| 1. 사건개요
청구인은 2009. 4. 16. ○○군 ○○면 ○○리 산○○-○번지 외 7필지(보존산지, 임, 95,070㎡) 상에 토석채취 허가를 신청하였으나,
2009. 5. 20. 피청구인으로부터 이 사건 신청지가 ①임도시설을 토석채취허가 신청지 진입로로 사용코자 허가면적에 편입하였으나 임도는 임업의 생산 기반정비를 촉진하기 위한 시설로 본래의 목적에 반하는 특정시설의 진입로로 사용불가 ②국도에서 토석채취허가 신청지까지 연결도로가 없어 지목상 전ㆍ답ㆍ임야로 되어있는 주변 농경지 통행로를 사실상 토석 채취장 진입로로 사용코자 하나 도로법에 의한 도로나 사도법에 의한 사도가 아니므로 토석채취장 진입로로 볼 수 없음 ③토석채취허가의 신청 등의 구비서류 미첨부 및 상이로 부적합(구역현황, 채취방법, 장비 및 기술인력 보유현황, 토사처리계획, 연차별 생산ㆍ이용계획, 산림조사서 등) ④토석채취허가기준의 규정에 부적합(입목의 구성-조사내용이 현장과 상이함, 채취방법, 사업계획 등) ⑤토석채취로 발생하는 소음, 진동, 분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해, 지역 어업권 피해, 식수원 오염 등 중대한 공익적 피해예상으로 인해 토석채취장 개발에 대한 지역주민의 반대(지역신문 반대여론 3회 게재, 주민진정서 3회 제출 등) 여론발생 등의 사유로 불허가 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 임도는 산림에 적합한 용도로 사용하기 위하여 설치하기 전에 임도설치에 관한 타당성 평가를 거치도록 하는 등 그 설계ㆍ기준 및 설치절차ㆍ관리적인 측면에서 일반의 교통에 공용될 목적으로 설치되는 도로와는 그 설치목적 및 관리방법 등이 다르므로 원칙적으로 임업의 생산기반설비를 촉진하는 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로 등 다른 목적으로 이용할 수 없기는 하나, 임도 외에 별도의 도로 등을 설치하는 것이 환경보전 등 산지관리의 목적에 반하고, 당해 임도 본래의 목적에 반하지 않은 범위 안에서 특정시설의 진입도로로 이용될 수 있는 여지가 있다면 목적외 이용이 가능하며, 이 경우 임도가 산지에 해당됨으로 산지전용 허가신청이 있어야 하고 허가신청을 받은 기관에서는 임도의 구조, 내구성, 이용현황 등을 토대로 임도와 진입도로를 병행 이용 가능한 것이 가능한지 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하면 된다.
1) 이 사건 신청지에 진입하는 도로는 1997. 11. 20. 임도개설신고 및 도로개설을 완료(임도와 농로(복합도로)로 사용하는 것을 신고 수리)하였고, 피청구인은 4번의 건축허가 및 사업허가 신청(①1998. 10. 18. 창고 1동과 축사 2동 건축허가, ②1999. 12. 24. 111㎡ 주택허가, ③2000. 8. 21. 부지면적 7,930㎡ 임야에 200명 수용의 청소년수련시설 허가, ④2001. 3. 31. 차량 23대의 주차장 면적 확보조건으로 연면적 2,815㎡ 건축허가)에 대하여 허가한 바 있고, 2,000㎡이상의 건축허가시 부지 한 면 일부가 도로에 접하도록 규정하고 있으므로 피청구인이 위 청소년수련시설을 건축허가 하였다는 것은 임도를 사실상 도로로 인정한 것이며, 이 사건의 경우 기존의 개설된 임도를 사용할 수 없어 별도의 도로 등을 설치해야 한다면 환경보전 등 산지관리의 당초 목적에 오히려 반하는 일이라 할 것이다.
2) 이 사건 신청지의 진입로로 사용하기 위한 임도는 산지관리법 제9조에서 규정하고 있는 산지전용제한지역에 해당하지 않는 산지로서 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 산지에 해당되지 않고, 농경지 통행로는 농지법 제27조에서 규정하고 있는 농지전용허가제한구역에 해당하지 않는 시설로서, 청구인은 임도의 최초 개설자인 청구외 ○○○로부터 임도의 사용ㆍ관리권을 양도받았고 동 임도의 소유자인 청구외 ○○○로부터 20년간 사용할 수 있는 사용승낙을 받았으므로 임도 및 농경지 통행로에 대한 산지 전용 및 농지전용 허가신청을 불허하여서는 아니 된다 할 것이다.
나. 토석채취 허가신청에 따른 구비서류 미첨부 및 상이하여 부적합하다는 점에 대하여, 청구인은 허가신청서에 토석채취 구역현황과 채취방법, 토사처리계획, 연차별 생산ㆍ이용계획 및 산림조사서를 모두 첨부하였고 채석장비 및 기술인력 보유현황을 첨부하지 않았으나, 이는 민원사무처리에 관한 법률에 의거 보완을 요구할 사항으로 이 사건 토석채취허가를 불허할 사유에 해당하지 않으므로, 미첨부 서류에 대한 보완 요구의 절차 없이 이루어진 이 사건 처분은 위법 부당하다 할 것이다.
다. 토석채취 허가기준의 규정에 부적합(입목의 구성에 대한 조사내용 상이, 채취방법, 사업계획 등)하다는 점에 대하여, 이 사건 신청지는 헥타르당 입목축적이 97.14㎡로 관할 시ㆍ군ㆍ자치구의 헥타르당 입목축적이 85.40㎡임을 감안할 때 임목축적이 113.7%로서 채취지역의 헥타르당 입목축적이 산림기본 통계상 150%이하일 것을 요하는 허가기준에 적합하고 채취지역 안에 50년 이상된 활엽수림이 전혀 생육하지 않아 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50%이하인 허가기준에도 적합하고 채취방법 역시 계단식으로 채취하며 허가를 득한 후 바로 채취 가능하므로 허가 받은 후 지체 없이 채취 등이 가능할 것을 요하는 사업계획 관련 허가기준에도 적합한 등 토석채취 허가기준에 저촉되는 바가 전혀 없음에도 피청구인은 8번 표준지의 임목에 대한 현장 확인을 하고는 9번 표준지와 비교하는 오류를 범하였고, 표준지 조사지점에 대하여 현장에 표시하는 것과 관련하여 별도의 규정을 두고 있지는 않으나 청구인이 조사의 신뢰성을 확보하기 위하여 표준지 20m×20m의 끝점을 표시할 때 꼭 맞게 위치한 나무가 없어 가장 가까이에 위치한 나무에 끝점을 표시하였는바 한쪽면의 거리를 정확하게 20m 유지할 수 없었으나 극소한 증감의 차이만 있음을 알 수 있음에도 표준지별 임목조사서에 기록된 나무의 수량 등이 청구인이 제출한 조사서에 제대로 조사되어 기재되었는지 확인하지 않고 표준지 유지거리 20m에 미달된 점이 발견되어 현장과 조사서의 내용이 상이하다는 행정편의적인 업무보고를 하였다.
라. 이 사건 신청지는 임야로 장비사용 및 발파에 의한 소음ㆍ진동과 운반차량에 의한 소음이 예상되나, 주변의 정온시설로는 ○○마을을 포함하여 5곳의 주거시설과 축사 1곳이 있는데 그 중 가장 인접한 곳에 있는 ○○마을의 경우도 직선거리로 607m 이상 떨어져 있고 나머지 주거시설과 축사도 모두 800m와 1,100m, 1,900m이상 떨어져 있으며, 해발고도가 약85m이하로 해발고도가 최저 130m, 최고 416m인 주변 산악지대 중앙에 위치하므로 소음이나 진동이 발생한다 하더라도 주변의 정온시설에 영향을 미칠 우려가 거의 없으며, 있다 하더라도 아주 미미할 것이고, 발파작업의 경우 저진동 및 무진동 발파공법 적용, 주변 산악지대에 의해 사방으로 둘러싸인 지형적 저감효과, 주거지와의 이격거리(600m 이상)를 감안하면 순간적으로 일어나는 발파로 인한 소음ㆍ진동 등의 영향은 충분히 저감 가능할 것으로 판단되며, 주변 소음 민감 지역에서의 영향을 원천 차단하기 위하여 경찰관, 주변 주민 참여를 허용하여 소음도를 측정하는 등의 저감대책을 수립ㆍ시행한다면 저감이 가능하다. 또한, 관련 법규에 의한 특정 공사의 사전신고와 건설공사장 소음관리요령을 준수하고, 주간작업을 원칙으로 규제기준치를 보정하여 규제기준 소음 이하로 설정하며 발파진동에 대한 인근 주민들의 감음도 조사결과 0.2㎝/sec이하로 설정하여 민원발생을 최소화할 것이며, 운반차량 이동시 최대한 주거지 우회, 차량속도 제한, 차량분산 투입, 과속ㆍ난폭운전 금지, 도로 파손시 신속한 복구 등 소음과 진동에 의한 영향을 최소화할 것이다.
마. 분진과 관련하여서는 토목용 석재 채취에 따른 총먼지, 미세먼지 등이 인접한 마을과 축사 등에서 측정한 결과 발생이 예상되나 미미하여 환경기준(24시간 몇 년)에 모두 적합한 것으로 확인되었고, 살수 및 살수차량 운행, 세륜ㆍ측면살수 시설 설치, 풍속 8m/s 이상일 때 작업을 중지하며, 차량속도를 규제하고 포장면 관리를 철저히 하며 투입장비의 정기점검 및 보수와 다량의 배기가스가 나오는 차량에는 토목용 석재 공급을 중지하고 연차별 이동식 방진망을 설치하며 공사장비의 비산먼지 발생저감 장치를 부착하여 분진으로 인한 영향을 최소화 할 것이며, 진입도로 공사시 농로(일부포장+비포장)를 개량하여 사용할 계획으로 자연ㆍ생활환경에 미치는 영향이 크지 않을 것으로 확인되었고 토목용 석재를 필요로 하는 사업장에 덤프트럭 등의 운반 장비를 이용하여 석재를 반출할 경우 차량운행 경로 주변에 위치한 주거지에 차량이동에 따른 날림먼지 등의 영향이 예상되기는 하나 차량운행으로 인한 영향을 저감하기 위하여 운전자 교육 실시, 차량적재함 덮개 설치, 경적사용금지, 저속운행 실시, 벌점제도를 운영하여 그 영향을 최소화 할 수 있고, 실제 저감 후 영향예축 결과 예측지점 모두 환경기준을 만족하는 것으로 예측되었다.
바. 수질오염원으로는 토목용 석재 채취 및 진입도로 공사시 발생하는 토사유출과 오수 발생을 들 수 있으나 이 사건 신청지는 ○○군에 설치되어 있는 10곳의 상수원 보호구역에 저촉되는 지역 내에 있지 않아 상수원을 오염시킬 염려가 전혀 없고 사업지역 외부우수배제를 위해 연차별 채취장 주변에 조림식 배수로를 설치하며 토사유출을 전면 차단하기 위하여 강우시 우수를 채취장 내에 가두어 1차적으로 침전을 유도하고 채취장 내의 우수는 펌프를 이용하여 최종 유출부 앞의 침사지 겸 저류지로 배수를 실시하여 2차적인 침전 및 우수저류를 유도하며 10차년 채취장 바닥부 자체가 침사지 겸 저류지가 되도록 운영하여 강우를 전량 저류할 수 있도록 토사를 준설하여 소단 복토용이나 토목용 토사로 활용하며, 기 설치되어 있는 오수 정화시설 용량을 증가시켜 이용하여 규제기준 이하로 발생하는 토사유출과 오수 발생으로 인한 수질 또는 식수원 오염 및 지역어업권 피해까지도 전면 방지할 수 있도록 계획되어 있으므로 주민의 반대여론은 합리적 근거를 가진 것으로 볼 수 없고 이를 이유로 이 사건 신청을 거부할 수는 없다 할 것이다.
사. 따라서, 피청구인은 이 사건을 불허할 명백하고 적법한 제한사유에 해당하는 관련법규도 없고 현장조사도 다분히 형식적인 조사를 하면서 비교대상을 달리하여 잘못된 보고를 하는 등 행정편의적인 판단을 하였으며, ○○군에서 기존 토목용 석재를 거창 등 타 지역에서 주로 이용하는 바람에 부담하는 운반비 등의 비용을 절감하고 규제강화로 생산량이 급격한 감소로 발생할 수 있는 공용 공사에 대한 문제점을 보완하며 지역경제 활성화를 위하여 추진 중인 조선산업단지 조성을 위한 토목공사용 석재의 절대적 필요를 충족할 수 있는 등 기여할 바가 상당함에도 불구하고 아무런 법적근거 없이 이를 제한하여 사유재산권의 희생하에서 공공기관이 부담하여야 할 책임과 의무를 대신하고자 하는 것은 재량권을 일탈 남용한 처분이다.
아. 보충서면
1) 피청구인은 진입도로로 사용하고자 하는 임도의 현재 상태가 임도의 시설기준에 맞지 않아 도로로서의 안정성을 보장할 수 없어 석재운반차량이 출입하기에는 부적합하다고 주장하나, 피청구인은 위 임도를 진입로로 사용하여야 하는 4번의 건축허가 및 사업허가 신청에 대하여 이를 허가하는 처분을 한바 있을 뿐 아니라 경사가 심하고 노면이 고르지 못하여 안전상 문제가 대두됨으로 통행이 원활하도록 조치함과 동시에 위험방지 시설 등 조치계획서 보완을 허가조건으로 하여 2001. 3. 30. 청소년수련시설에 대한 건축허가를 한 바 있는바, 청구인의 경우에도 위와 같이 추가개설이 필요한 사항에 대한 보완을 조건으로 이 사건 허가를 하였어야 함에도 피청구인은 허가조건의 제시 없이 일방적으로 위 임도를 진입로로 사용하는 것이 불가하다는 이유로 이 사건을 처분하였는바, 부당하므로 마땅히 취소되어야 한다.
2) 피청구인은 토석채취사업과 청소년수련시설사업을 동일 목적으로 보고 진입로 불인정에 대해, 평등의 원칙에 반하여 평등의 원칙을 근거로 한 행정의 자기구속의 법리에 반한다는 청구인의 주장에 대하여 행정의 자기구속은 동종의 사안에 대하여만 발생하고 이미 행하여진 사안과 결정을 요하는 사안이 의미와 목적이 동일할 때 적용될 뿐이라고 하고 있으나, 통행의 안정성 측면에서는 이 사건 토석채취사업보다는 청소년수련시설사업에 더 문제점이 많을 뿐 아니라 환경적 측면에서도 오염이 결코 덜하다고 볼 수 없는 점 등으로 보아 피청구인의 이 사건 처분은 평등의 원칙에 어긋남이 분명하다 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 임도 및 주변 농경지 통행로(사유지)를 토석채취장 진입로로 사용가능하다는 주장에 대하여, 임도는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제2조에 산림의 경영 및 관리 (산불예방ㆍ병해충방제 등)를 위하여 설치한 시설로 입목이 생육하는 토지와 같은 산지로 정의되고 있으며, 토석채취는 산림사업에는 해당하나 이와 별개의 개념으로서 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 장기적인 유지·증진을 통하여 산림을 보호하고 경영하는 것을 뜻하는 산림경영에는 포함되지 않으므로 임도시설의 토석채취장 진입로 사용은 불가하다.
임도시설은 산림경영 및 관리를 위하여 설치한 도로『산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제2조 제1호』로 산림에 해당함
임도는 산림의 경영관리 및 산불방지, 산림사업 시행목적으로 개설한 것으로 타 산업의 인허가 목적으로 사용 불가
⇒ 산림청 치산복원과-640(‘08. 5. 22.) “농업용 초지조성을 위한 임도사용 가능여부 회신”
임도는 산림의 효율적인 관리, 임업의 생산기반정비를 촉진하기 위하여 설치한 것이므로 토석채취장 진입로 사용불가
⇒ 산림청 산지복구팀-2657(2007. 9. 21.) “보전산지내 토석채취장 진입로 관련사항 질의 회신내용 통보”
나. 청구인이 “예외규정”이라 주장하며 인용한「산림청 질의회신(산지컨설팅과- 489호(2009. 2. 2) “민원회신 이자룡”」의 내용을 보면, “임도는 임업의 생산기반정비를 촉진하는 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로 등 다른 목적으로는 이용할 수 없음. 다만, 임도 외에 별도의 도로 등을 설치하는 것이 환경보전 등 산지관리의 목적에 반하고, 당해 임도 본래의 목적에 반하지 않은 범위 안에서 특정시설의 진입도로로 이용될 수 있는 여지가 있다면 당해 임도의 목적외 이용이 가능할 것이나, 이 경우에 임도는 산지에 해당됨으로 산지전용허가신청이 있어야 하며, 허가신청을 받은 기관에서는 임도의 구조, 내구성, 이용현황 등을 토대로 임도와 진입도로를 병행 이용하는 것이 가능한지 여부를 종합적으로 고려하여야 함”으로 기술하고 있으나, 행정심판 재결례집 경남행심 제2007-224호 및 산림청 인터넷 질의에 따라 토석채취는 사업추진에 따른 산림의 형질변경을 수반하고, 진입로에 대한 장기적·상시적인 점용으로 사익을 수반하고 있어 산림의 경영·관리 등과 산림의 공익적 기능증진을 목적으로 산림소유자 동의를 얻어 설치한 임도의 개설 목적과는 맞지 않는다고 할 것이며, 현재의 상태로는 노면이 불안정하고 지반이 약하며 경사가 심한 곳이 많고 옆 도랑, 배수구, 대피소 등이 임도의 시설기준에 맞지 않아 도로로서 안정성을 보장할 수 없어 석재운반차량이 출입하기에는 부적합하므로 기존 진입로의 확장 또는 추가개설이 필요한 상황이나, 토석채취는 산림경영에 포함되지 않아 토석채취장 진입로를 위한 확장이나 추가개설이 불가능하고, 일평균 시간당 운반차량이 11대~22대의 15ton 덤프트럭(수송을 위한 빈 차량 이동을 합산하면 시간당 덤프트럭 이동량 22대~44대 즉, 1.4분~2.8분당 1대)통행시 주변 산지 및 농경지에 중대한 피해(비산먼지ㆍ소음ㆍ진동ㆍ농림 작업시 통행지장) 발생 및 급경사, 노면 불안정 등으로 안전상 문제가 우려되고(임도 설계하중 13.5ton) 대형차량의 장기적ㆍ상시적 운행으로 임도 본래 목적을 상실하여 임도시설을 토석채취장 진입로로 볼 수 없다.
다. 청구인이 언급한 운영ㆍ건축 허가는 산지관리법 제12조제1항제10호의 공익시설인 청소년수련시설에 대한 조건부 허가로 2000. 8. 21. 운영허가시〔허가조건 : 청소년 수련원으로 진입하는 도로가 없어 별도로 임도시설허가를 받아야함〕, 2001. 03. 30. 건축 허가시〔허가조건 : 기존임도의 진입로 사용 별도 산주 동의서 첨부, 경사가 심하고 노면이 고르지 못하여 안전상 문제가 대두됨으로 통행이 원활하도록 조치함과 동시에 위험방지 시설 등 조치계획서 보완〕허가 조건이 이행되지 않은 상태에서 착공시기가 불투명하여 2004. 7. 9. 취소되었다.
라. 청구인은 사건 신청지에 진입하는 도로는 1997. 11. 20. 임도개설신고 및 도로 개설 완료 후 건축허가 및 사업신청 시 4회에 걸쳐 진입로로 사용하는 조건으로 허가해 준바 있다고 하면서 평등의 원칙을 근거로 한 행정의 자기구속의 법리에 반한다고 주장하고 있으나, 행정의 자기구속은 이미 행하여진 사안과 결정을 요하는 사안이 의미와 목적이 동일할 때 적용되므로 토석채취사업은 공익시설인 청소년수련시설과는 그 의미와 목적이 다르고, 토석 채취로 인한 중대한 환경적ㆍ공익적 피해가 우려되어 현행법상 임도시설을 본래 목적에 반하는 특정시설의 진입로로 볼 수 없는 명백한 법적근거가 있으므로 이 사건 처분은 타당하다 할 것이며, 또한 국도에서 이 사건 신청지까지 연결도로가 없어 지목상 전ㆍ답ㆍ임야로 되어 있는 주변 농경지 통행로를 진입로로 사용코자 하나 도로법에 의한 도로나 사도법에 의한 사도가 아니므로 주변 농경지로 통하는 유일한 통행로로 편입되는 15필지는 최석문 외 9명의 사유지로 이에 대한 장기적·상시적인 점용으로 사익을 수반하고 있어 토석채취사업 진입로로는 불가하다.
마. 보완요구 없이 이루어진 불허가 처분은 부당하다는 주장에 대하여, 청구인은 2007년 당시 우리 군에 2차례 토석채취허가 신청을 하였고 상기 사유로 인해 2007. 6. 27. 취하원 제출과 보완지시 미 이행으로 2007. 7. 25 반려되었고, 진입로 미확보 등 법적으로 명백한 불허가 사유가 있고 중대한 공익적 피해가 우려되는 상황에서 상기사항 보완으로 허가를 득할 수 없다.
바. 이 사건 신청은 토석채취허가기준의 규정에 적합하며 현장조사는 담당업무를 제대로 수행하지 못하였다는 주장에 대하여, 현장 확인한 2009. 4. 27. 13:30분경 조사를 시작하고자 할 때 소나기가 내려 그 동안 차량 등에서 대기하였고 소나기가 멈춘 후 청구인과 함께 현장 확인을 시작하였으며 이에 대하여 어느 누구도 이의를 제기치 않았고 현장 확인은 정상적으로 이루어졌으며 애로사항은 전혀 없었다. 산림조사자 (주)○○○ ○○○과 청구인 ○○○과 현장 확인한바, 청구외 ○○○은 조사 시기, 입목조사, 표준지 면적 등 조사내용이 현장과 상이함을 구두로 인정하였으며, 조사서상 1월로 되어있는 조사 시기를 현장여건(표준지 상태)을 보고 언제 작성된 것이냐고 묻는 담당자에게 작년 7월에 작성한 것이라 하였으나 현장 확인 후 농정산림과로 찾아와 사실은 작년 11월에 작성한 것이라며 스스로 산림조사서 허위 작성 또는 현장과 상이함을 인정하였으며, 토석채취허가 설계도서 작성자 ○○○○ ○○○와 현장 확인시 허가신청지 경계 표시 및 측점표시가 되어 있지 않아 현장 확인이 불가능하였다.
사. 토석채취로 발생하는 소음, 진동, 분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해, 지역어업권 피해, 식수원 오염 등 중대한 공익적 피해에 대하여, 이 사건 신청지는 ○○ ○○를 대표하는 주요 관광지가 밀집되어 있는 곳으로 천혜의 자연경관을 자랑하는 곳이며, 사업장 진ㆍ출입 대상지는 ○○관광의 요충지로 토석운반을 위한 출고차량만 하루 100여대의 15ton덤프가 이동함으로 발생할 주변 지역 교통 혼잡과 도시미관 훼손, 관광객 불편, 청정지역 ○○의 지역 이미지 타격 및 운반차량으로 인한 도로파손, 분진ㆍ소음으로 인한 피해 등 중대한 공익적 피해가 예상되며, 산정부인 허가 신청지는 마사질 토양으로 분진 발생이 잦고 섬지역 특성상 강한 바람이 잦아 토석채취시 분진(비산먼지)으로 인한 인근마을 주민 건강과 주변 농경지 등에 피해가 가중될 우려가 있고, ○○마을(신청지에서 약600m 이격) 33명, ○○○○○ 17명의 거주민들은 청정지역 ○○라는 군 정책에 의해 이주하였지만, 토석채취장 개발 및 토석운반으로 인한 소음, 진동, 분진 등 생활권의 피해를 우려하며 강력히 반발하고 있다.
아. ○○는 도서지역으로 매년 가뭄을 겪고 있어 신청지를 지나는 계곡이 ○○지역에 중요한 용수공급원임을 감안한다면 계곡상류에서 이루어지는 토석채취로 인해 계곡부에 토사ㆍ분진 등이 유입되어 ○○○, ○○○ 수질오염 발생 및 계곡물의 산업용수 사용으로 인한 가뭄 심화로 주민의 용수 피해가 가중될 것이며, 이 사건 신청지와 토석을 운반하기 위한 지역은 ○○면 ○○어촌계 및 ○○○어촌계의 마을어업권이 있는 지역으로 토석채취 시 발생하는 토사가 하천으로부터 바다로 유입될 경우 마을어장 양식생물(전복, 해삼, 및 기타해조류)의 피해가 발생할 수 있고 발파 및 운반 시 소음ㆍ진동으로 회유성 어류의 회유 경로를 저해할 수 있고, ○○군이 필요한 토목용 석재를 생산하여 운반비 등 비용절감, 지역경제 활성화로 공공기관에서 부담해야 할 책임과 의무를 대신할 것이라고 주장하고 있으나, 청구인의 경영수익 외에 직접적으로 지역경제 여건의 개선이나 주민생활의 안정을 가져온다고 볼 수 없으며 사익보다 공익적 피해가 더 클 것으로 예견되므로, 산지내 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적인 영향을 미치는 행위이므로 토석채취허가 신청 대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가신청을 불허가 하는 것이 타당하다 할 것이다.
자. 지역반대여론
○ “○○○을 지킵시다” 인터넷 민원접수(2008.10.20.)
○ “○○○을 지킵시다” 인터넷 민원접수(2008.10.22.)
○ ○○마을 진정서접수 (2008.10.30.)
○ “채석장개발추진...주민 반발” ○○신문(2008.10.24.)
○ “○○개발 ○○ ○○ 채석장 개발 추진” “관광명소에 왠 채석장?” ○○신문(2008.10.29.)
○ “○○○ 산○○-○번지 ○○개발 결사반대” ○○마을, ○○마을 주민반대 현수막게시
(2008.10.30.확인)
○ “사업자 주민반대 불구 계속 추진” ○○신문(2008.11.05.)
○ “채석장 허가 반대 탄원서” ○○마을 주민 건의서(2008.11.21.)
○ “채석장 허가 반대 탄원서” ○○○○○ 허가 반대 탄원서(2008.11.)
차. 보충서면 답변서
1) 토석채취사업은 보전산지(임업용산지)안에서 임도를 진입로로 사용할 목적으로 개설 및 확장하는 것은 산지전용허가 대상사업에 해당되지 않으므로 보완을 조건으로 산지전용허가를 할 수 없으며, 「산지관리법」제12조제1항제10호에 따르면 청소년수련시설은 공익시설로서 대통령령이 정하는 공익시설에 해당되고, 또한 임도를 진입로로 사용하는 것을 전제로 한 4번의 건축허가도 보전산지안에서 산지전용 허가가 가능한 사업이므로 설치 허가하였으나, 토석채취사업은 임도 사용을 목적으로 한 보전산지에서의 산지전용이 불가하므로 불허가처분은 적법한 처분하다.
2) 토석채취와 청소년수련시설 사업은 성격상 동종의 사안이라 볼 수 없고 그 목적도 동일하지 않으며 청구인이 주장하는 통행의 안전성과 오염문제와는 별개로, 임업용 산지안에서 산지전용이 가능한 경우는 「산지관리법」제12조제1항제2호의 임도, 산림경영관리사 등 산림경영과 관련된 시설의 설치, 제10호에서 병원, 사회복지시설, 청소년수련시설, 근로자복지시설, 공공직업훈련시설 등 공익시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치 등에 해당되면 임도사용을 위한 산지전용이 가능하다고 규정하고 있는바, 토석채취사업은 산지전용이 가능한 사업대상에 포함되어 있지 않으므로 허가할 수 없다.
4. 관계법령
가.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제2조
나.「산지관리법」제2조, 제9조, 12조, 제18조, 제25조, 제28조
다.「산지관리법 시행령」제32조, 제36조[별표 8]
라.「산지관리법 시행규칙」제24조
5. 인정사실
가. 「산지관리법」제12조제1항제10호에 의하면 “병원ㆍ사회복지시설ㆍ청소년수련시설ㆍ근로자복지시설ㆍ공공직업훈련시설 등 공익시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치” 시에는 전용할 수 있다고 규정되어 있으며, 2000. 8. 21. 운영허가시 허가조건으로 “청소년 수련원으로 진입하는 도로가 없어 별도로 임도시설허가를 받아야 함”, 2001. 03. 30. 건축 허가시 허가조건은 기존임도의 진입로 사용 별도 산주 동의서 첨부, 경사가 심하고 노면이 고르지 못하여 안전상 문제가 대두됨으로 통행이 원활하도록 조치함과 동시에 위험방지 시설 등 조치계획서 보완할 것을 조건으로 허가하였으나 정당한 사유없이 공사를 중단하여 2004. 7. 9. 취소하였다.
나. 보전산지 내 기 개설된 임도를 채석장 진입로로 인정할 수 있는지 여부에 대해 2007. 9. 21. 산림청에서는 임도는 산림의 효율적인 개발 등 임업의 생산기반정비를 촉진하기 위해 설치하는 것이므로 토석채취장 진입로로 사용할 수 없다고 통보하였으며, 농업용 초지조성을 위한 임도사용 가능여부에 대하여도 2008. 5. 22. 타산업의 인허가 목적으로 사용이 불가하다고 회신하였다.
다. 청구인 ○○○은 2009. 1. 9. ○○군 ○○면 ○○리 산○○-○번지 외 ○필지 상의 임도시설에 대해 소유자 ○○○로부터 20년간 양수받았다.
라. 산지전용 신고로 임도를 진입로 및 토석채취장 진입로로 사용할 수 있는지 여부에 대한 2009. 2. 2. 산림청의 민원회신(이자룡)의 내용을 살펴보면, 임도는 원칙적으로 임업의 생산기반정비를 촉진하는 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로 등 다른 목적으로는 이용할 수 없음. 다만, 임도 외에 별도의 도로 등을 설치하는 것이 환경보전 등 산지관리의 목적에 반하고 당해임도 본래의 목적에 반하지 않은 범위 안에서 특정시설의 진입도로로 이용될 수 있는 여지가 있다면 당해 임도의 목적외 이용이 가능할 것이나 이 경우에도 산지전용허가신청이 있어야 하며, 허가신청을 받은 기관에서는 임도의 구조, 내구성, 이용현황 등을 토대로 임도와 진입도로를 병행 이용하는 것이 가능한지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 회신하였다.
마. 청구인은 2009. 4. 16. 이 사건 신청지에 토석채취 허가신청을 하였고, 피청구인은 2009. 5. 20. 진입로 미확보 및 토석채취허가의 신청 등의 구비서류 미첨부 및 상이, 토석채취허가기준의 규정에 부적합, 토석채취로 발생하는 소음, 진동, 분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해, 지역 어업권 피해, 식수원 오염 등 중대한 공익적 피해 예상으로 인해 토석채취장 개발에 대한 지역주민의 반대여론 발생을 사유로 불허가 처분을 하였다.
바. 임도시설의 목적인 “산림의 효율적인 개발, 이용의 고도화 또는 임도의 기계화 등 임업의 생산기반정비 촉진”의 범위에 토석채취사업이 포함되는지 여부에 대한 질의에 대하여 2009. 6. 3. 산림청 산림보호국 치산복원과에서는 “사업추진에 따른 산림의 형질변경을 수반하고, 진입로에 대한 장기적ㆍ상시적인 점용으로 사익을 수반하고 있는 토석채취사업은 산림의 경영ㆍ관리 등과 산림의 공익적 기능증진을 목적으로 산림소유자 동의를 얻어 설치한 임도의 개설목적과는 맞지 않는다고 할 수 있다. 아울러「산지관리법 시행규칙」제24조에서도 토석채취허가 신청시 임도의 설계ㆍ시설기준에 준하여 작성한 진입로설계서를 별도로 제출하도록 요구하고 있다”고 회신하였다.
사. 국도에서 이 사건 신청지에 이르는 약 2.3㎞의 진입로 중 약 0.4㎞(최소 노폭 2.4m, 최고 경사 25%)는 주변 농경지 경작을 위해 만든 통행로이며, 임도는 약 1.88㎞(최소 노폭 4m, 최고 경사 29%)이다.
아. 청구인의 사업계획서에 의거하여 피청구인이 석재운반차량 통행량을 산정한 결과, 10년간 평균 적재차량만 시간당 11대~22대(2.7분~5.4분당 1대) 이동하고, 채취량이 최대인 7년차에는 적재차량만 시간당 20대~40대(1.5분~4분당 1대) 이동하고 운반을 위한 빈 차량을 합산하면 통행량은 2배가 될 것으로 판단하였다.
6. 판 단
가.「산지관리법」제25조제1항 및 같은법 시행령 제32조제2항 및제3항에서는 산지에서 토석을 굴취·채취하고자 하는 자는 토석채취 허가를 받아야 하며 허가권자는 토석채취허가 대상산지에 대하여 현지조사를 실시하고 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 대하여 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 심사결과 타당함이 인정될 때에는 토석채취허가증을 교부하여야 한다고 규정하고 있는바, 관련 법령 등의 규정을 종합해 보면 산지에서의 토석채취허가는 위 법령상의 금지 또는 제한지역에 속하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가권자는 현지조사를 통해 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 보전 등의 중대한 공익상의 필요가 있을 때에는 그 허가를 거부할 수 있는 재량행위라 할 것이다.
나. 이 사건 불허가 사유 중 임도 및 주변 농경지 통행로를 토석채취장 진입로로 사용 불가하여 진입로가 미확보 되었으므로 허가기준에 부적합하다는 사유에 대하여 살펴보면,
1) 국도에서 신청지에 이르는 약 2.3㎞의 진입로 중 약 0.4㎞(최소 노폭 2.4m, 최고 경사 25%)는 주변 농경지 경작을 위해 만든 통행로이며, 임도는 약 1.88㎞(최소 노폭 4m, 최고 경사 29%)로, 15톤 트럭이 일평균 시간당 11~22대(수송을 위한 빈차량 이동을 합산하면 시간당 덤프트럭 이동량 22~44대)가 통행시 비산먼지·소음 등으로 주변 산지 및 농경지에 중대한 피해가 예상되고 급경사, 노면 불안정으로 안전상 문제가 우려되므로(임도 설계하중 13.5톤) 대형차량의 장기적·상시적 운행은 불가하다고 판단되며,
2)「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제2조제1호에는 임도란 “산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로”로 규정하고 있고,「산지관리법」제2조제1호에 의하면 임도도 산지에 해당하므로 임도의 사용시에는 산지관리법에 의한 산지전용 허가를 득해야 하는바,
임도를 토석채취장 진입로로 사용가능하다는 주장에 대하여 살펴보면, 임도시설의 목적인 “산림의 효율적인 개발, 이용의 고도화 또는 임도의 기계화 등 임업의 생산기반정비 촉진”의 범위에 토석채취사업이 포함되는지 여부에 대한 질의에 대하여 2009. 6. 3. 산림청 산림보호국 치산복원과에서는 “사업추진에 따른 산림의 형질변경을 수반하고, 진입로에 대한 장기적ㆍ상시적인 점용으로 사익을 수반하고 있는 토석채취사업은 산림의 경영ㆍ관리 등과 산림의 공익적 기능증진을 목적으로 산림소유자 동의를 얻어 설치한 임도의 개설목적과는 맞지 않는다”고 회신하고 있어, 토석채취는 산림사업에 해당하나 이와는 별개의 개념으로 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 장기적인 유지 증진을 통하여 산림을 보호하고 경영하는 것을 뜻하는 산림경영에는 포함되지 않는다고 보여지므로 임도사용에 대한 산지전용 허가를 하지 아니할 수 있는바 결국 청구인의 사업장에 이르는 진입로가 확보되었다고 인정하기는 힘들다 할 것이다. 따라서 다른 불허가 사유에 대한 판단은 별론으로 하고라도 피청구인이 진입로 미확보를 이 사건 불허가 처분의 사유로 삼은 것에 대하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 힘들다 할 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다고 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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