| 이 유 (2009-122)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 외 2필지(답, 449.3㎡, 생산녹지지역, 이하 ‘이 사건 대상지’라 한다)에 위험물저장시설(LPG충전소, 사무실, 건축면적 29.13㎡) 건립을 위하여 2009. 3. 13. 건축신고 신청 등을 신청하였으나, 피청구인은 2009. 3. 27. ① 교차로(○○교차로) 주변 변속차로 등의 설치 제한거리 이내 구간에 해당, ② 고속도로 연속교량 시설물로 인하여 명암의 차이가 커서 조명시설을 설치하는 경우에 해당, ③ 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간임, ④ 신청지의 가속차로 계획 구간은 현재 시행중인 ○○-○○간 고속도로 확장공사 부체도로의 변속도로에 해당되는 구간으로 연결허가의 금지구간에 해당되어 연결허가는 불가하다는 사유로 건축신고 불수리 처분을 하자 이의 취소를 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3항의 적용범위는 국토해양부에서 관리하는 일반국도에 적용되며 그 외의 도로는 「도로법」제64조제3항의 내용에 따라 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있으나, 피청구인의 불허사유는 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조의 연결허가 금지구간의 적용은 같은 규칙 제3조에서 열거한 적용범위가 국토해양부에서 관리하는 국도에 대한 연결허가 법령이므로 이를 적용하는 것은 관련법규 적용을 잘못한 위법한 처분이다.
나. 피청구인은 청구인에게 적용한 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조에 해당하는 지역에 해당하는 지역에 최근 몇 년 사이에 위험물 저장시설 설치허가를 많이 내주었으므로 이 사건의 불가처분은 부당하며, 국토해양부의 질의와 답변에 준하여 피청구인이 도시지역의 허가기준으로 처리하여야 함으로 국토해양부가 관리하는 국도기준으로 적용함은 위법 부당하므로 취소되어야 한다.
다. 보충서면
1) 피청구인이 적용한 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 [별표 4의2]의 예시도와 본 사업장과는 확연히 다르고, 교통관련 전문가의 검토결과 본 사업장은 교차로에 해당되지 않는다고 하며, 같은 규칙 제6조제4호의 적용은 고속도로 연속교량 내에 현재 조명시설이 설치되어 있는 경우에 해당되나 현재 연속교량 내에 조명시설이 설치되어 있지 않은 상태이며, 같은 규칙 제6조제5호의 교량 등의 시설물은 현재 도로점용을 신청한 도로선상에 설치되어 있는 교량을 말하는 것으로 본 사업장과는 다른 사항이다.
2) 피청구인이 적용한 신청지의 가속차로 계획구간 ○○-○○ 간 고속도로 확장공사 부체도로의 변속차로 적용으로 불가함은, 건설교통부령 제486호 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」일부개정령안에 의하면, 제6조제3호 가. 「도로법」상의 도로, 나. 「농어촌도로정비법」 제4조의 규정에 의한 면도 중 2차로 이상으로 설치된 면도, 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6m 이상이 되는 도로, 라. 그 밖에 도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 도로하고 규정하고 있으므로 상기의 부체도로는 여기에 해당되는 않는 농사용 도로인 농로이므로 해당사항이 없다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 대상지는 “○○-○○간 4차선 일반국도 2호선 도로”로부터 ○○, ○○ 방면 남해고속도로 연속교량으로 이어지는 지점으로부터 30m 이내의 지점에 위치하고 있으며, ○○ 오거리에서 국도2호선과 남해고속도로 교차부분 좌측 편으로 국도2호선과 ○○교차로에서 90m 정도에 위치하고 현재 시행중인 ○○-○○간 고속도로 확장공사 부체도로 구간에 있다. 이 사건 대상지는 ○○오거리 교차로와 인접하여 우로 굽은 내리막길 과속진행으로 차량진출입시 고속도로 교량확장으로 인한 전방시야장애로 추돌사고 발생우려와 교통정체가 예상되는 구간에 위치하고 있다.
나. 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호는 [별표 4의2]의 교차로 주변의 변속차로 등의 설치제한거리 이내의 구간에서의 연결허가를 금지하고 있고, [별표 4의2]는 4차로 이상의 교차로 영향권으로부터 변속차로 등의 설치제한거리는 입체교차로의 경우 연결로가 접속된 본선 또는 교차로의 연결로 접속 전·후방으로부터 60m라고 규정하고 있는데 이 사건 도로에는 ○○ 방면에서 ○○오거리로 진입하기 위한 입체교차로(○○교차로)가 설치되어 있으며 이 사건 대상지는 입체교차로인 ○○교차로로부터 60m 이내인 지점에 위치하고 있어 부적합하다.
다. 이 사건 대상지와 입체교차로(○○교차로) 사이의 간격이 60m를 초과한다고 하더라도, 이 사건 액화석유가스 충전소의 진·출입로는 도로연결규칙 상의 변속차로에 해당하여 같은 규칙 제8조제1호 [별표 5]에 따라서 4차로인 이 사건 도로에 연결되는 진·출입로의 최소길이가 테이퍼(주행하는 자동차의 차로변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분)를 포함하여 감속차선은 60m(변속차로 부분 45m + 테이퍼 부분 15m), 가속차선은 120m(변속차로 부분 90m + 테이퍼 부분 30m)가 되어야 하는바, 이 사건 액화석유가스 충전소의 진·출입로는 감속차선 60m를 확보할 수 없어 도로연결규칙 제8조제1호에 위반된다.
라. 이 사건 대상지는 남해고속도로 연속교량 시설물로 인하여 명암의 차이가 커서 조명시설을 설치한 경우로 설계속도가 60㎞를 초과하는 80㎞의 국도에 해당하여 고속도로 연속교량으로부터 350m 이내의 구간이며, 남해고속도로 연속교량 등의 시설물과 근접하여 변속차로를 설치할 수 없는 구간에 해당하며 또한, 신청지의 가속차로 계획구간은 현재 시행중인 ○○-○○간 고속도로 확장공사 부체도로의 변속차로에 해당하는 구간으로 이 사건 도로연결규칙 제6조제4호 및 제5호에 위반되며, 이 사건 액화석유가스충전소라는 위험물저장 및 처리시설의 특성과 공공의 안전과 이익을 고려해 볼 때 이 사건 대상지 도로의 연결부위와 남해고속도로의 연속교량과의 인접성 등 도로여건상 액화석유가스충전소가 입지하기에는 적정치 못하며 위와 같은 제반여건으로 볼 때 교통의 발전과 공공복리의 향상을 도모하는 「도로법」의 취지와 「도로법」제54조의6에 의한 연결로 등의 허가기준 등을 구체적으로 규정한 이 사건 도로연결규칙의 취지에 반한다 할 것이다.
마. 이 사건 도로연결규칙 제5조는 \"관리청은 도시지역 안에서 도로에 다른 도로 등을 연결시키고자 하는 경우로서 도로가 도시관리계획에 따라 정비되어 있거나 다른 도로 등의 연결허가신청일로부터 3년 이내에 도시관리계획에 의하여 도로정비에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있는 경우에는 당해 도시관리계획에 적합하게 허가하여야 한다.\"라고 규정하고 있으나, 이 사건 토지가 도시계획구역 내에 위치하지만 도로정비 등 도시관리계획에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있지 아니하므로 위 규정의 적용대상이 될 수 없다 할 것이다.
바. 도로의 관리청은 국도에 있어서는 국토해양부장관, 국가지원 지방도에 있어서는 도지사(특별시·광역시안의 구간은 시장), 그 밖의 도로에 있어서는 해당노선을 인정한 행정청이 되고, 도로를 점용하거나 일반국도에 다른 도로·통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로관리청의 허가를 받게 되어 있고, 이 사건 도로가 피청구인의 행정구역내에 위치하여 국도라도 그 관리청이 피청구인이 되며「도로법」제64조제3항 후단에 따라 도로연결에 대한 허가기준과 절차 등 허가에 필요한 사항을 조례로 정하여 시행하여야 한다고 하더라도 피청구인의 경우 이에 대한 조례가 없으므로 조례가 없는 경우에는 국토해양부령에 따라 그 적용여부를 결정할 사안(국토해양부 2009. 4. 16. 질의회신 사례 참조)이므로 피청구인의 이 사건 처분을 관계법령의 잘못된 적용으로 인한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 하등의 이유가 없다.
사. 이 사건 건축신고 대상지가 연결허가 금지구간에 해당하므로 액화석유가스 충전소가 건축되더라도 도로로부터 충전소로 진·출입을 할 수 있는 연결도로가 확보되지 않는다면 충전소는 본래의 목적을 달성할 수 없는 무용한 건축물이 될 것이고 공익상 이러한 건축이 허용되어서는 안 되므로 청구인의 주장은 부당한 주장에 불과하다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조, 제12조, 제14조
나.「건축법 시행령」제8조, 제9조, 제10조, 제11조
다.「도로법」제20조, 제38조, 제64조
라.「도로법 시행령」제57조
마.「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제1조, 제2조, 제3조, 제6조, 제8조
5. 인정사실
가. 청구인은 2009. 3. 13. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 외 1필지(답, 449㎡, 생산녹지지역)에 건축면적 29.13㎡, 건폐율 6.4878%의 위험물저장 및 처리시설(액화석유가스충전소)을 건축하고자 하는 자로 건축신고서와 함께 개발행위허가신청, 농지전용허가신청, 도로점용허가, 공공하수도 배수설비 설치신고서를 일괄 접수하였다.
나. 신청부지는 ○○시 도시계획도로인 중로 1-54호선(폭 8m)에서 국도 ○호선에 접하는 ○○교차로 끝 부분에서 총 91m 거리를 두고 위치하고 있으며 ○○방면으로 50m 정도에 남해고속도로가 상부로 지나가고 있다.
다. 청구인은 이 사건 신청지 ○○동 ○○○-1, ○○○-2번지를 2007. 7. 4. 매매 취득하였으며, ○○동 ○○○-5번지를 2007. 7. 18. 매매 취득하였다.
라. 이 사건 토지는 도시계획구역 내에 위치하나, 이 사건 토지에 대하여 도로정비 등 도시관리계획에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있지 아니하다.
마. 청구인은 2008. 7. 31. 이 사건의 신청부지에 건축신고 및 관련 해당 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 8. 18. 「도로와 다른 도로와의 연결에 관한 규칙」제6조(연결허가의 금지구간)에 해당되어 연결허가가 불가하다고 하여 건축신고 불가처분을 하였다.
6. 판 단
가. 우선 이 사건 도로관리청을 살펴보면, 「도로법」제64조 및 같은 법 시행령 제57조 등을 종합하여 보면 자동차 전용도로, 일반국도 및 지방도, 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로 관리청의 허가를 받도록 하고 있으며, 「도로법」제20조는 국도는 국토해양부장관, 그 밖의 도로는 해당 노선을 인정한 행정청을 도로관리청으로 하되 다만 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로(고속국도, 읍·면 지역의 국도 및 지방도는 제외한다)는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 되도록 하고 있는바, 이 사건 부지와 접하는 도로는 국도2호선으로 국도에 해당하나 피청구인이 관할하는 동지역에 해당하므로 피청구인이 관리청이 된다 할 것이고 청구인은 피청구인의 연결허가를 받아야 함을 알 수 있다.
나. 청구인이 “도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙”의 적용대상이 아니라는 주장에 대하여 살펴보면,
1) 「도로법」제64조제3항에 따르면 제64조제2항에서 규정하고 있는 도로 관리청의 허가와 관련하여 허가의 기준·절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 국도인 경우에는 국토해양부령으로 정하고, 그 밖의 도로인 경우에는 그 도로의 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 다만 제20조제2항이 적용되는 국도는 제외하도록 하고 있으며 제20조제2항은 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로(고속국도, 읍·면 지역의 국도 및 지방도는 제외한다)를 규정하고 있는바, 이 사건 도로는 피청구인이 관할하는 국도로 허가의 기준과 절차 등 필요한 사항은 피청구인의 조례로 정하여져야 할 것이고 국토해양부령인 “도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙”의 적용대상이 아닌 것으로 보인다 할 것이다.
2) 그러나 도로에 다른 도로 등을 연결하기 위해 받은 허가는 그로 인해 허가받은 자가 도로를 이용할 수 있게 되어 강학상 수익적 행정행위에 속한다 할 것이고 법령에 일의적으로 그 기준을 정하지 않은 이상 행정청에는 일정한 재량이 인정된다 할 것이고, 현재 피청구인이 관련 조례를 제정하지 아니한 상태에서 교통사고의 위험 등을 방지하기 위하여 “도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙”에서 정한 허가기준을 준용하였다 하여 이를 위법·부당한 행정행위라 단정하기는 어렵다할 것이다.
다. 다음으로 이 사건 처분의 적정성을 살펴보면,
이 사건 신청지 인근의 ○○교차로는 ○○시 도시계획도로(폭 8m)와 국도 ○호선과 접하고 있는 교차로에 해당되고 “도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙” 제6조제3호 [별표 4의2]에 따르면, 4차로인 이 사건 도로에 있어서 연결로 등 접속시설이 교차로 영향권으로부터 60m 이내에 위치하는 경우 연결허가가 금지되는바, 청구인의 신청부지와 교차로와의 거리가 91m에 불과하여 청구인의 건축허가 신청서와 같이 감속차선을 60m 둘 경우 설치제한거리 내에서 연결이 이루어져야 하고, 만약 제한 거리인 60m를 유지하여 연결하면 변속차로 기준인 60m(감속차선45m+테이프15m)를 충족하지 못하게 되는 것이 명백하므로, 연결허가를 하지 아니한 이 사건 처분이 위법한 처분으로 볼 수 없다 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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