| 이 유 (2009-8)
1. 사건개요
청구인은 제2종 근린생활시설(일반음식점, 노래연습장)인 ○○시 ○○동 101번지 ○○○○상가 ○○○호의 소유자로 같은 상가의 △△△호가 2008. 1. 30. 당초 제1종 근린생활시설(의원)에서 교육연구시설(학원)으로 용도변경 되어 학원관련 법령에 따라 노래연습장 허가가 불가하게 되었으므로 피청구인을 상대로 같은 상가 △△△호의 용도변경 및 학원개설처분의 취소를 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2008. 11월 ○○시 ○○동 소재 ○○○○상가 ◇층 ○○○호에 대하여 당초 용도인 노래방 영업을 하기 위하여 ○○과를 방문하여 문의한바, 용도가 노래방으로 지정되어 있기 때문에 문제가 없다고 한 후 며칠이 지난 후 위층의 △△△호실에 학원이 입점하여 운영 중에 있으므로 ○○○교육청의 동의가능 여부를 확인하라고 하여 ○○○교육청을 방문하여 확인한 결과 △△△호는 피청구인이 학원으로 사용가능하도록 용도변경을 해주어 학원등록을 해 주었다고 하였고, 그 후 청구인은 수차례 시청과 ○○○교육청을 방문하였으나 서로 책임을 회피하고 있다.
나. 청구인은 노래방을 운영하기 위해 노래방기기 구입과 자금투자 등 준비를 하였으나 ∇층의 용도변경으로 인하여 건물 본래의 용도로 사용이 불가하다고 하는 것은 이해가 되지 않으며 이 처분으로 청구인의 상가는 무용지물이 되고 말았다.
다. ○○○○상가 ◇층은 당구장, 게임장, 노래방 등 유흥문화가 어우러져 있어 사용할 수 있는 업종이 제한적이다. 청구인 소유의 상가에도 당구장 문의가 있었지만 스포츠 시설의 면적이 허가가 나질 않는다고 하였는데, 학원으로 용도 지정되어 있는 5·6층 외에 ∇층이 학원으로 용도변경된 것은 의심을 품지 않을 수 없다. 그리고 청구인은 이 상가를 취득시 취득세와 등록세를 일천일백만원을 납부하였고, 현재 비어있는 상가에 매달 30만원이 넘는 관리비를 납부하고 있는데 재산권을 행사하지 못하게 하는 것은 부당하며, 당초 노래방 용도로 지정되어 있었는데 ∇층 △△△호가 학원으로 먼저 등록되어 학원관련 법령상 노래방 허가처분이 안된다는 것은 당초의 용도에 부합한 재산권을 행사하지 못하게 하는 것은 위법·부당함으로 ∇층에 학원이 개설될 수 있도록 한 용도변경 및 학원개설은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 본안 전 항변
1) 제소기간의 도과
「행정심판법」제18조제1항 및 제3항에 의거, 행정심판은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내 또는 처분이 있는 날로부터 180일 이내에 제기하여야 하나, 청구인은 이 사건 용도변경 허가일(2008. 1. 25.)이나 그 사용승인일(2008. 1. 30.)부터 이 사건 청구한 2009. 1. 7.은 법정 불변기간을 도과하여 이 사건 청구를 제기하였으므로 청구인의 이 사건 청구는 심판청구의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구로서 각하되어야 한다.
2) 청구인 적격(제3자 청구의 법률상 이익이 없음)
이 사건 처분(용도변경)의 직접 상대방이 아닌 청구인이 이 사건 처분의 취소를 구하는 근거로 예상되는 법령들이 보호하려는 공익, 즉 토지이용을 합리화하고 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 도시계획(지구단위계획) 및 근거 법령이나 고등학교 이하의 학생들을 위한 건전한 교육환경을 해할 우려가 있는 유해업소의 입주를 금지하기 위한 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」및「학교보건법」등의 법령에 의해 보호되는 공익이 청구인에게 부여된 법률상 이익이라고 볼 수 없으며 간접적이거나 사실상의 이익에 불과하다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 각하되어야 한다.
나. 이 사건 상가의 소재지역(○○시 ○○동 101번지)은 「○○시 지구단위계획 시행지침」제40조(허용용도)에 의한 주구중심권역(B)으로 분류되고 교육연구시설 중 학원을 허용용도로 하고 있어 학원으로의 용도가 가능하며, 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」제2조의2(학원의 종류) 및 제5조(교육환경의 정화 등)의 규정에 의하면 학원의 종류에는 유해업소(노래연습장)의 제한을 받는 학교교과교습학원과 유해업소의 제한을 받지 않는 평생직업교육학원으로 구분하고 있는바 학원등록 시 건축물관리대장 등을 종합적으로 검토하여 그에 합당한 학원으로 등록하였다면 지금의 상황은 발생하지 않았을 것이며, 나아가 청구인의 주장과 같이 학원으로의 용도변경 자체가 불가(위법)하다면 이 사건 건축물(△△△호)에 가능한 평생직업교육학원도 불가능하게 된다는 상호 모순적 상황에 직면하게 되는 것이다.
다. 이 사건 건축물에 학원이 들어선 과정에 하자가 있다고 하더라도 일단 수익적 행정행위(용도변경)가 이루어진 이상 청구 외 ○○○, ○○○ 등이 적법하게 교육연구시설(학원)로 지정된 것으로 신뢰하고 자금을 투입하여 영업을 개시한 이상 피청구인이 2008. 1. 25. 이 사건 건축물에 대하여 한 수익적 행정행위(용도변경허가)를 일방적으로 취소하는 것은 행정상의 신뢰보호원칙을 위배하는 재량권의 일탈·남용이 될 것이므로 청구인의 이 사건 청구(이 사건 건축물에 대한 용도변경허가 취소)는 불가한 것으로 판단된다.
라. 청구인이 2008. 11월 방문하였을 때 피청구인 소속 공무원이 노래연습장 등록이 된다고 하여 투자하였다고 하나, 노래연습장 등록부서(○○과) 소속 공무원은 모두 이를 부인하고 있으며 소속 공무원으로부터 어떠한 질의회신이나 기타의 공적인 견해표명을 얻었는지 청구인이 입증한 사실은 없으며, 가령 피청구인의 노래연습장 등록부서(○○과) 소속 공무원이 노래연습장 등록이 가능하다고 말했다고 하더라도 이러한 발언이 공적인 의사표명이라고 할 수는 없을 것이다. 청구인이 투자행위를 결정함에 있어 담당 공무원의 발언만으로 투자결정을 하였다는 주장은 인정할 수 없으며 그 책임은 청구인에게 귀책사유가 있고, 노래연습장 기기 구입 등 투자 사실을 입증한 바도 없다. 노래연습장 등록 가능 여부를 노래연습장 등록 담당부서(○○과)가 아니라 피청구인 소속 ○○○○과(건축 및 용도변경담당부서)에 문의하여 건축물관리대장을 확인한바, 건축물 용도가 제2종 근린생활시설(노래연습장)로 되어 있음을 안내하고 직접적인 노래연습장 등록 부서는 따로 있다며 당해 부서(○○과)에 자세한 사항을 문의할 것을 안내하였으며 이후 노래연습장 등록 부서(○○과)에서는 바로 위층((△△△호)에 소재한 학원이 영업 중에 있음을 들어 노래연습장 등록이 불가함을 안내한 것으로 알고 있다.
4. 관계법령
가.「건축법(법률 제8662호, 2007.10.17, 일부개정)」제1조, 제2조, 제14조
나.「건축법 시행령(대통령령 제20506호, 2007.12.31. 일부개정)」제3조의4 및 관련 별표 1, 제14조
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(법률 제90037호, 2008.3.28. 일부개정)」제4조, 제54조
라.「창원시 지구단위계획 시행지침(2002.6월 시행)」제3장 준주거 지역 시행지침 제40조
마.「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(법률 제8711호, 2007.12.21. 일부개정)」제2조의2, 제5조, 제6조
바.「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률 시행령(대통령령 제20003호, 2007. 4.12.)」제3조의2 및 관련 별표 1, 제4조
사.「학교보건법(법률 제8912호, 2008. 3.21, 일부개정)」제6조
아.「학교보건법 시행령(대통령령 제20740호, 2008. 2.29, 일부개정)」제4조의2
자.「행정심판법」제9조, 제18조
차.「음악산업진흥에 관한 법률」제18조
5. 인정사실
가. ○○시 ○○동 101번지 ○○○○상가는 2006. 12. 27. 사용승인시 ◇층은 제2종근린생활시설(일반음식점, 노래연습장), ▽층은 제1종근린생활시설(의원)이었으나, 2008. 1. 25. 피청구인은 ▽층의 △△△호에 대하여 교육연구시설(학원)의 용도변경 허가를 하였다.
나. ○○○○상가의 △△△호는 2008. 3. 20. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」제6조의 규정에 따라 ○○교육청에서 학원으로 등록 허가하였다.
다. ○○시 ○○동 101번지 ○○○○상가는 토지이용계획 확인서 상 준주거지역, 제1종지구단위계획구역, ○○시 지구단위결정도 확인결과 준주거지역 중 주구중심권역(B)으로 교육연구시설(학원)의 건축이 가능한 지역이다.
6. 판 단
가. 「행정심판법」제9조제1항에 따르면 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으며 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정되고, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고, 단지 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다.
나. 「건축법」은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있는 점, 「건축법」제14조의 규정 취지 등에 비추어 볼 때 건축물의 용도변경신청은 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합한 이상 행정청으로서는 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 이를 거부할 수 없다고 해석함이 상당한 점, 「건축법」에 따른 용도가 교육연구시설인 학원에는 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따라 학원에는 “학교교과교습학원”과 “평생직업교육학원”의 두 종류가 있으며 이 중 “학교교과교습학원”만이 유해업소와 같이 있을 수 없으므로 이 사건 처분으로 직접적으로 청구인의 소유권의 행사에 제한이 이루어졌다고 인정하기도 어려운 점 등을 종합하여 판단하건대, 이 사건 건물 △△△호실이 1종 근린생활시설(의원)에서 교육연구시설(학원)로 용도변경이 이루어짐으로 인해 청구인이 당초 2종 근린생활시설(일반음식점, 노래연습장) 용도 중 노래연습장으로 등록하여 영업하기 어려워져 받는 불이익은 간접적, 사실적 불이익에 불과하므로 청구인이 이 사건 용도변경 처분의 취소를 구할 법률상이익이 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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