점에 설치되어 있다는 점에서 이 사건과는 경우가 다르며, 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조에서는 도로가 굴곡, 교차할 경우에 교차로 영향권(설계속도 60km, 도시지역일 경우 굴곡부분 시종점으로부터 40m 구간 내에는 진출입 허가 불가)을 정하고 영향권 이내 구간에는 진출입허가가 불가하도록 규정하여 굴곡부 주행 시 운전자의 시야 확보 및 교통흐름 등에 지장이 없도록 하고 있어 이는 굴곡, 교차부분에 진출입로 설치의 위험성을 입증하는 좋은 예라고 볼 수 있다.
마. 청구인은 보행자 및 자전거 횡단도로에 대한 안전에 전혀 지장이 없고 기 허가된 가스충전소의 진입로와 신청지 출구가 같은 소유자이므로 차량 진출입시 배려 조절이 가능하며 진출입로가 횡단보도와 2m 정도 떨어져 있어 횡단보도를 이용하는 보행자의 안전에 전혀 지장이 없다고 주장하나, 신청지 도로는 ○○○ 입구로 평소 차량 통행량이 많고 주변 아파트 밀집지역(○○, ○○, ○○ : 총1,986세대 7,129명, 단독주택 제외)과 인근 대형마트(○○○), 경상대학교 병원 등 이용자 뿐만 아니라 강변도로가 형성되어 자전거 이용자들이 늘어나고 있어 다른 도로보다 이용자가 훨씬 많아 교통사고의 위험은 물론 출·퇴근시 상습적으로 정체되어 교통흐름이 복잡한 지역이다. 또한 이 사건에서 현재의 교통량 및 보행량을 기준으로 볼 때 피청구인 측에서 이 사건 신청지 앞으로 다리를 가설할 계획을 가지고 있고 역점사업인 자전거 타는 명품도시의 추진으로 교통량과 보행량이 급증할 것이다.
바. 주유소를 설치할 경우 「위험물안전관리법」제5조제4항 및 같은 법 시행규칙 제37조 [별표13] Ⅶ의 규정에 따라 출입하는 쪽 외의 부분에 높이 2m이상의 방화벽을 설치하도록 되어 있어 방화벽으로 인해 가스충전소의 진입로를 공동으로 사용한다는 것은 불가능하다. 그리고 횡단보도와 횡단보도의 연장선상에 점용물을 설치할 수는 없다. 왜냐하면 인도를 보행하는 보행자가 도로를 횡단하기 위해서는 횡단보도의 연장선상인 인도에 위치할 수 밖에 없어 그러한 보행자의 안전이 우선되어야 함에도 불구하고 청구인의 설계서에 따르면 진출로의 일부분이 횡단보도의 연장선상에 위치하는 바, 이러한 보행자 안전지대를 이용하여 진출입을 한다는 계획은 시민의 안전을 위협하므로 도로점용허가를 할 수 없다. 또한 주유소는 그 성질상 필수적인 출입시설이 보도를 횡단할 때에는 도로점용허가를 받아야 하므로 피청구인은「주차장법」제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조제5호 나목에 따라 횡단보도(육교 및 지하횡단보도를 포함한다)에서 5미터이내의 도로의 부분에는 사고의 발생이 우려되어 노외주차장의 출구 및 입구를 설치하여서는 아니된다고 하는 입법취지를 고려하여 도로점용을 불허한 것이다.
①경
상대방향경상대
병원방향②신청지통행량조사지점진출로진출입로A↱
사. 청구인의 설계서상으로는 B를 진출로로만 계획하고 있으나 사실상 주유소 운영을 위해서는 ①방향에 따라 진·출입로로 사용될 것이 명백하고, 그렇다면 차량끼리의 교통사고는 물론 횡단보도 연장선상에 대기하고 있는 보행자들의 불편과 교통사고의 위험성은 불을 보듯 뻔하다.(①의 방향으로 가기위한 차량들이 주유를 마친 후 다시 ①의 방향으로 가려고 하면 다음 주유예정인 차량과 반드시 마주치게 되어 차량·보행자와의 접목은 반드시 발생할 수 밖에 없음) 그리고 청구인이 B진출로를 설계할 때 사다리꼴형의 진출로는 청구인도 횡단보도나 자전거 횡단도를 침범하여 진출입로를 만들어서는 아니된다는 것을 인식하고 있었던 것이고 그러한 사정하에 차도와 접한 진출로의 폭이 약 2M정도로 좁게 설계될 수밖에 없었고 또한 그러한 폭 2m로는 교행이 불가능하여 진출입로가 아닌 진출로만으로 설계한 것으로 보이나, 위에서 살펴본 바와 같이 횡단보도 및 자전거 횡단도의 연결선상 인도도 또한 보행자 등의 보호를 위하여 특별히 횡단보도 등의 일부로 보아야 할 것이고, B진출로는 반드시 진출로만이 아닌 진출입로로 사용될 것이 뻔하므로 교행할 수 있는 폭을 확보(3m이상, 노외주차장의 경우는 3.5m이상임)하여야 함에도 그러한 진출입로 폭을 확보하지 못하였다(점용의 목적이 실현가능성이 없는 경우임) 따라서 피청구인이 이러한 안전을 무시하고 뻔히 보이는 위험을 방치한 채 도로점용허가를 해 줄 수는 없다.
아. 청구인은 다른 주유소를 예를 들며 다른 주유소도 횡단보도의 턱낮춤 구간(이는 차량의 통행을 위하여 설치한 것이 아니라 관련법령 상 장애인 등 특히 휠체어사용자, 유모차이용자등의 원활한 통행을 확보하기 위해 횡단보도 진입부와 안전지대 등에 보도와 차도 단차를 줄이기 위하여 연석경사로와 턱을 낮추어 시공된 것으로 이를 이용한 통행은 엄연한 불법임.)을 이용한 진출입이 이루어 지고 있다고 주장하나, 우선 다른 주유소의 횡단보도의 턱낮춤 구간을 진출입로로 설계하지 않았고 그러한 설계는 허가될 수도 없으며 청구인의 그러한 형평성 주장 역시 아무 이유 없고 또한 불법에의 평등주장도 받아들일 수 없다.
자. 따라서 청구인의 이 사건 신청에 대한 도로점용허가의 경우는 재량행위로서 행정청의 합목적적인 재량행사가 가능한 것으로 이 사건 신청지의 진출입로(위 그림상 ①,②)는 명백히 도로의 굴곡부분에 위치하고 있어 법상 허용되지 아니하는 도로점용이며 점용물(진·출입로)이 횡단보도 및 자전거횡단도의 연장선상에 위치하고 있어 그러한 점용은 법상 불가하며 가사 법상 가능하다 할 지라도 주차장법상 노외주차장의 진출입로는 횡단보도에서 5m이상 이격될 것을 요하는 규정을 참고하여 합목적적으로 도로점용을 불허한 것이며, 진출로(위 그림상 B진출로)가 사실은 필연적으로 진출입로로 편법 사용될 것이 명백하고 그러한 경우 필연적으로 횡단보도 연장선상의 보행자 대기 인도부분을 가로지름에 따라 보행자 안전에 심각한 위험을 초래한다는 중대한 공익적 필요에 따라 도로점용을 불허한 것이기에 이 사건 처분은 적법·타당하므로 “청구인들의 청구를 모두 기각한다”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가. 「도로법」 제38조
나. 「도로법 시행령」 제28조 [별표1]
다. 「위험물안전관리법」제5조
라. 「위험물안전관리법 시행규칙」제37조 [별표13]
마. 「주차장법」제1조, 제12조
바. 「주차장법 시행규칙」제5조
5. 인정사실
가. 2009. 2. 23. 청구인은 건축허가 신청을 피청구인에게 한 사실이 있다.
나. 2009. 2. 24. 피청구인은 청구인의 건축허가에 따른 관련법 검토 협조를 진주소방서와 진주경찰서에 요청한 사실이 있다.
다. 2009. 3. 3. 진주소방서는 피청구인의 건축허가에 따른 관련법 검토 협조요청에 대해 “「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률」에 따라 동의함”을 회신한 사실이 있다.
라. 2009. 3. 3. ○○경찰서는 피청구인의 건축허가에 따른 관련법 검토 협조요청에 대해 “교통신호기 및 횡단보도가 설치되어 있는 내리막 도로상으로 교통량이 많고 과속이 잦은 곳으로 차량 진출입시 교통흐름의 방해와 과속에 의한 사고의 위험성이 있는 구간이며 특히, 주유소 출구부분은 횡단보도와 근접하여 보행자 및 자전거 통행로 확보에 장애가 있고 주유소 출구부분과 가스충전소 입구와 접목구간이 발생하므로 차량진출입시 사고의 위험이 높다”는 검토의견을 제출한 사실이 있다.
마. 2009. 3. 23. ○○시민원조정위원회는 청구인의 건축허가신청에 대하여 불가처분함이 타당하다는 내용의 심의결과를 피청구인에게 통보한 사실이 있다.
바. 2009. 3. 25. 피청구인은 청구인에게 도로점용허가기준에 적합하지 않으며 진·출입로 계획구간이 횡단보도의 안전을 확보할 수 없고 사고의 위험성이 있어 도로점용이 불가함을 사유로 건축불허가처분을 한 사실이 있다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 위법·부당여부에 대해 살펴볼 때 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있는바(대법원 2002.10.25.선고2001두1291판결 참조), 그렇다면 피청구인이 이 사건 주유소가 도로점용의 불가를 이유로 이 사건 주유소의 건축허가를 불허한 것이 위 건축허가신청을 거부하여야 할 중대한 공익상의 필요에 의한 것인지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
나. 먼저 도로점용허가의 법적성질과 건축 불허가 처분의 사유인 도로점용 불가사유의 위법·부당여부에 대해 살펴볼 때 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위이며(대법원2007.5.31.선고2005두1329판결 참조) 이러한 재량행위에 대한 재량권의 행사는 행정청이 달성하려는 공익과 이로 인해 침해되는 사익을 비교 형량하여 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위반됨이 합리적으로 행사되어야 할 것인바, 그렇다면 도로점용허가에 대한 관련법규를 살펴볼 때 도로를 점용하려는 자는 「도로법」제38조제1항에 따라 관리청의 허가를 받아야 하며 같은 법 시행령 제28조제5항에서 점용을 받을 수 있는 시설의 종류를 규정하고 있는데 여기서 주유소를 위한 진·출입로를 점용의 대상으로 정하고 있으며, 이러한 도로점용의 대상이 도로점용기준에 적합하여야 함을 같은 조 제1항에서 규정하고 있다.
다. 한편 청구인이 신청한 이 사건 건축허가 신청과 관련된 도로점용분야에 대해 피청구인은 ①도로점용 신청구간이 도로의 교차, 굴곡부분으로 도로점용 허가기준에 적합하지 않는 점, ②진·출입로 계획구간이 자전거 황단도로 및 횡단보도 안전을 확보할 수 없는 점, ③기 허가된 가스충전소의 입구와 신청지의 출구가 접목구간이 발생하므로 차량의 정체 및 사고의 위험이 있다는 점 등을 사유로 도로점용이 불가하여 건축 불허가처분을 한 사실이 있다.
(1) 피청구인이 제시한 ①불허가 사유에 대해 살펴보면
「도로법시행령」제28조제1항 [별표1] 도로점용기준 1. 점용장소 나목에 따르면 도로가 교차·접속 또는 굴곡 되는 부분에는 점용물을 설치하여서는 아니된다(단 전선 및 전주는 제외)고 규정하고 있는바, 이 사건 신청지의 설계도면 을 살펴보면 이 사건 신청지 주변의 도로는 ○○고수부지에 위치한 Y형 삼거리교차로이며 이 사건 신청지는 부채꼴모양으로서 신청지의 진·출입로는 신청지에 주변 도로의 굴곡부 시종점에 위치하고 있음을 확인할 수 있으므로 ①의 불허가사유에 대해 피청구인에 대한 재량권의 일탈·남용으로 볼 수 없다 할 것이다.
(2) 피청구인이 제시한 ②불허가 사유에 대해 살펴보면
이 사건 신청지의 설계도면을 살펴보면 신청지의 진출로가 ○○ 고수부지 방향의 횡단보도와 자전거 횡단보도의 연장선상에 접하고 있는 사다리꼴 모양임을 확인할 수 있는바 이는 횡단보도를 이용하는 보행자와 자전거 이용자의 안전을 위협할 우려가 있고 ○○○○○에서 ○○○ 방향으로 통행하는 차량이 주유를 위해 진출로를 이용하여 이 사건 신청지에 진입할 경우 ○○ 고수부지 방향 횡단보도의 보행을 위해 신호를 대기하는 보행자와 자건거 이용자의 안전을 위협할 우려가 있으므로 보행자와 자전거 이용자의 안전을 감안한 ②의 불허가 사유에 대해 재량권을 일탈·남용한 위법사유로 보기 어렵다 할 것이다.
(3) 피청구인이 제시한 ③불허가 사유에 대해 살펴보면
이 사건 신청지에 주유소가 설치될 경우「위험물안전관리법」제5조제4항 및 같은 법 시행규칙 제37조 [별표13] Ⅶ의 규정에 따르면 주유소취급소의 주위에는 출입하는 쪽 외의 부분에 높이 2m이상의 내화구조 또는 불연재료의 담 또는 벽을 설치하되, 주유취급소의 인근에 연소의 우려가 있는 건축물이 있는 경우에는 소방방재청장이 정하여 고시하는 바에 따라 방화상 유효한 높이로 하도록 규정하고 있어 이 사건 신청지의 경우 신청지와 기 허가된 가스충전소의 경계지점에 방화벽이 설치되어야 하고 이러한 방화벽으로 인해 가스충전소의 진입로를 공동으로 사용한다는 것은 불가능하며 이러한 건축물이 설치될 경우 ○○○대 방향으로 통행하는 차량이 가스충전을 위해 가스충전소로 진입할 경우 이 사건 신청지에서 주유를 완료하고 진출로로 나가는 차량과 신호 대기 중인 보행자 사이에 교통사고의 발생우려가 높다 할 것인바 이러한 사유에 대해 위법·부당한 사유로 볼 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 위 불허가사유의 검토내용을 종합해 볼 때 이 사건 신청지의 진·출입로와 관련된 도로점용허가에 대한 피청구인의 불가사유는 「도로법」제38조 및 같은 법 시행령 제28조와 횡단보도 및 도로교통의 안전을 근거로 한 처분으로서 이에 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 보기 어려우며, 이 사건 신청지에 차량이 진·출입을 할 수 있는 진·출입로의 도로점용이 불가하다면 이 사건 주유소는 본래의 목적을 달성할 수 없는 무용한 건축물이 될 것이고, 공익상 이러한 건축물의 건축이 허용되어서는 아니 된다. 그러므로 이 사건 신청지의 진·출입로 설치와 관련된 도로점용허가의 가능 여부는 피청구인이 이 사건 주유소의 건축허가를 함에 있어 고려하여야 할 중대한 공익상의 사유가 된다. 따라서 이러한 중대한 공익상의 사유를 근거로 한 피청구인의 건축불허가 처분은 적법한 처분이라 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
