| 이 유 (2009-12)
1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○○면 ○○리 산96번지(농림지역, 임업용 보전산지) 36,893㎡ 중 7,071㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 수목장림을 설치하기 위하여 2008. 10. 24. 피청구인에게 수목장림 조성허가 신청을 하였으나, 피청구인이 2008. 11. 18. 이 사건 신청지는 ㏊당 입목축적이 관할시군 ㏊당 입목축적의 150% 이하일 것을 요하는 산지전용허가기준에 저촉된다는 이유로 수목장림 설치 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으며, 이에 청구인은 이 사건 처분의 취소 및 이행을 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 수목장림을 조성하기 위해서는 먼저 「장사 등에 관한 법률」 제16조, 같은 법 시행령 제20조, 제21조에 따라 관할 시장·군수의 허가를 먼저 받고 이후 「산지관리법 시행령」 제18조제2항에 따라 산지전용신고를 하면 되는데, 이는 수목장림 구역내에서는 별도의 산림훼손 없이 설치가 가능한 보행로와 안내표지판에 한하여 행위가 허용되기 때문에 산림훼손 여부에 대한 판단보다는 수목장림 조성 주체의 적합성, 설치기준 충족여부 등을 먼저 검토하기 위한 것이다. 청구인의 신청내용은 수목장림 조성에 위반되는 요건이 없음에도 불구하고 피청구인은 복합민원으로 처리하여 산지전용에 대한 협의를 거치도록 하여 절차상 중대한 법령 위반을 하였다.
나. 또한 산지전용 협의부서는 법리를 오인하여 위법한 판단을 하고 있다. 2008. 7. 24. 「산지관리법 시행령」 별표 3이 개정되어 「장사 등에 관한 법률」에 따라 조성 허가·신고된 수목장림 구역은 산지전용허가가 아닌 산지전용 신고대상으로 되었다. 따라서 산지전용 협의부서는 수목장림 조성허가를 하도록 하고 그 후 산지전용신고만 받으면 되도록 협의를 했어야 함에도 산지전용허가 기준에 저촉된다는 권한을 넘는 판단을 했을 뿐만 아니라 산지전용 신고대상을 산지전용 허가대상으로 오인하는 중대한 위법행위를 하였다.
다. 피청구인 소속 담당부서는 산지전용이 안되기 때문에 수목장림 조성 허가를 할 수 없다고 하고 산지전용 협의부서는 수목장림 조성허가를 받아야 산지전용 신고대상이 된다고 하며 서로 책임을 전가하는 등 직무유기를 하고 있다. 청구인이 산림청의 유권해석을 받아 담당 공무원에게 제시하여도 유권해석대로 적법하게 처리하지 않는 등 피청구인은 재량권을 남용하여 청구인의 신청에 대해 불허가 처분을 하였다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 수목장림은 산림훼손이 없음을 전제로 하여 수목장림 구역을 허가받아 산지전용신고를 해야 하는 것이지 수목장림 구역 안이라고 하더라도 산림훼손이 발생한다면 당연히 산지전용허가를 받아야 한다. 청구인이 신청한 수목장림은 사업계획서 상 폭 1.5~2.0m인 목재계단 보행로 4개소 79m 설치를 위해 산림훼손이 불가피하고 전체 보행로 477m 중 목재계단 보행로를 제외한 398m도 경사도가 높은 지역에 위치한 관계로 부득이 산림훼손을 통한 보행로 설치가 불가피하다. 보건복지가족부의 질의회신에 의하면 산림을 훼손하거나 입목벌채 및 굴취 등을 수반하여 수목장림을 조성하는 경우에는 「산지관리법」의 규정에 따라 사전에 산지전용허가를 받고 조성해야 한다고 하고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
나. 피청구인이 복합민원으로 처리하지 않아서 설령 청구인이 수목장림 설치허가를 받았더라도 「산지관리법」 제15조제3항에 따라 산지전용 신고 시 그 신고내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에 수리하므로 관련 내용을 검토하여 불수리 할 수도 있는 바, 만약 수목장림 설치허가를 받았으나 뒤에 산지전용신고가 불수리 되면 예측치 못한 손해의 발생 및 행정의 신뢰성 손상의 여지도 있으므로 관련 부서의 의견을 모아 일괄 처리하는 것이 바람직하다.
다. 산림청의 답변에서도 ‘허가받은 수목장림 구역 안이라도 산림훼손이 따른다면 보행로와 안내표지판의 경우도 산지전용허가를 받아야 한다’고 되어 있는바, 청구인의 신청내용이 산림훼손을 필수적으로 수반하기에 산지전용 허가대상으로 보는 것이 타당하고 이 사건 신청지는 ㏊당 평균입목축적이 105.10㎥으로 ○○시 평균 입목축적 대비 153.12%에 해당하여 「산지관리법 시행령」 제20조제4항 별표 4의 제6호나목의 산지전용 허가기준에 저촉되므로 이 사건 처분은 관련 법령을 충실히 검토한 것으로 재량의 일탈·남용은 없다.
라. 청구인의 사업계획서 상 주차공간이 미확보 되어 있고, 진입로도 폭 약 2.9m, 길이 520m 정도로 중간에 폭이 2.1m로 좁아지며 입구에서 174m까지만 지목이 도로이고 이후 약 340m는 사유지로서 인근 주민들의 수목장림 조성 반대가 심한 상황에서 사유지를 진입로로 사용하기는 사실상 불가능해 보일 뿐 아니라 설령 추모객들이 도보로 이동한다 하더라도 용이하지 않아 대책이 필요한 실정이다. 또 진입로를 조성하기 위해서 구름다리 등 구조물이 필요한데 이 또한 산림훼손이 따르게 되어 산지전용 허가대상으로 판단되며, 청구인은 이 사건 신청지 내 수목 733본 중 추모목으로 사용할 400본을 제외한 수목을 벌채해야 하는데 이미 그 일부를 허가 없이 벌채하는 등 불법행위를 하였다. 이러한 점들을 고려할 때 청구인의 사익 침해보다 공익적 목적이 중대하므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「장사 등에 관한 법률」 제16조,
나. 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제20조, 제21조, 별표 5
다. 「산지관리법」 제14조, 제15조, 제18조
라. 「산지관리법 시행령」 제18조, 제20조, 별표 3, 별표 4
5. 인정사실
가. 청구인은 ○○○○○○○○ ○○○○ 소속 교회로서 이 사건 신청지에 수목장림을 설치하기 위해 2008. 10. 24. 피청구인에게 수목장림 조성허가 신청을 하였고, 피청구인은 산지관리부서, 개발행위부서 등의 협의를 거쳐 2008. 11. 18. 이 사건 신청지는 ㏊당 입목축적이 ○○시 ㏊당 입목축적의 153.12%로 전용하고자 하는 산지의 ㏊당 입목축적이 관할시군 ㏊당 입목축적의 150% 이하일 것을 요하는 산지전용허가기준에 저촉된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
나. 청구인은 2008. 11. 26. 산림청에 수목장림 설치 관련 질의를 하였고, 산림청장은 2008. 12. 11. 청구인에게 수목장림 구역내에서는 별도의 산림훼손 없이 설치가능한 보행로와 안내표지판에 한하여 설치가 가능하기 때문에 수목장림 조성주체의 적합성, 설치기준 충족여부 등을 먼저 검토하기 위해 수목장림 조성허가를 받은 다음 산지전용신고를 해야 하고 수목장림 구역 안이라도 산림훼손이 따른다면 산지전용허가를 받아야 하며 입목의 벌채·굴취 등이 수반되는 경우 산지전용신고 시 수리여부를 검토하게 된다고 회신하였다.
다. 청구인이 위 산림청의 회신을 첨부하여 2008. 12. 16. 피청구인에게 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하자 피청구인은 2008. 12. 24. ○○시민원조정위원회를 개최하여 청구인의 수목장림 설치는 산지전용 허가대상에 해당하고 산지전용허가기준에 저촉되므로 청구인의 수목장림 설치 허가신청은 불가하다는 의결을 한 후 그 내용을 2008. 12. 26. 청구인에게 통지하였다.
라. 피청구인이 을 제2호증으로 제출한 청구인의 산지전용신고서에 따르면 이 사건 신청지에 있는 수목 733본 중 333본은 벌채하여 400본을 존치시켜 수목장 수목으로 활용하고, 사업부지 내에는 산책로를 설치하는데 경사가 심한 4개소에는 폭 1.5 ~ 2.0m인 목계단을 설치하며 그 총 길이는 79m이다. 또 산림조사서에는 이 사건 신청지의 ㏊당 입목축적이 105.10㎥으로 68.64㎥인 ○○시 ㏊당 평균입목축적의 153.12%에 해당한다고 되어 있고 평균경사도 조사서에는 이 사건 신청지의 평균경사도가 18.3°로 되어 있다.
마. 폭 4.1 ~ 6.6m인 도로에서 이 사건 신청지까지는 폭 약 2.9m 길이 520m 정도인 진입로가 있는데 그 중간에 폭이 2.1m로 감소하며 도로 입구에서 약 174m까지만 지목이 도로이며 이 사건 신청지 직전에서는 소류지의 제방이나 과수원 농로를 통하여 진입해야 하는데 과수원 소유자는 통행을 불허한다는 입장이고 제방 쪽 진입로는 수유지의 저수량이 많은 경우 진입이 불가능할 수 있다. 한편 이 사건 신청지 주변 농지의 경작자 등 인근 주민의 수목장림 설치 반대 민원이 있다.
6. 검토의견
가. 산지전용부분을 복합민원으로 처리한 것이 절차상 위법·부당한지 여부
「장사 등에 관한 법률」 제16조, 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제20조 등에 따르면 법인이나 종교단체가 수목장림을 포함하는 사설자연장지를 조성하고자 하는 경우에는 시장 등에게 허가를 받아야 하므로 종교단체 등은 자연장지조성허가신청서 및 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제20조제1항제2호가목에서 정하는 서류 등을 첨부하여 시장 등에게 제출하고 조성 허가 신청을 받은 시장 등은 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제20조제3항에 따라 신청인에게 조성 허가 신청사항을 이행할 것을 알리고 그 이행여부를 확인해야 하며 자연장지 조성공사가 완료되었음을 확인한 후 자연장지 조성허가증을 내주어야 하는 바, 관련 규정의 취지를 살피건대 시장 등이 수목장림인 자연장지 조성 허가를 하기 위해서는 수목장림 조성 공사가 완료된 이후라 할 것이다. 그런데 수목장림은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지를 말하고 산림은 「산지관리법」 제2조제1호의 산지를 포함하므로 결국 수목장림 조성 공사를 하기 위해서는 「산지관리법」의 산지전용신고 등을 받아야 할 것이다. 따라서 수목장림 조성 허가 신청을 받은 시장 등은 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제20조제3항에 따라 신청인에게 조성 허가 신청사항을 이행할 것을 알릴 때 산지전용신고 등을 이행한 후 조성공사를 하도록 할 수도 있을 것이고, 혹은 조성 허가 신청을 받을 때 산지전용신고 등을 복합민원으로 일괄 의제 처리한다 하더라도 신청인의 편의와 행정의 신뢰도 제고를 위해서 타당해 보이므로 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 산지전용부분에 대하여 복합민원으로 처리한 것이 위법·부당하다고 보기는 어렵다.
나. 이 사건 수목장림 조성행위가 산지전용 허가대상인지 신고대상인지 여부
1) 「산지관리법」 제15조 및 「산지관리법 시행령」 제18조, 별표 3 제3호 등에 따르면 「장사 등에 관한 법률」에 따라 허가·신고된 수목장림 구역은 산지전용 신고대상 시설에 해당하고 설치지역이나 설치조건에 특별히 제한하는 내용은 없는바, 수목장림 조성허가신청과 산지전용을 복합민원으로 일괄처리하는 것은 앞서 살펴본 바와 같이 신청인의 편의와 행정의 신뢰도 제고를 위한 절차의 간소화를 위한 것이므로, 허가권자는 검토 시 수목장림 구역으로 허가·신고가 완료되지 않았다 하더라도 산지전용에 있어서는 수목장림 조성허가를 받은 상태를 가정하여 검토를 하여야 함이 타당하다 할 것이다. 따라서 「장사 등에 관한 법률」에 의하여 수목장림 내에 반드시 설치해야 할 의무시설 등을 포함하는 수목장림은 산지전용 신고기준으로 검토해야 할 것이고 다만 수목장림에 「장사 등에 관한 법률」에 의한 의무시설이 아닌 시설을 설치하는 경우에는 그 시설이 「산지관리법」의 산지전용 허가대상인지 신고대상이지 여부를 검토하여 그 기준을 적용함이 타당하다 할 것이다.
2) 산지전용 신고대상 시설인 산책로·탐방로·등산로는 너비가 2m 이내의 설치조건을 충족하도록 정하고 있고, 종교단체가 조성하는 수목장림의 설치기준을 정한 「장사 등에 관한 법률 시행령」 별표 5 제3호바목은 수목장림 구역 안에 보행로와 안내표지판 설치를 의무화하고 있는바, 위 관련 규정의 취지를 종합해 보면 수목장림 구역 내의 보행로는 산책로·등산로 등과 유사하므로 너비가 2m 이내의 보행로를 설치할 수목장림은 산지전용 신고대상으로 봄이 타당하고 산책로·등산로 등에 폭 2m 이내인 목계단 등의 설치도 충분히 예상할 수 있으므로 이 사건 신청지의 보행로에 폭 2m 이내인 목계단 79m를 설치한다고 하여 산지전용 허가대상이 되는 것은 아니라고 할 것이다. 또 산지전용은 전용에 필요한 범위 내의 입목 벌채나 형질변경 등이 수반되는 것은 당연하다고 할 것이므로 입목 벌채를 한다거나 형질변경이 있다고 하여 산지전용 허가대상이라고 볼 수는 없다고 할 것이고 다만 처분청은 입목 벌채나 형질변경 등을 전용에 필요한 범위 내로 제한할 수 있는 재량은 있다고 볼 수 있을 것이다. 이 사건 수목장림은 산지로서의 형질은 그대로 유지한 채 장지로서의 기능을 할 수 있도록 입목의 벌채가 필요하다고 할 것인데 구체적인 벌채 대상목의 선정 적성성 등은 수목장림 구역의 산지로의 보존과 장지로서의 기능을 고려하여 피청구인이 결정할 재량이 있다고 할 것이지만 입목 벌채가 있다는 사실만으로 산지전용 허가대상이라고 볼 수는 없을 것이다. 따라서 피청구인이 산지전용 신고기준이 아닌 허가기준의 저촉을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 수목장림과 산지전용에 대한 관계법령 해석을 잘못한 위법이 있다고 할 것이다.
다. 피청구인이 심판청구에 대한 답변서에서 이 사건 처분 시 불가사유로 제시하지 아니한 주차장 시설이 없고 진입로의 확보가 곤란하다는 사정은 이 사건 처분의 불가사유로 한 입목축적도와 관련된 사실과 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없어 처분이유의 사후변경·추가는 부적법하다고 할 것이다. 그러나 행정심판이 행정절차의 불필요한 반복과 권리구제의 지연을 방지하는 목적도 있으므로 이 부분에 대하여 살펴보면, 종교단체가 조성하는 수목장림의 설치기준을 정한 「장사 등에 관한 법률 시행령」 별표 5 제3호바목은 수목장림 구역 안에 보행로와 안내표지판을 설치의무를 정하고 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설은 수목장림 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하고 있고 수목장림 외의 사설자연장지의 설치기준을 정하고 있는 「장사 등에 관한 법률 시행령」 별표 4의 제3호마목, 제4호마목은 종교단체나 재단법인 등이 설치하는 자연장지에는 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 그 밖의 필요한 시설과 폭 5미터 이상의 진입로 및 주차장을 마련하여야 한다고 정하고 있는바, 관련 규정의 해석 상 수목장림의 설치 시 진입로나 주차장 등을 설치해야할 의무가 명백히 부여되어 있다고 보기는 어려우나, 수목장림에서 자연장을 하거나 성묘를 할 경우에는 주차난이 발생하고 통행불편도 발생할 수 있으므로 허가관청은 이러한 사정과 수목장림 주변의 상황을 고려하여 진입로나 주차에 관한 문제가 적절하게 해결될 수 있도록 보완 등의 조치를 취할 수 있는 재량은 있다고 할 것이므로 피청구인은 수목장림 이용객과 인근 경작자 등의 불편이 없도록 재처분 시 도보통행에 지장이 없는 진입로 확보와 주차장 설치 외의 주차난 해소 방안에 대한 보완 요구나 부관을 부과할 수 있을 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
