| 이 유 (2008-213)
1. 사 건 개 요
청구인은 ○○시 ○○동 70-4번지에 대한 건축허가(허가사항변경)신청을 하였으나 피청구인은 종전 취득한 허가 규모(16층, 연면적 38,097.99㎡, 높이 61.9m)를 초과하여 신청한 사항(29층, 연면적 35,540.51㎡, 높이 120.3m)으로 이 사건 건축허가신청을 새로운 건축허가신청으로 판단하여 현행 오피스텔 건축기준(건설교통부 고시 제2006-635호, 2006. 12. 30.)의 바닥난방 설치 불가, 욕실 1개소 3㎡ 이하 규정에 위반한다는 이유로 불허가처분을 하자 청구인은 2008. 9. 10. 처분 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 1997. 12. 22. 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 70-4번지에 대해 최초 건축허가(지하 6층, 지상 16층, 연면적 38,213.38㎡ 등)를 받았으며, 2005. 8. 26. 청구인의 설계변경에 대해 피청구인도 기존 사업의 연속성을 인정하여 사업자의 권리 보호 및 행정의 신뢰성을 확보코자 1998년 법령에 의거하여 허가하였으므로, 2008. 6. 20. 건축설계변경도 2005년도 허가분에 비하여 오피스텔 층수는 12개 층이 증가하였으나 오피스텔 객실 수와 총면적이 감소하였다면 이를 가지고 사업의 동일성을 상실할 만큼의 디자인이 변경되었다고 할 수 없을 것이므로 청구인의 이 사건 신청은 종전 건축허가에 기초하여 이루어진 단순한 디자인 변경에 지나지 않는다고 할 것이므로 건축기준은 최초 건축허가(1997. 12. 22.)를 득하였을 때의 건설교통부 건축기준을 따르면 되므로 현재의 고시가 아니라 1998. 6. 8.자 고시를 이행하면 된다.
나. 청구인은 최초 허가된 16층 건물을 고유가 시대에 맞는 친환경적 건축물로 바꾸는 과정에서 줄어드는 객실 수를 보충하기 위해서 층수를 올린 것에 지나지 않으며, 오피스텔 건설로 ○○소재 기업의 외국인 근로자를 위한 거주지를 제공하여 ○○ 경제에 도움이 되고, 지역 건설 경제와 지방자치단체 세수증가에 이바지 하고자 한다.
다. 청구인은 2007년 11월 이 사건 토지 및 사업권을 최종 매입할 때 피청구인 측 허가관련 공무원에게 28층 계획도면인 배치도, 층별 평면도, 화장실 2개소와 난방을 할 수 있는 보일러실이 표기된 단위평면도 등을 제시하여 오피스텔의 설치기준의 적용여부를 질의하여 오피스텔 건축기준 건설교통부 고시 제3항(일반적 경과조치)에 의하여 종전규정을 적용할 수 있다는 답변을 수차례 받고 이 사건 토지와 사업권을 매수하였으므로 피청구인은 신뢰보호의 원칙 위반에 대하여 책임을 져야 한다.
라. 피청구인이 이 사건 신청을 단순한 설계변경으로 보지 않고 독립한 건축허가신청으로 간주한 것은 법령의 근거 없이 자의적 해석에 따른 것이며, 피청구인의 거부행위로 인하여 청구인이 입게 될 불이익은 그로인한 피청구인의 건축행정상의 공익에 비하여 지나치게 심하다고 할 것이므로 이 사건 불허가처분은 재량권을 이탈하여 이루어진 부당한 처분이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 단순한 디자인변경은 유사한 규모에서 내부 평면계획이나 외부자재 등의 변경을 하는 것에 해당하는 것으로서 이 사건 건축허가신청과 같이 당초 건축허가 층수(지하 6층, 지상 16층)를 12개 층이나 증축(지하 5층, 지상 29층)하였으며 평면 및 구조계획 내용 또한 청구인의 주장과 같이 중정형(계단 및 엘리베이터에서 중간복도를 통하여 각 실로 출입) 계획에서 복도가 없는 탑상형(계단실로 변경하여 중간 복도 없이 계단 및 엘리베이터를 통하여 각 실로 바로 출입) 계획으로 변경되며 오피스텔 부분의 층수가 증가하고 객실 수는 대폭 감소하되 객실별 면적은 대폭 증가하는 이 사건 건축허가변경신청은 최초 건축허가사항의 대부분을 변경하는 사업계획으로 단순한 디자인변경으로 볼 수 없고 새로운 건축허가신청을 한 것으로 판단된다.
나. 따라서 종전의 건축기준이 아니라 현행 건축기준을 적용하는 것이 적법하므로 이 사건 처분은 「건축법」제2조, 같은 법 시행령 제3조의4 및 관련 별표 1의 14호 나목에 의한 ‘오피스텔 건축기준’을 명백하게 위반한 사항에 대한 적법한 행정행위이므로 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「건축법」 제2조제2항, 제16조
나. 「건축법 시행령」 제3조의4
다. 건설교통부 고시 제2006-635호 2006. 12. 30. 오피스텔 건축기준
라. 건설교통부 고시 제2004-122호 2004. 6. 1. 오피스텔 건축기준
마. 건설교통부 고시 제1998-161호 1998. 6. 8. 오피스텔 건축기준
5. 인정사실
가. 최초 건축주 △△△ 외 11인은 피청구인으로부터 1997. 12. 22. ○○시 ○○동 70-4번지에 업무·운동·근린생활시설을 위한 지하 6층, 지상 16층, 부지 2,920.8㎡, 건축면적 1,530.92㎡, 연면적 38,213.38㎡, 높이 66.05m 건축허가를 받았다.
나. 최초 건축주 △△△ 외 11인은 피청구인으로부터 2005. 8. 26. 건축설계 변경(건축면적 1,510.76㎡, 연면적 38,097.99㎡, 높이 61.9m 등) 허가를 받았고, 청구인은 2007. 11. 3. 최초 건축주로부터 이 사건 부지를 매수하여 2008. 3. 4. 건축주 변경신고를 하였다.
다. 청구인은 2008. 3. 31. 건축설계 변경(지하 5층, 지상 29층, 98호, 건축면적 1,590.28㎡, 연면적 35,540.51㎡, 높이 119.3m 등)을 신청하였으나, 피청구인은 2008. 4. 17. 건축구조기술사 미인정 등 13건에 대하여 보완요청을 하였고, 2008. 5. 7. 허가신청일(2008. 3. 31.) 기준으로 현행 오피스텔 건축기준(건설교통부 고시 제2006-635호, 2006. 12. 30.)에 의거 설계 반영할 것을 재보완 요청하였으나 청구인은 2008. 6. 16. 피청구인에게 본 건의 취하서를 제출하였다.
라. 청구인은 2008. 6. 20. 건축허가(허가사항변경) 신청(지하 5층, 지상 29층, 98호, 건축면적 1,590.28㎡, 연면적 35,540.51㎡, 높이 120.3m 등)을 하였으며 피청구인은 ‘기허가 득한 종전의 규모(16층)를 초과(29층, 13개층 초과)하여 신청된 사항으로 현행 오피스텔 기준(건설교통부 고시 제2006-635호, 2006. 12. 30. 바닥난방 설치 불가, 욕실 1개소 3㎡ 이하)에 위반된다’는 사유로 2008. 6. 27. 건축허가(허가사항변경)신청서 불가통보를 하였다.
마. 2008. 5. 29. 국토해양부는 ‘오피스텔 건축기준 적용을 최초 허가일 기준으로 하여야 하는지 아니면 허가사항 변경신청 시점의 현행 기준을 적용하여야 하는지 여부’에 대한 피청구인의 질의에 대하여 ‘규모(층수 및 높이)가 증가된다면 오피스텔 건축기준(건설교통부 고시 제2004-122호, 2004. 6. 1.)의 경과조치 규정을 적용할 수 없다’고 회신 하였다.
6. 판단
가. 우선 이 사건 처분 시 적용한 규정이 적정하였는지에 관하여 살펴보면,
1) 「건축법」 제16조에 따르면 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하도록 하고 있는 바, 이러한 허가·신고사항의 변경신청을 받은 행정청은 원칙적으로 처분 당시의 사실상태 및 법률상태를 기초로 처분을 행하여야 할 것이고, 부칙에서 적용시점 등을 달리 규정하고 있는 등 종전규정을 적용할 정당한 사유가 존재한다면 이에 따라야 할 것이다.
2) 이 사건 심판청구에서 청구인은 오피스텔 건축기준(건설교통부 고시 제2004-122호, 2004. 6. 1.) 부칙 제3조에 의하면 이 기준 시행당시 건축허가를 신청(건축위원회의 심의를 신청한 것 포함)한 것에 대하여는 종전의 규정에 의하도록 하고 있고, 건설교통부 건축과-2857(2004. 6. 15.)호에서는 이때 ‘건축허가를 신청한 것’에는 건축허가 이후 설계변경을 신청하는 것도 종전 규정에 의하여 처리하도록 하고 있으므로, 이 사건 청구인의 신청은 기본적인 사업성의 변경을 초래하지 않는 설계변경에 해당하므로 종전규정인 건설교통부 고시 제1998-161호의 적용을 받아야 한다고 주장하고 있으나,
「건축법」운용지침에 의하면 건축주가 허가사항을 변경코자 하는 경우에는 개정법 시행 전 건축허가를 받았거나, 개정법 시행 후 설계변경이 이루어지는 경우 원칙적으로 또 다른 건축허가로 보아 개정법을 준수하되, 다만 당초 허가받은 규모(면적, 층수, 및 높이)의 범위 내에서의 설계 변경은 종전 규정에 따라 변경가능하다 하고 있고, 국토해양부 회신에서도 기존 건축물에 대한 증축(면적, 층수, 높이 등 증가)없이 내부의 평면계획 및 외부자재 등의 변경을 하는 경우에는 종전의 규정에 의하도록 하고 있는 바, 이 때 설계변경을 신청하는 것을 종전의 규정에 따르도록 한 것은 건축허가사항의 기본적인 사업성이 변경되지 아니하는 한도 내에서 소극적으로 적용해야 할 것이다.
이 사건과 같이 건축허가를 득한 후 지상 13개층 증가(16층→29층) 및 높이 58.4m 증가(61.9m→120.3m) 등을 변경신청한 것은 단순한 설계변경이라기보다는 새로운 건축변경허가 사항으로 봄이 타당해 보이므로 본 사건에 대해서 처분 당시의 규정인 건설교통부 고시 제2006-635호(2006. 12. 30.) 오피스텔 건축기준을 적용하여야 할 것이므로 이 사건 처분은 타당한 처분이라 할 것이다.
나. 청구인은 청구인의 질의시 피청구인 담당공무원이 종전규정에 따라 허가가 가능하다는 답변을 하였고 이에 따라 막대한 투자를 하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 처분이라 주장하고 있으나, 피청구인의 공적 견해표명이 있었는지에 대해서 피청구인이 부인하고 있고 청구인의 주장 이외의 구체적인 입증이 없어 청구인의 주장을 받아들이기는 어렵다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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