| 이 사건 불허가 사유인 신청부지가 보전의 필요성이 있는 우량농지에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 신청부지를 포함한 일단의 토지는 국도 14호선, 436하천, 2차선 도시계획도로에 의해 구획되어진 삼각형 모양으로 격리된 규모의 토지로 대규모로 집단화된 농지로 보기 어려운 점, 신청부지에 대하여 청구 외 ○○○가 2004. 8. 26. 태풍이나 장마에 의한 벼농사의 어려움과 바로 옆 제방조성 및 하천계획공사로 인하여 농경지 침수 우려가 있어 벼농사가 아닌 다른 작물로 대체하고자 인근 농지보다 2m 높이로 성토하여 인근 농지와 이미 농지축이 단절되어 있는 점, 이 사건 신청부지가 농업진흥지역 등에 해당되어 형질변경허가 등이 제한되는 지역으로 고시되거나 개발행위가 불가한 지역으로 결정되어 공표되어진 바가 없는 점, 피청구인의 2008. 11. 복합민원 실무종합심의회 회의록에 의하면 청구인의 진출·입로로 계획된 ○○시 ○○읍 ○○리 309번지(도로)는 공공용도로로 활용되고 있으므로 사용가능할 것으로 검토된 점, 이미 국도 14호선 도로변 신청부지 바로 앞 314-1번지에는 2000. 3. 17. 건축허가된 제1종 근린생활시설(○○○○, 대지면적 1,817㎡)이 위치하고 있으며, 312-1번지에도 1995. 2. 11. 사용승인 된 근린생활시설(음식점, 대지면적 1,395㎡), 310-1번지 외 3필지에도 1991. 3. 7. 사용 승인된 근린생활시설(음식점, 연면적 498.23㎡)이 위치하고 있는 점 등을 종합적으로 판단하건대, 이 사건 신청부지가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항 별표 1,「농지법 시행령」제33조의 우량농지로 보전의 필요가 있는 지역에 해당한다고 보기는 어려워 보이는바, 이 사건 불허가처분으로 인하여 얻게 되는 공익이 청구인의 사유재산의 사용제한으로 받게 되는 사익의 침해보다 현저히 커 개발행위를 불허가할 만한 특단의 사유로 보기는 어렵다 할 것이다. |
| 이 유(2009-62)
1. 사건개요
청구인은 2008. 11. 13. ○○시 ○○읍 ○○리 314-3번지(도시지역, 생산녹지지역, 답, 2,402㎡) 상에 제1종 근린생활시설(소매점)을 건립하기 위해 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으나, 피청구인은 2008. 12. 8. ①신청부지가 2004. 8. 26. 우량농지조성목적으로 토지형질변경 허가되어 2006. 9. 22. 준공검사를 득하였고, ②신청부지 일대가 농업생산기반시설이 잘 정비되어 있는 생산녹지지역으로 개발행위를 할 경우 인근 농지의 농업경영 환경의 저해 및 주변농지의 연쇄적인 농지잠식이 우려됨을 이유로 이를 불허가처분 하였는바, 이의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가.「농지법」제37조제2항에서 농지전용을 제한할 수 있는 경우로 우량농지로 보전필요성이 있는 경우를 ‘인근농지의 농업경영에 현저한 영향을 미치는 경우, 인근농지 또는 농업기반시설을 훼손할 우려가 있는 경우’로 규정하고 있으나, 신청부지와 연접하여 간선국도 도로에 접한 동소 314-1번 부지는 개발행위허가처분을 받아 ‘○○○○’라는 소매점 건축이 되어 있고, 동소 312-1번지에는 ‘○○○○’ 및 310-7번지 외 3필지는 ○○○○이라는 음식점이 건립되어 있는 실태로 신청부지는 우량농지의 요건인 농업생산기반시설이 정비된 지역도 아니고 집단화 정도가 낮은 농지로 우량농지도 아니며 농지로서의 보전가치가 있는 지역도 아니다.
나. 신청부지 인근이 우량농지로 보전의 필요성이 있는 지역이라면 개발행위허가처분을 하여서는 아니 될 것임에도 국도변 부지는 허가가 되고 그와 연접한 신청부지는 보전의 필요성이 있는 우량농지이므로 불허가하는 것은 피청구인의 행정행위가 스스로 공정력과 처분의 형평성 및 적법성을 훼손시키고 행정행위의 하자를 스스로 드러낸 것이다.
다. 피청구인은 개발행위허가 제한을 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 도시계획위원회 심의를 거쳐 미리 고시를 하여야 함에도 신청부지 일원에 대하여 고시를 한 적이 없으며, 도시지역 내 농지지역의 농지전용 허가 등의 농지법 관련 규정은 기속행위이므로 개발행위허가가 재량행위에 속한다 할지라도 이에 기속된 범위 내에서 행사되어야 하고, 신청부지가 설령 우량농지인 경우라도 농업기반시설의 훼손우려와 인근농지 농업경영에 현저한 영향을 미치는 경우를 고려하여 청문절차를 거친 후 조건부 개발행위허가처분을 내릴 수도 있을 것이라 생각되므로 이 사건 불허가 처분은 절차적 하자와 재량권의 남용이 존재 한다.
라. 생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 제1종 근린생활시설은 법령에 의해 할 수 있는 행위이고 도시지역 안의 녹지지역의 농지를 전용하고자 하는 경우에는 농지관리위원회의 확인기준 중 농업기반시설의 정비여부, 토사유출, 폐수의 배출, 인근농지의 농업경영, 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우 그 피해방지계획의 수립여부 등을 확인하는 절차를 생략하게끔 규정을 한 농지법의 입법취지에 비추어볼 때 이 사건 불허가 처분은 위법·부당하다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 신청부지는 수리시설 및 경지정리 된 생산녹지지역으로 태풍이나 장마의 피해로부터 안전한 우량농지 조성을 위한 목적으로 피청구인으로부터 2004. 8. 26. 개발행위허가를 득하여 2006. 9. 22. 준공검사를 득한 부지이다.
나. 신청부지 인근의 기 허가된 314-1번지 소매점과 312-1번지 및 310-7번지외 3필지의 음식점은 국도14호선과 접하고 있어 도로점용 허가를 득하여 국도를 이용한 진출·입 및 기반시설, 주변 환경 등이 소매점 및 음식점으로서의 입지로 적정하여 적법하게 허가된 사항이며, 이 사건 신청지의 진출·입로 계획은 농로를 이용하는 것으로 되어 있어 허가할 경우 소매점을 출입하는 불특정 다수의 통행으로 인해 주변 농지의 농업경영에 지장을 초래할 뿐 아니라 입지여건 자체도 농지로서의 보전가치가 높은 토지이므로 국도변에 접한 기존 허가부지와 비교하여 형평을 논하는 것은 적절하지 않다.
다. 신청부지는 용도지역상 생산녹지지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제30조에 생산녹지지역이란 “주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역”이라고 규정되어 있고,「농지법 시행령」제33조(심사기준) 규정에 의거 종합적으로 검토한 결과 신청부지는 안정적인 경작활동을 위하여 우량농지 조성목적으로 개발행위허가를 득하고 경지정리 및 농업생산 기반시설 정비 등 집단화된 농지로서 보전가치가 있으며 당해 농지전용으로 인해 인근농지의 농업경영 환경이 저해되고 주변 농지의 연쇄적 전용으로 농지가 잠식 될 것으로 판단되어 행해진 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당한 것이다.
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조의 규정상 해당 필지에 개발행위허가를 제한하는 것은 허가권자가 일대의 지역을 도시관리계획상 필요하다고 인정 될 경우 도시계획위원회를 거쳐 개발행위허가제한 지역으로 지정하는 것으로, 반드시 개발행위허가 제한지역 내에서만 개발이 제한되는 것이 아니고, 우량농지로 보존이 필요한 모든 지역을 개발행위 제한지역으로 고시하여야 하는 것 또한 아니므로 청구인의 위 주장은 법리를 오해한데서 비롯한 잘못된 주장이며, 신청부지는 동법 제63조에 해당하여 불허가 된 것이 아니라 동법 제58조 및 시행령 제56조(허가의 기준)에 따라 개발행위허가의 기준에 적합하지 않아 이 사건 처분된 사항이다.
마. 또,「농지법」제34조제2항제2호는 녹지지역 내의 농지에 개발행위를 할 경우 농지전용 협의토록 한 규정이지 허가 여부를 판단하는 농지전용 심사 규정이 아니며,「농지법 시행령」제33조 농지전용허가 심사 규정에 따라 보전의 필요성이 있는 우량농지로 판단된 이상 피해방지계획 수립 타당성 여부에 대한 검토는 불필요한 것이며, 동법 제37조제2항은 동법 제34조에 따른 농지전용 허가(협의)시 각 호에 해당할 경우 농지전용을 제한하도록 한 규정으로 농업생산기반시설이 정비된 우량농지의 경우 농지전용 제한하도록 되어 있어 도시지역 생산녹지지역은 적용받지 않는다고 한 청구인의 주장은 이 규정의 의미하는 바와 하등의 관련이 없고, 청구인이 언급한 동법 제34조제2항제2호, 제37조제2항, 동법시행령 제44조는 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다는 근거가 전혀 될 수 없으므로 청구인의 터무니없는 주장은 배척되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조, 제63조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제30조, 제56조제1항 별표1의2, 제71조 별표 16
다.「건축법 시행령」제3조의4 별표 1
라.「농지법」제34조, 제37조
마.「농지법 시행령」제32조, 제33조, 제34조, 제44조
5. 인정사실
가. 피청구인은 이 사건 신청부지 ○○시 ○○읍 ○○리 314-3번지(도시지역, 생산녹지지역, 답, 2,402㎡)는 2008. 8. 1. 청구인에게 소유권 이전되어졌으며, 청구 외 ○○○가 2004. 7. 22. 농산물(특작물)을 경작하기 위한 일원으로 매년 태풍이나 장마에 의한 벼농사를 하기에 어려움과 바로 옆 제방조성 및 하천계획 공사로 인하여 농경지 침수 우려가 있고 벼농사가 아닌 다른 작물로 대체하고자 부지 2m 성토를 위하여 한 개발행위허가신청에 대하여 2004. 8. 26. 허가하였으며, 2006. 9. 22. 도시지역 내 개발행위(토지형질변경)허가 준공검사를 하였다.
나. 이 사건 신청부지를 중심으로 국도 14호선과 436 하천, 2차선 도시계획도로로 구획되어진 38,954㎡정도의 일단의 부지 중 32,330㎡정도는 농지이며, 나머지 6,624㎡ 중 신청부지 바로 앞 314-1번지에는 2000. 3. 17. 건축허가 되어진 제1종 근린생활시설(○○○○, 대지면적 1,817㎡)이 위치하고 있으며, 312-1번지에도 1995. 2. 11. 사용승인 된 근린생활시설(음식점, 대지면적 1,395㎡), 310-1번지 외 3필지에도 1991. 3. 7. 사용승인된 근린생활시설(음식점, 연면적 498.23㎡) 등이 위치해 있다.
다. 피청구인의 2008. 11. 복합민원 실무종합심의회 회의록에 의하면 청구인의 진출·입로로 계획된 ○○시 ○○읍 ○○리 309번지(도로)는 공공용도로로 활용되고 있으므로 사용가능할 것으로 검토되었고, 기타 특별한 불허가 사유는 없었으나,「농지법 시행령」제33조 규정에 의거 종합적으로 검토결과 신청부지는 안정적인 경작활동을 위하여 우량농지 조성목적으로 개발행위를 득한 부지로 경지정리 및 농업생산기반시설정비 등 집단화된 농지로 농지로서 보존가치가 있고 당해 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있으며, 연쇄적인 전용 등 농지잠식의 우려가 있으므로 제1종 근린생활시설건립은 부적합한 것으로 심의하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청부지는 도시관리계획상 용도지역이 생산녹지지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제15호 별표 16의 제1호 나목의 규정에 의하면 생산녹지지역 안에서 소매점은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이나, 이 사건 신청부지는 농지(답)로 농지전용 등 농지에 대한 개발행위의 경우 허가권자는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항 별표 1에 의한 개발행위허가의 기준에 적합한지 여부,「농지법 시행령」제33조의 농지전용허가의 심사기준에 따라 시장·군수 또는 자치구 구청장이 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 할 경우 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업시행 여부, 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도, 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려와 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 등을 종합적으로 고려하여 전용하려는 농지에 대하여 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 경우 가능하다 할 것이다.
나. 이 사건 불허가 사유인 신청부지가 보전의 필요성이 있는 우량농지에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 신청부지를 포함한 일단의 토지는 국도 14호선, 436하천, 2차선 도시계획도로에 의해 구획되어진 삼각형 모양으로 격리된 규모의 토지로 대규모로 집단화된 농지로 보기 어려운 점, 신청부지에 대하여 청구 외 ○○○가 2004. 8. 26. 태풍이나 장마에 의한 벼농사의 어려움과 바로 옆 제방조성 및 하천계획공사로 인하여 농경지 침수 우려가 있어 벼농사가 아닌 다른 작물로 대체하고자 인근 농지보다 2m 높이로 성토하여 인근 농지와 이미 농지축이 단절되어 있는 점, 이 사건 신청부지가 농업진흥지역 등에 해당되어 형질변경허가 등이 제한되는 지역으로 고시되거나 개발행위가 불가한 지역으로 결정되어 공표되어진 바가 없는 점, 피청구인의 2008. 11. 복합민원 실무종합심의회 회의록에 의하면 청구인의 진출·입로로 계획된 ○○시 ○○읍 ○○리 309번지(도로)는 공공용도로로 활용되고 있으므로 사용가능할 것으로 검토된 점, 이미 국도 14호선 도로변 신청부지 바로 앞 314-1번지에는 2000. 3. 17. 건축허가된 제1종 근린생활시설(○○○○, 대지면적 1,817㎡)이 위치하고 있으며, 312-1번지에도 1995. 2. 11. 사용승인 된 근린생활시설(음식점, 대지면적 1,395㎡), 310-1번지 외 3필지에도 1991. 3. 7. 사용 승인된 근린생활시설(음식점, 연면적 498.23㎡)이 위치하고 있는 점 등을 종합적으로 판단하건대, 이 사건 신청부지가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항 별표 1,「농지법 시행령」제33조의 우량농지로 보전의 필요가 있는 지역에 해당한다고 보기는 어려워 보이는바, 이 사건 불허가처분으로 인하여 얻게 되는 공익이 청구인의 사유재산의 사용제한으로 받게 되는 사익의 침해보다 현저히 커 개발행위를 불허가할 만한 특단의 사유로 보기는 어렵다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
