| 1. 사건개요
청구인은 공직자에 대한 쌀직불금 조사 시 청구인이 쌀직불금을 신청한 4필지 중 1필지(○○시 ○○면 ○○리 ○-○번지, 답, ○㎡)가 실제 도로부지로 사용되고 있어 직불금 신청토지 대상이 될 수 없음을 이유로 ‘부적격’ 확정된 사항을 피청구인으로부터 통보받자, 토지대장에 ‘답’으로 명기되어 있어 쌀직불금을 신청한 것이라는 의견을 제출하였으나, 피청구인으로부터 2009. 6. 10. ‘부적격 해당연도 직불금 전액 회수 및 등록제한 3년 제재’ 통보를 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 40년간 농업에 종사하던 중 청구인의 자식이 공무원이라 작년 공직자 쌀직불금 수령 실태 조사 시 이 사건 토지가 도로로 편입되었다는 이유로 이 사건 처분을 받게 되었다. 정부가 고위공직자의 쌀직불금 부당수령자 엄중 징계를 위해 실태조사를 실시한 것인데 선량하고 양심껏 농사짓는 사람과 연관 지어 행정처분을 하는 것은 부당하다. 금번 적발된 농지는 현재 청구인의 부친 소유의 땅으로 되어 있으며, 청구인과 마을이장은 쌀직불금 신청을 위해 토지대장 및 행정공부를 참고하여 그 당시에 답으로 되어 있어 행정의 공신력을 믿고 쌀직불금을 신청하였다. 청구인이 알기로는 행정에서 농로포장공사를 하는 경우 토지기부채납(사용승낙서)을 받아 공사를 시행하고, 공사가 완료되면 지목을 반드시 ‘도로’로 변경하여 차후에 소유권 관련 분쟁을 방지하고 있는 것으로 알고 있는데, 5년이 다 되었는데도 현재까지 ‘답’으로 남아있는 것은 행정에도 책임이 있다고 보여지며, 그 당시 지목만 제대로 변경되었다면 금번 같은 사태는 발생하지 않았을 것이다.
나. 청구인은 쌀직불금 부당수령에 대하여 2008. 12월경 이의신청서를 ○○면사무소에 제출하여 2008. 12. 24. 실경작확인심사위원회 개최결과 고의나 부정한 방법으로 신청하지 않았다고 하여 적합처리 의결되었으며, 피청구인도 이를 근거로 적발된 농지에 대하여 지급된 금액만 반납하면 된다고 하여 부당수령금을 반납하였는데, 피청구인이 행정안전부의 ‘공직자 쌀직불금 수령실태조사 업무처리 지침’을 근거로 이 사건 처분을 통지한 것에 대하여 도저히 납득할 수 없으며, 대한민국은 법치국가인데 법보다 지침을 우선하는 행정처분은 납득이 가지 않는다. 피청구인도 청구인이 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」제13조제1항제1호 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우’에 해당하지 않는다고 인정하고 있고, 이와 같은 경우에 해당필지만 환수 받은 것으로 알고 있는데 행정안전부지침에 따라 행정처분을 하다보니 이런 일이 발생한 것 같고, 지금이라도 해당 법률에 따라 행정처분이 이루어질 수 있도록 재처분함이 타당할 것이다. 청구인은 이에 대하여 5. 29. 피청구인에게 의견제출서를 제출하였으나 행정안전부의 지침을 들어 ‘부적격 해당연도 직불금 전액회수 및 등록제한 3년 제재’라는 기존의 행정처분이 정당하다는 답변을 보내 왔다. 법을 적용함에 있어 공정하게 집행되어야 된다고 생각되며, 실제로 농사를 짓지 않았거나 직불금을 부당수령하기 위해 신청하는 경우에는 당연히 전액 환수함에 타당하지만, 거짓이나 부당한 방법으로 수령하지 않았다고 피청구인도 인정하고 있으며, 쌀직불금 신청면적이 5,241㎡이고 부적합 농지는 23㎡인데 청구인이 23㎡ 면적의 쌀직불금을 수령하기 위해 비양심적으로 신청하지는 않았다. 법의 형평성을 고려한다면 부적합 농지에 대해서만 환수하는 것이 타당하다 생각되며, 부디 청구인의 청구취지를 받아주기를 거듭 당부 드린다.
다. 청구인이 행정공부(토지대장)만 믿고 농지에 대한 확인 없이 신청한 것에 대하여는 책임이 있다하나, 행정의 공부(토지대장)상 ‘답’으로 되어 있어 ‘답’인줄 알고 쌀직불금을 신청한 것으로 고의나 부정한 방법으로 쌀직불금을 부당 수령한 의도는 전혀 없었으며 이는 피청구인도 알고 있는 사항으로 청구인은 부적합 토지가 일부 토지에 연접해 있는 것으로 알고 농사만 열심히 지었다는 것을 말씀드린다. 청구인은 자식의 도움을 받지 않고 농사를 지어 얻는 수입으로 생활하고 있는데 만약 전액환수조치를 한다면 생활에 어려움이 많으니 부디 청구인의 심정을 헤아려 주시길 거듭 부탁드리며, 금회에 한하여 이 사건 행정처분을 취소하고 재처분 될 수 있도록 선처를 부탁드리고자 행정심판을 하게 되었으니 거듭 선처를 부탁한다.
라. 보충서면
1) 피청구인은 “농지소유주로부터 농지를 기부채납 받아 지적법에 따른 분할 및 지목변경 절차와 아울러 대위에 의하여 등기상 소유권을 정리하는 절차를 거치게 되는데 문제의 ○○시 ○○면 ○○리 ○-○번지의 경우 기부채납이 이루어지지 않아 지목변경이 되지 못한 것으로 판단된다”고 주장하나 지적법 제26조제1항의 규정을 보면 “도시개발사업·농어촌정비사업 그 밖의 대통령령이 정하는 토지개발사업 등으로 인하여 토지의 이동이 있는 때에는 그 사업 시행자가 그 소관처에 그 이동을 신청하도록 되어 있으며, 동법 제26조제2항의 규정에 ”제1항의 규정에 의한 도시개발사업 등으로 인한 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에는 토지의 이동이 있는 것으로 본다“라고 규정하고 있는바, 현재 농로포장공사시 토지 소유주로부터 기부채납을 받거나 동의서를 받아야 공사를 착수할 수 있으며 공사 준공시 기부채납 및 동의서를 받은 토지에 대하여는 행정관청에서 지적법 제26조의 규정에 의거 직권으로 지목을 변경하고 있는데 피청구인은 기부채납이 이루어지지 않아 지목변경이 되지 못하였다고 주장하는 것은 해당 법을 제대로 이해하지 못한 것 같으며, 기부채납 및 동의서를 받은 토지에 대해서는 차후 소유권 분쟁 때문에 지목을 변경하고 있으므로 지목을 변경하지 않은 행정적 과실도 있다 하겠다.
2) 쌀소득등보전직불제 사업 시행지침상 “변경사항이 있음에도 신고하지 않는 경우에는 거짓신청으로 간주하여 전액 환수 및 향후 등록제한 3년 처분을 하여야 한다”고 주장하고 있으나 2007. 4. 11. 개정된 법률과 2008. 8. 29. 개정된 동 법률의 개정내용은 중앙부처장 및 부령만 바뀌고 나머지 법조문은 동일하며, 현행 「쌀소득 등 보전에 관한 법률」제13조제1항에는 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 경우에만 전액 환수 및 3년간 등록제한을 하도록 명시되어 있으며, 2009년 이전까지는 현행법대로 부적합 필지 면적만큼 환수하였으나 지침내용이 부적합한 필지가 1필지라도 있는 경우에는 모두 환수해야 한다는 것은 지나친 행정처분이다.
3) 피청구인은 “이의신청 대상자는 쌀직불금 4필지 중 1필지가 실제 도로부지로 사용되고 있고 직불금 신청토지 대상이 될 수 없으나 도로로 사용되고 있는 토지임을 인지하지 못하고 신청, 수령하여 행정안전부 주관 공직자 쌀직불금 사실조사 결과 부적합 확정돤 사항임(민원인이 고의나 거짓으로 신청한 사항은 아님)이라고 답변하고 있으며 직불금 부당수령에 대한 반납여부 및 조치사항 등에 대하여 쌀직불금 운영 주관부서에서 판단하여 처리하여야 한다고 명시하고 있고, 피청구인의 감사부서에서도 고의나 거짓으로 신청한 사항이 아니라고 인정하고 있으며 실경작 확인 심사의결서에 실경작자로 인정하고 농로 편입을 모르고 신청하였다고 판단하여 적합으로 의결하였음에도 행정안전부 지침에만 의거 전액 회수해야한다는 것은 무책임한 행정처분이다.
4) 피청구인은 “청구인이 부당수령금액을 모두 납부하였다”고 하였으나 이는 피청구인 및 검찰에서 쌀직불금 부당수령자 자진 반납을 하지 않은 수령자를 대상으로 수사를 착수하겠으며, 반납자에 대하여는 입건하지 않겠다는 안내문에 의하여 납부한 것이지 청구인이 부당 수령한 사실을 결코 인정한 것은 아니다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. ○○시 ○○면 ○○리 ○-○번지는 농림수산식품부 주관의 쌀직불금 특별조사결과 해당필지가 농로에 편입되어 ‘부적격’ 판정을 받았으나, 청구인의 이의 신청으로 실경작심의위원회 재심사결과 ‘적격’ 판정을 받았는데 행정안전부 주관의 공직자 쌀직불금 수령실태조사(청구인의 아들이 공직자임) 결과 최종 부적격 대상자로 통보받아 농림사업통합정보시스템(Agrix)에 부적격 처리된 것이며, 피청구인은 청구인의 이의신청에 대하여 수용 불가하여 ‘부적격 해당연도 직불금 전액 회수 및 등록제한 3년 제재’ 조치사항을 통보하여 부당수령금액(회수금액)을 모두 회수 받았다. 농림사업통합정보시스템(Agrix)에 부적격 필지가 등록되어 최종 부적격자로 처리된 대상자는 농림수산식품부를 통하여 대상자의 명단과 부당수령금액(회수금액)이 검찰청에 통보되어 있으며, 피청구인은 창원지방검찰청 통영지청으로부터 부적격 대상자에 대한 직불금 반납 확인 자료제출을 요청받고 있다.
나. 공직자 쌀직불금 수령실태조사의 목적이 청구인의 주장대로 고위공직자가 실제 농사를 짓지 않으면서 탈세의 목적으로 쌀직불금을 부당 수령함에 따라 실시되었다고 할지라도 결과적으로 부적합한 부분이 적발되었다면 사실에 근거하여 처분하는 것이 옳을 것이며, 청구인은 토지대장상에 지목이 변경되지 않은 것에 대하여 행정의 책임 부분을 지적하였으나,「농지법」제2조에는 농로의 경우 대통령령으로 정하는 시설에 해당되므로 농지의 개념에 포함되며 별도의 지목변경을 강제하지 않고 있으며, 같은 법 제41조에는 개인소유 농지의 경우 농지전용허가 등이 전제되지 않고, 준공을 받지 않은 경우 농지의 지목변경에 제한을 받게 되며, 농로의 경우 농지의 개념에는 포함되나 예산을 수반하여 사업을 시행한 경우 사업 시행청에서 농지소유주로부터 농지를 기부채납 받아 지적법에 따른 분할 및 지목 변경 절차와 아울러 대위에 의하여 등기상 소유권을 정리하는 절차를 거치게 되는데 이 사건 토지는 농지소유주로부터 기부채납이 이루어지지 않아 지목변경이 되지 못한 것으로 판단된다. 기부채납과 관련하여서는 개인 재산권의 문제이므로 행정청에서 소유권 이전 등을 강제할 수 없는 사항이며, 이 사건 토지의 소유주 ○○○(청구인의 부)에게 2회에 걸쳐 기부채납서류 징구 협조를 요청하는 안내문 발송과 당시 농가주로부터 기부채납이 이루어진 인근 필지(청구인의 매 ○○○ 소유의 ○-○번지 포함)가 정상적으로 지적공부 정리 의뢰되어 토지대장상 지목이 변경된 점을 보아, 청구인은 이 사건 토지의 지목이 변경되지 않은 것에 대한 행정의 책임을 지적함은 이유 없다 할 것이다.
다. 쌀직불금 특별조사는 농림수산식품부와 행정안전부 두 기관에서 실시되었으나, 두 기관의 조사결과가 상이할 경우 행정안전부 조사결과를 적용하도록 하고 있으며, 쌀직불금 지급 시점에는 특별조사 결과 사후관리 지침이 시달되지 않은 상태에서 처분의 수위가 확정되지 않아 재조사 결과 판정의 번복이나, 신청인의 단순착오에 의한 신청으로 판명될 경우 민사상 부당이득으로 볼 수 있는 점을 고려하여 실제 경작을 할 수 없는 농로로 부적격 필지가 명백한 이 사건 토지만을 환수 받게 된 것이다. 쌀직불제 사업시행 지침 상 2월말까지 등록신청을 한 후 실제 재배면적의 변동이 있는 등록 농업인은 8월말까지 변경 등록하도록 하고 변경사항이 있음에도 신고하지 않는 경우에는 거짓 신청으로 간주하여 직불금 미지급 등 불이익 처분을 하도록 되어 있으므로, 청구인의 쌀직불금 등록신청서에는 이 사건 토지가 벼 재배로 신청되어 있는데, 지적도를 살펴보면 휴경 신청을 한 ○○면 ○○리 ○-○번지 이외에 같은 리 ○, ○번지는 농로를 기준으로 명백히 구분되어 있음을 알 수 있으며, 2005년 ~ 2007년 2차에 걸쳐 ○○면 사무소에서 토지소유자에게 기부채납 협조 공문을 발송한 사실이 있었고, 동 필지의 임대차 계약은 2007년도에 이루어진 사실이 확인되므로 해당필지의 농로 편입 사실을 사전에 알지 못했다는 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 청구인은 지침이 법을 위반하고 있다고 주장하고 있으나, ‘변경사항이 있음에도 신고하지 않는 경우에는 이를 거짓 신청으로 간주한다’고 지침에서 규정하고 있는 바, 부적합 해당필지의 경미한 면적만으로 판단할 때 허위나 거짓에 의한 제재 처분에는 너무 가한 부분이 있는 것이 사실이나 재배작목을 신청함에 있어 경작하지 않는 농지를 휴경지가 아닌 벼 재배 농지로 신청한 것은 결과론적으로 지침을 위반한 거짓 신청에 해당될 수밖에 없다. 2009. 4. 16.자 업무연락(행정메일통보)에 따르면 농식품부는 ‘적격’이나 행안부는 ‘부적격’으로 재확인된 경우 ‘부적격’으로 전산 정정하고 특별조사 지침에 따라 쌀직불금 회수 및 등록제한 조치토록 되어 있으며, 또한 2009. 5. 12.자 쌀직불금 특별조사 결과 공문상 행안부 부적격 최종 명단에 청구인이 명시되어 있고, 농식품부 ‘적격자’를 행안부 공직자 조사결과 ‘부적격’ 처리한 경우에는 각 소속기관에서 대응토록 안내하도록 하고 있으며, 연도별로 여러 필지 중 한 필지라도 비실경작인 경우에는 해당 연도 기 지급액 전부를 회수토록 하고 있으므로 소속기관(행안부)의 재조사 심사결과 ‘부적격’ 결정 내용에 변경이 없는 한 행정처분 결정을 번복할 여지가 극히 제한적일 수밖에 없다.
마. 해당 연도 기 지급액의 전부 회수 처분은 부정이나 거짓 신청에 대하여 경각심을 일깨우고 엄중하게 처벌하여 쌀직불금의 근본취지를 회복코자 함이며, 이 사건 토지가 농로로서 경작이 불가한 비실경작 필지가 분명하고, 신청인이 토지대장에 등재된 지목을 믿고 쌀직불금을 신청한 것을 인정하더라도 경작여부가 확실하지 않은 필지를 휴경지가 아닌 벼재배 면적으로 신청하였으며, 토지대장 미정리 사유는 다름 아닌 청구인의 직계존속의 기부채납이 이루어지지 않음에 기인하며, 주민숙원사업으로 진행되는 농로개설로 인하여 지적공부 정리 및 소유권 정리 작업이 지역 주민의 관심사였음이 명확한데 지역에 오래 거주하며 농사에 전념한 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○번지에서 분할된 ○-○번지의 농로 편입사실을 전혀 인지하지 못했음을 인정하기 어려우며, 무엇보다 소속기관으로부터 ‘부적격’ 통보를 받은 만큼 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」(2008. 3.21. 법률 제8929호) 제4조, 제6조, 제13조
나.「쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행규칙」(2008. 11. 18. 농림수산식품부령 제37호) 제3조, 제7조
다.「농지법」(2008. 6. 22. 법률 제8749호) 제2조, 제41조
라.「농지법시행령」(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호) 제2조
5. 인정사실
가. ○○시 ○○면 ○○리 ○-○번지(답, 23㎡)는 2003. 12. 4. ○○리 ○번지에서 분할되었으며, 현재 농로로 되어있다.
나. 청구인은 2008. 2월 ○○시 ○○면 ○○리 ○번지(1,078㎡), ○-○번지(23㎡), ○번지(1,178㎡), ○-○번지(2,962㎡)에 대하여 쌀소득등 보전직접지불금 등록신청을 하면서 ‘농지이용 및 경작현황 확인서‘ 작성 시 이 사건 대상 토지인 ○-○번지에 대하여 지목을 신청농지의 공부상 지목에 따라 ’답‘으로 표시하고, ’벼 재배‘라고 기록하여 신청하였으며, 농림수산식품부 쌀직불금 부당수령 특별조사 실시로 2008. 11. 20. ○○면 실경자 확인 심사위원회(6명, 위원장 : ○○면장, 위원 : ○○농협장, 농업경영인회, 농촌지도자회, 이장협의회, 독농가) 개최 결과 청구인은 부적격으로 심의되었으나, 청구인이 이의신청을 제기하여 2008. 12. 24. 위원회 재심사 결과 청구인의 신청필지 총 4필지 5,241㎡ 중 1필지(○○리 ○-○번지) 면적 23㎡ 때문에 직불금 전액을 회수하는 것은 억울해 보이고, 신청인이 현재 ○○면에서 계속 살면서 농사를 평생 농사를 지은 사실이 인정된다 할 것이므로 적합 처리되었다.
다. 경상남도는 2009. 4. 16. 15:00 ~ 18:00까지 농지소재지 읍·면·동(시·군·구)에서 쌀직불금 부당수령에 대한 특별조사 결과 전산입력 오류에 대해 전산시스템 정정 추진하면서 ①농림수산식품부 ‘적격’이나 행안부 ‘부적격’으로 재확인 결과는 ‘부적격자’이므로 전산시스템을 ‘부적격’으로 정정입력하고, 특별조사 지침에 따라 쌀직불금 회수 및 등록제한 조치, ②농림수산식품부 ‘부적격’이나 행안부 ‘적격’으로 재확인 결과는 ‘적격자’이므로 전산시스템을 ‘적격’으로 정정입력하고, 당사자에게 통지 등의 내용을 통보하였다.
라. 경상남도는 2009. 5. 12. 쌀직불금 특별조사(‘08. 10. 20. ~ 4. 30.) 결과 및 후속조치사항을 피청구인에게 행정안전부 재확인 결과 청구인은 부적격자로 최종판정 되었음을 통보하였고, 피청구인은 2009. 5. 19. 청구인에게 ’쌀소득등 보전직접지불제 직불금 전액회수(미지급) 및 향후 등록제한 3년 처분’을 사전통지 하였으며, 청구인은 의견제출로 재조사 의뢰하였으나 행안부 지침을 기준으로 하는 공직자에 대한 쌀직불금 조사에 따라 쌀직불금을 신청한 4필지 중 1필지가 실제 도로부지로 사용되고 있으므로 직불금 신청토지 대상이 될 수 없음을 이유로 ‘부적격’ 확정된 사항임을 통보받았다.
마. 피청구인의 공보감사담당관실에서는 2009. 6. 8. 쌀소득직불제 부적격자 재조사 결과 통보시 “민원인(○○○)이 고의나 거짓으로 신청한 사항은 아님”으로 판단하여 기술지원과에 통보하였다.
바. 피청구인은 2009. 6. 10. 청구인에 대하여 ‘부적격 해당연도 직불금 전액회수 및 등록제한 3년 제재’ 처분을 하였고, 청구인은 쌀직불부당지금회수금 2007년도 379,020원, 2008년도 311,510원을 피청구인에게 반납하였다.
6. 판 단
가. 구「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」제5조제1항에는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상이 되는 농지는 1998. 1. 1.부터 2000. 12. 31.까지 논농업에 이용된 농지(「농지법」에 의한 농지를 말한다)로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조 제1항에는 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자에게 농지의 형상 및 기능을 농림수산식품부령이 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 한하여 고정직접지불금을 지급한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항제1호는 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우 대하여는 고정직접지불금 및 변동직접지불금의 전부를 지급하지 아니하며 이미 지급한 금액이 있는 때에는 이를 회수하여야 한다고 규정하고 있고, 이를 위반한 경우 같은 법 시행규칙 제7조 별표2에서 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부 미지급(이미 지급한 금액이 있는 때에는 이를 회수) 및 등록제한기간을 3년으로 한다고 지급제한 및 등록제한의 세부적인 기준을 규정하고 있는 바,
나. 이 사건 ○○시 ○○면 ○○리 61-1번지(23㎡)는 현재 농로로 이용되고 있는 도로로서 농지의 형상 및 기능을 유지하고 있는 못하고 있고, 행정안전부 공직자 쌀 직불금 수령 실태조사 결과 부적합자로 최종 판정을 받았으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 처분으로 보이나, 이 사건 대상 토지가 공부(토지대장) 상에 ‘답’으로 표기되어 있는 점, 청구인의 신청필지 총 4필지(5,241㎡) 중 부적합 해당 농지의 면적이 23㎡로 전체면적의 0.45% 정도로 소규모인 점, 피청구인의 공보감사담당관실에서 재조사한 결과 고의나 거짓으로 신청한 사항이 아니라고 판단한 점, ○○면 실경작확인심사위원회 개최결과 청구인이 실제로 농사를 짓고 있고, 이 사건 대상 토지가 농로로 편입된 사실을 모르고 착오로 신청한 점이 인정되어 적합판정을 받아 농림수산식품부에서 적합판정을 받은 점 등을 종합적으로 판단할 때, 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
