| 1) 이 사건 도로가「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」의 적용대상인지에 대하여 살펴보면, 현재 국도 **호선과 연결하여 교차로를 형성하게 되는 도로는 ○○○○ 배후철도 건설공사의 일부로 이 사건 인접지역에 설치될 ○○철도역사의 진입로로 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 결정된 ○○시 도시관리계획 결정조서에 의하면 기점 대 1-1, 종점 ○○정거장으로 노선이 확정된 중로 1의 일반도로로 결정·고시되어 있는 도로임을 인정할 수 있는바,
「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제5조를 살펴보면 관리청은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조제1호에 따른 도시지역(이하 \"도시지역\"이라 한다)에서 도로에 다른 도로 등을 연결하려는 경우로서 도로가 같은 법 제2조제4호에 따른 도시관리계획(이하 \"도시관리계획\"이라 한다)에 따라 정비되어 있거나 다른 도로 등의 연결허가신청일 당시 같은 법 제85조에 따른 단계별집행계획 중 제1단계집행계획(이하 \"집행계획\"이라 한다)이 수립되어 있는 경우에는 해당 계획에 적합하도록 허가(제4조제6항에 따른 연장허가 및 변경허가를 포함한다. 이하 같다)하여야 한다라고 규정되어 있어, 도시관리계획 등으로 결정되어 집행이 확정되어 있는 도로는 그 계획된 내용을 고려하여 허가하여야 할 것으로 보인다.
따라서 ○○철도역사진입로(중로1)의 경우 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 결정된 ○○시 도시관리계획 결정조서에 의하면 기점 대 1-1, 종점 ○○정거장으로 노선이 확정된 중로1의 일반도로로 결정·고시되어 있는 점, 본선 철도공사 중 이 사건 ○○역사 진입로 개설공사가 포함된 구간인 2-1공구(○○○～○○간)는 현재 68% 공정으로 추진되고 있고 현재도 해당 공구 공사가 진행 중인 점 등을 고려할 때 설치가 확정된 도로로 보아야 할 것이고, 중로1은 4차선으로 그 폭이 20미터인 도로로 되어 있으므로「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호의 다목에 해당하여 연결허가의 금지대상인 교차로로 보는 것이 타당하다 할 것이다.
2) 청구인이 점용하고자 하는 국도 **호선 구간이 교차로 영향권 산정기준에 해당하는지 살펴보면,「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 별표 4에 의하면 이 사건 국도 **호선은 설계속도 80(m/h), 도시지역이므로 교차로 영향권 길이는 세갈래 교차로의 직진 차로부에는 교차로 중심에서부터 양방향으로 영향권 최소길이가 각 80m 적용되므로 총 160m가 영향권 이내로 되고, 이 사건 도로점용 및 연결허가 신청지는 교차로 중심에서 좌측에 해당되고 그 영향권 최소길이 80m 이내에서는 다른 도로 등의 연결이 불가함에도, 이 사건 신청부지 진·출입을 위한 청구인의 국도변 도로점용 및 가·감속차로 설치신청에 따르면 60m정도가 교차로 영향권 내에 위치하는 사실이 인정된다 할 것이다. |
| 이 유(2008-308)
1. 사건개요
- 청구인은 2008. 11. 11. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 123번지(답, 3,615㎡, 도시지역, 자연녹지지역), 122-1번지(답, 1,970㎡, 도시지역, 자연녹지지역)상에 제1종 근린생활시설(소매점) 건립을 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였던바,
- 피청구인은 2008. 11. 20. 신청부지가 국도 **호선에 접하여 있어 ○○국도관리사무소에 신청부지 진·출입을 위한 국도변 도로점용 및 가·감속차로 협의 결과「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 규정에 정한 경전선 ○○철도역사 진입로 교차로 영향권 내에 해당하여 도로점용 및 연결허가 불가한 지역이므로 개발행위(토지형질변경) 불허가 통보를 하였는바, 이를 취소하는 심판을 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 신청지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의거 적법하게 신청되었고, 도시지역으로 분류되어 있어 제1종 근린생활시설(소매점) 건축행위는 관계법령의 개발행위허가기준과 용도지역 안에서의 제한 규정에 저촉되는 바가 없다.
나. 국도 **호선에 연결될 현존하지 않는 도로는 도로법에서 규정하고 있는 어느 도로에도 해당하지 않고 현재 도로로서의 기능도 하지 않고 있는 상태인데도 ○○철도 역사로 인하여 설치될 것으로 예정되어 있는 도로와 그 도로의 연결로 인하여 형성될 것으로 예정만 되어 있고 확정되지 않은 교차로를 전제로 하여 이 사건 신청지가 교차로 영향권 내에 해당하여 도로점용 및 연결허가 불가한 지역임을 이유로 한 불허가 처분은 위법·부당하다.
다. 설령 피청구인이 주장하는 도로가 설치되고 동 도로에 ○○철도역사가 설치되어 이 사건 신청지가 ○○철도역사 진입로 교차로 영향권 내에 해당하여 도로점용 및 연결허가 불가한 지역으로 된다면 청구인의 제1종 근린생활시설(소매점)은 지장물로 보상하면 될 것이다.
라.「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호의 교차로란 국도 **호선에「도로법」상의 도로,「농어촌도로정비법」제4조의 규정에 의한 면도 중 2차로 이상으로 설치된 면도, 2차로 이상이며 폭이 6미터 이상이 되는 도로, 관할서장 등의 의견 조회결과 교통의 안전과 소통에 지장을 초래하는 도로를 연결하는 경우를 의미하고, 이는 현실적으로 개설되어 일반인에게 교통에 제공되는 도로를 의미하는 것이지 교차로 예정지내 도로예정지의 경우에는 적용여지가 없으며, 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획사업으로 설치된 도로도 「도로법」의 규정을 준용하도록 규정하고 있으나 이 경우에도 도시계획사업으로 설치된 도로에만 준용하도록 규정하고 있지 장차 설치예정인 도로의 경우에는 적용되지 않도록 규정하고 있다.
3. 피청구인 주장의 요지
가.「도로법」제64조 규정에 의하면 일반국도에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려할 경우 도로관리청의 허가를 받도록 되어있어, 피청구인은 청구인이 국도변 도로점용 및 가·감속차로 설치를 계획하여 개발행위신청한데 대하여 그 가능여부를 당해 도로관리청인 ○○국도관리사무소에 협의하였다.
나. ○○국도관리사무소에서는 신청지는 ○○역사 진·출입을 위한 교차로 설치 예정지역이므로「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 [별표4]에 의거 교차로 영향권 산정기준에서 정한 영향권 이내의 구간 및 [별표4의2] 교차로 주변의 변속차로 등의 설치 제한거리 이내의 구간에 해당하여 도로점용 및 연결허가 불가한 지역으로 회신하였다.
다. ○○○○ 배후철도 건설공사는 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 고시된 사업으로, 본 노선인 철도공사는 이미 착공되어 시행 중에 있고, 이 사건 신청지와 인접한 ○○역사와 진입로는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 도시관리계획결정 되어 2009. 2월 중 착공하여 2010. 12월경 준공계획으로 있는 시설이므로, ○○역사 진입로 교차로 영향권 내에 해당하여 행해진 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다.
라. 이 사건 신청을 허가할 경우 주변 교통의 안전과 원활한 교통소통에 장애가 됨은 물론이고, 지장물로 보상을 할 경우 국가와 개인의 이중적 경제손실이 초래될 것이 명백하며, 모든 국민은「헌법」제23조제2항에 따라 “공공복리에 적합하게 재산권을 행사”하여야 함에도 불구하고 공공의 이익을 도외시하고 사유재산권의 행사만을 앞세우는 청구인의 주장은 배척되어야 마땅하다.
마. ○○배후철도 ○○역사 진입로는 2005. 4. 16. ○○시도시계획시설결정 및 도시계획사업 실시계획(L=165m, B=20m)승인된「도로법」제8조 및 제13조에서 규정한 시도로서「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 가목의「도로법」상의 도로에 해당됨은 물론, 다목의 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6m이상 되는 도로에도 해당되고, 동 진입도로는 2005. 4. 11. 공사시행을 위한 시공사 선정 및 공사계약이 완료되었으며 편입토지 보상 또한 이미 완료된 상태이므로 동 규칙 제6조제3호에서 규정한 교차로에 해당하는 것으로 보아야 한다.
4. 관계법령
가.「도로법」제1조, 제2조, 제8조, 제64조
나.「도로법 시행령」(대통령령 제20722호, 2008. 2. 29) 제29조의 4
다.「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제1조, 제3조, 제5조, 제6조
5. 인정사실
가. 이 사건 신청지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역, 자연녹지지역으로 제1종 근린생활시설(소매점)의 건축이 가능한 지역이다.
나. 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 사업시행기간 2005. 4. 16.～2011. 12. 31.까지 ‘○○○○ 배후철도 건설공사’ 실시계획 승인 고시가 이루어졌으며, 이 사건 도로는 ○○시 도시관리계획결정조서에 ○○정거장을 종점으로 하는 보조간선도로로 중로 1, 폭원 20m로 도로결정 고시되어 있고, 동 도로 토지대장에는 해당 수용대상토지의 소유권도 한국철도시설공단으로 이전되어 있다.
다. 피청구인은 2007. 2. 7. 건설교통부고시 제2005-**(2005. 4. 16)호로 승인된 ○○○○ 배후철도 건설사업에 대한 실시계획 및 도시계획시설 결정사항에 대하여 ○○ 도시계획시설(철도, 도로, 광장, 녹지) 지형도면을 고시하였다.
라. 동 고시에 의한 본선 철도공사 중 ○○철도역사 진입로 개설공사가 포함 된 구간인 2-1공구(○○○～○○간)는 시행자(한국철도시설관리공단), 시공자(○○토건.주)로 공사도급금액 95,468백만원으로 2005. 4. 11. ～ 2009. 12. 24. 공사기한으로 공사 중에 있으며, 2009년 1월 현재 68% 공정으로 진행되고 있다.
마. 피청구인은 2008. 11. 12. 이 사건 개발행위허가 신청에 따른 청구인의 제1종 근린생활시설 진·출입로 관련 국도 **호선 관리청인 ○○국도관리사무소에 협의를 하였고, ○○국도관리사무소에서는 2008. 11. 17. 해당 신청지는 한국철도시설공단에서 시행중인 ○○○ 복선철도 및 ○○○○ 배후철도 제2-1공구 노반건설공사와 ○○정거장 진·출입을 위한 도로공사시행 지역에 해당하는 교차로 설치예정지역이므로 국도에 직접연결 할 경우「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 별표 4에 의거 교차로 영향권산정기준에서 정한 영향권 이내의 구간 및 별표 4의2 교차로 주변의 변속차로 등의 설치제한거리 이내의 구간에 해당하여 도로점용 및 연결허가 불가한 지역임을 회신하였다.
바. 청구인이 점용하고자 하는 이 사건 국도 **호선 구간은 설계속도 80(km/h), 도시지역에 해당되어「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 별표 4에 의하면 영향권 최소길이는 80m이고, 세갈래교차로의 직진 차로부에는 교차로 중심에서부터 양방향으로 적용되어 총 160m가 영향권 이내로 되고, 이 사건 도로점용 및 연결허가 신청지는 교차로 중심에서 좌측 영향권 80m중 60m정도가 포함된다.
6. 판 단
가. 먼저 이 사건 관련 법규정을 살펴보면,「도로법」제64조제2항에는 자동차 전용도로나 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로 관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령(대통령령 제20722호, 2008. 2. 29)제29의4조에서 대통령령으로 정하는 도로는 1. 일반국도 및 지방도, 2. 4차선 이상으로 도로구역이 결정된 도로로 규정하고 있으며,「도로법」제64조제3항은 그 대상이 국도인 경우 허가에 필요한 사항을 국토해양부령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 제정된「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호는 교차로에 대한 연결금지구간을 정하고 있으며, 이 때 도로와 연결하여 교차로로 인정받는 도로로「도로법」상의 도로,「농어촌도로정비법」제4조의 규정에 의한 면도 중 2차로 이상으로 설치된 면도, 2차로 이상이며 폭이 6미터 이상이 되는 도로, 관할서장 등의 의견 조회결과 교통의 안전과 소통에 지장을 초래하는 도로를 정하고 있다.
나. 이 사건 도로가「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」의 적용대상인지에 대하여 살펴보면, 현재 국도 **호선과 연결하여 교차로를 형성하게 되는 도로는 ○○○○ 배후철도 건설공사의 일부로 이 사건 인접지역에 설치될 ○○철도역사의 진입로로 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 결정된 ○○시 도시관리계획 결정조서에 의하면 기점 대 1-1, 종점 ○○정거장으로 노선이 확정된 중로 1의 일반도로로 결정·고시되어 있는 도로임을 인정할 수 있는바, 청구인은 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호의 각목에 해당하지 않는 도로라 주장하나,
「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제5조를 살펴보면 관리청은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조제1호에 따른 도시지역(이하 \"도시지역\"이라 한다)에서 도로에 다른 도로 등을 연결하려는 경우로서 도로가 같은 법 제2조제4호에 따른 도시관리계획(이하 \"도시관리계획\"이라 한다)에 따라 정비되어 있거나 다른 도로 등의 연결허가신청일 당시 같은 법 제85조에 따른 단계별집행계획 중 제1단계집행계획(이하 \"집행계획\"이라 한다)이 수립되어 있는 경우에는 해당 계획에 적합하도록 허가(제4조제6항에 따른 연장허가 및 변경허가를 포함한다. 이하 같다)하여야 한다라고 규정되어 있어, 도시관리계획 등으로 결정되어 집행이 확정되어 있는 도로는 그 계획된 내용을 고려하여 허가하여야 할 것으로 보인다.
따라서 ○○철도역사진입로(중로1)의 경우 2005. 4. 16. 건설교통부고시 제2005-**호로 결정된 ○○시 도시관리계획 결정조서에 의하면 기점 대 1-1, 종점 ○○정거장으로 노선이 확정된 중로1의 일반도로로 결정·고시되어 있는 점, 본선 철도공사 중 이 사건 ○○역사 진입로 개설공사가 포함된 구간인 2-1공구(○○○～○○간)는 현재 68% 공정으로 추진되고 있고 현재도 해당 공구 공사가 진행 중인 점 등을 고려할 때 설치가 확정된 도로로 보아야 할 것이고, 중로1은 4차선으로 그 폭이 20미터인 도로로 되어 있으므로「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호의 다목에 해당하여 연결허가의 금지대상인 교차로로 보는 것이 타당하다 할 것이다.
다. 청구인이 점용하고자 하는 국도 **호선 구간이 교차로 영향권 산정기준에 해당하는지 살펴보면,「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 별표 4에 의하면 이 사건 국도 **호선은 설계속도 80(km/h), 도시지역이므로 교차로 영향권 길이는 세갈래 교차로의 직진 차로부에는 교차로 중심에서부터 양방향으로 영향권 최소길이가 각 80m 적용되므로 총 160m가 영향권 이내로 되고, 이 사건 도로점용 및 연결허가 신청지는 교차로 중심에서 좌측에 해당되고 그 영향권 최소길이 80m 이내에서는 다른 도로 등의 연결이 불가함에도, 이 사건 신청부지 진·출입을 위한 청구인의 국도변 도로점용 및 가·감속차로 설치신청에 따르면 60m정도가 교차로 영향권 내에 위치하는 사실이 인정된다 할 것이다.
라. 이상의 사실을 종합적으로 판단하건대, 피청구인이「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조제3호 규정에 의한 교차로 영향권 이내에 해당하여 개발행위를 불허한다는 이 사건 처분이 위법하다 보기 어려우며 청구인의 신청을 받아들여 개별적인 개발을 허용할 경우, 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로구조의 보전을 저해할 우려가 크고 향후 소유자에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있으므로 피청구인이 내린 이 사건 처분이 위법·부당하다 하기는 어렵다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
