| 이 유 (2008-190)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 광산개발 및 골재채취 내지 골재판매업 등을 목적으로 2007. 12. 31. 설립된 회사로서, 2008. 6월경 ○○군 ○○읍 ○○리 산97 외 2필지 임야 내에 토석채취를 하기 위한 사전 작업으로 시추 및 진입로 설치를 하고자 피청구인에게 산지전용신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다. 그러나 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2008. 6. 24. ①대형차량 통행으로 인한 교통사고 우려, ②수려한 자연 경관 파괴, ③인근지역 주민 다수 반대(소음, 분진) 등의 사유로 청구인에게 산지전용신고 수리불가처분 통보를 하였다.
나. 청구이유
1) 기속행위
「산지관리법」 제15조제1항제7호 및 제13호, 같은 법 시행령 제18조제2항 별표 3의 제7호 및 제13호 바목 등에 의하면 산지전용신고 대상인 지하자원의 탐사 또는 시추시설의 설치나 이를 설치하기 위한 진입로 등은 설치지역 제한이 없고 설치조건은 평균경사도 35도 미만인 산지에 설치하면 되며, 채석경제성평가를 위하여 시추하는 시설은 설치지역은 산지전용제한 지역을 제외한 산지로서 설치조건은 「산지관리법」 제28조제1항제2호 및 제3호의 규정에 따라 채석이 제한되는 지역이 아니면 산지전용신고만으로 산지전용이 가능하다고 정하고 있다. 본건에서 보면, 위 관련 법규를 위반한 것이 하나도 없고, 따라서 산림청장으로부터 위임받은 피청구인은 「산지관리법」 제15조제3항에 따라 본건 신고를 수리하여야 하며, 이는 기속행위라 할 것이므로 이를 위반한 피청구인의 본건 신고불수리처분은 위법하여 취소되어야 한다.
2) 재량권 일탈, 남용
가) 대형차량 통행으로 인한 교통사고 우려 여부에 대하여
본건 신청지는 ○○군 ○○읍 ○○리를 지나는 ****호 지방도로로부터 남서남 방향으로 약 1㎞ 정도 떨어진 거리에 위치한 야산으로, 본건 신청지에 이르는 길은 ○○리 마을로부터 약 300여 미터 벗어난 마을 외곽 도로에서 시작되는 농로이고 청구인이 설치하고자 하는 진입로는 위 농로가 끝나는 지점으로부터 시작되는 373.3m의 길이에 불과하다.
교통사고란 차량이 많이 다니는 도로나 과속이 쉬운 잘 포장된 도로에서나 일어날 수 있는 일이지 이건 신청지에 이르는 길과 같은 외딴 농로에서는 일어날 확률이 거의 없다. 그리고 채석을 위한 덤퍼트럭 등이 다니게 된다고 하더라도 저속으로 운행할 수밖에 없는 시골 농로 길에서 교통사고가 일어날 가능성은 매우 희박하다.
나) 수려한 자연경관인지 여부
이 사건 신청지는 관광지도 아니고 일반 사람들이 찾는 위락시설 등이 갖추어져 있는 곳도 아닌 단지 마을로부터 멀리 떨어져 있는 야산 중 일부분에 불과하다. 따라서 이 사건 신청지 자체가 수려한 자연경관에 해당하는지도 의문이지만 본건 토석채취를 하기 위한 진입로 설치를 한다고 하여 수려한 자연경관이 파괴된다고 할 수는 없다. 특히 본건 신청지는 ○○리를 지나는 지방도로로부터 멀리 떨어진 △△△(산봉우리 이름) 서남사면 골짜기 ▲▲▲(池) 상단으로서 외부로부터 전혀 눈길이 미치지 않는 곳에 위치해 있으므로 본건 진입로 설치를 한다고 하더라도 지방도 등 외부에서는 전혀 보이지 않는 곳이다.
다) 인근지역 주민 다수 반대(소음, 분진)
피청구인은 이 사건 공사가 진행될 경우 소음, 분진 등으로 인한 피해 우려 때문에 인근 주민들이 반대한다는 이유를 들고 있으나, 위 ○○리 주민들인 이장 ◇◇◇ 외 주민일동은 청구인의 이 사건 이 사건 진입로 설치 등에 이의 없이 동의하고 있다. 한편, ○○읍 농지관리위원회의 소위원회에서도 심의를 한 결과 본건 신청지의 농지전용이 적합하다는 결론을 내렸다.
3) 결국, 청구인의 이 사건 산지전용신고는 법적으로는 아무런 문제가 없어 반드시 수리되어야 하는데 이를 거부한 피청구인의 불수리처분은 위법· 부당하고, 나아가 피청구인의 청구인에 대한 본건 산지전용신고 수리불가처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익은 거의 미미한데 반하여 본건 신고불수리로 인하여 입게 되는 청구인의 피해는 더욱 크다고 할 것이어서 이익형량 측면에서도 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.
다. 보충서면
1) 지역주민들은 청구인의 사업에 대하여 찬성하고 있는 편이며 2007. 8월경 공청회를 개최하여 주민들의 동의도 받았다. 토석채취 시 ****번 지방도에 인접한 주민들은 다소 불편하겠지만 인근 토석채취가 완료되었기에 더 이상 차량증가는 없을 것이다.
2) 입목축적이 해당 지자체 평균 입목축적 대비 150%를 넘지 않으면 토석채취허가가 가능한데 신청지는 ○○군 평균 입목축적 대비 115%에 해당한다. 피청구인은 경사도가 35도 이상의 급경사가 연속으로 있어서 위험하다고 하나 도로는 횡으로 공사를 하고 시험굴착을 위한 도로이기 때문에 장비가 한 번 왕복하면 되는 것이어서 위험하지 않다. 시추작업을 위한 작업로의 복구는 청구인이 하면 금액이 많이 소요되지 않는다. 현재 ○○군에는 하천에 모래를 채취하여 판매하고 있으며 ○○군 1곳에 채석허가가 만료되어 복구를 하고 있어 ○○군 건설협회에서도 토석채취를 찬성하고 있다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2008. 6. 16. ○○군 ○○읍 ○○리 산97번지 일원 임업용보전산지 4,770㎡ 에 대하여 시추작업을 위한 작업로 개설을 목적으로 산지전용신고를 피청구인에게 하였다. 이에 피청구인은 2008. 6. 28. 청구인에게 ‘대형차량 통행으로 인한 교통사고 우려, 수려한 자연경관 파괴, 인근 지역주민 다수반대(소음, 분진 등) 등의 사유로 채석허가를 해 줄 수 없는 구역으로서 토석채취허가를 전제로 한 시추 및 작업로 설치 작업은 사업주에게 경제적인 손실을 초래 할 수 있음’을 이유로 이 사건 산지전용신고 수리불가처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
1) 청구인은 이 사건 산지전용에 대하여 인근 주민들이 이의 없이 동의하고 있다고 주장하고 있으나, 청구인의 산지전용 신고서가 접수되기 이전부터 이미 인터넷 대민행정서비스창구 민원상담을 통하여 민원이 제기 된 바 있으며 지역주민에 대한 탐문 결과 이에 대하여 반대하는 주민이 있음을 확인하였다.
2) 산지전용신고수리는 기속행위이므로 위법·부당하다는 주장에 대하여
청구인의 신고 내용을 보면, 신청지 중 ○○리 산85번지의 경우 입목축적이 ㏊당 102.79㎥ 우리군 평균 임목축적 ㏊당 73㎥ 대비 140.81%로서 매우 울창한 산림이며, 진입로의 평균경사도 조사서에 따르면 평균 경사도가 31.7°로서 35°이상의 급경사가 연속하여 이루어진 구간이 80미터 이상 되는 구간이 있어 사고의 위험성이 있다.
「○○군환경기본조례」제5조제1항제4호는 군의 책무로서 ‘양호한 경관 및 역사적, 문화적 유산의 보전’에 관한 사항을 반영하도록 되어 있고 『○○군 환경보전계획』에 따르면 해당지역은 보전산지로서 생태자연도 2등급지역이다. 아울러, 환경부 환경지리정보시스템에 의하면, 국토환경성평가지도 1등급, 자연성-임상도영급 1등급에 해당하는 지역으로서 개발보다는 보전이 우선 되어야 하는 지역임이 분명하다.
행정처분에 있어서 법률적으로 기속행위에 해당한다 하더라도 명백하게 공공의 복리에 부합하지 아니한 경우에는 이를 거부할 수 있는 것이다.(참조판례 대법원 2005.12.8. 선고 2003두10046판결, 대법원 2001.1.19. 선고 99두 9674판결)
3) 청구인의 경제적 손실을 예방하기 위한 처분임
청구인은 광산개발 내지 골재채취 허가를 목적으로 설립된 법인이다. 청구인이 영리를 목적으로 토석채취허가를 받기 위한 준비로서 시추작업을 위한 작업로를 개설하고자 하는 것인데, 이 작업로를 원상복구하기 위해서는 청구인의 신청서 내역에 따르더라도 금192,390,000원이라는 비용을 부담하여야 한다. 신청지에 대하여서는 자연환경을 보전하는 것이 공익에 부합하므로 향후 청구인이 토석채취허가를 신청할 경우 이를 불허할 것이며, 이로 인하여 발생할 청구인의 경제적 손실을 최소화하기 위한 적극적인 예방행정인 것이다.
4) 청구인이 채석허가를 전제로 한 이 사건 산지전용신고는 후속되는 채석허가가 불가하므로 사업주의 경제적 손실을 최소화하기 위한 예방행정의 일환이며, 신청지는 산림으로 보전할 가치가 높은 천연림으로 한번 파괴된 산림은 완전한 원상회복이 사실상 불가능할 뿐 아니라, 현지 인접 마을을 포함하여 작업차량이 통행하는 ****번 지방도에 접한 지역주민들에게 대형트럭 통행에 따른 불편이 가중될 것이 명백하다. 따라서 이 사건 행정처분으로 청구인의 입게 되는 사적피해 보다는 달성하려는 공익이 상대적으로 크고 중요하므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계법령
1) 「산지관리법」 제15조, 제26조, 제28조
2) 「산지관리법 시행령」 제17조, 제18조, 별표 3, 제36조, 별표 8
3) 「산지관리법 시행규칙」 제15조
나. 살피건대,
1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 행정심판 구술심리 시 당사자들의 진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 2008. 6. 16. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 산97·산85·산88 등 3필지 91,438㎡ 중 4,779㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 시추작업을 위한 작업로 개설을 목적으로 산지전용신고를 하였으나, 피청구인은 2008. 6. 24. 청구인에게 ‘대형차량 통행으로 인한 교통사고 우려, 수려한 자연경관 파괴, 인근 지역주민 다수 반대(소음, 진동) 등의 사유로 채석허가를 할 수 없는 구역으로서 토석채취허가를 전제로 한 시추 및 작업로 설치작업은 사업주에게 경제적인 손실을 초래할 수 있음’을 이유로 산지전용신고 수리불가통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2) 이에 대하여 청구인은 산지전용신고는 기속행위로서 청구인의 신청내용이 산지전용신고 수리조건 등에 적합함에도 피청구인이 불수리하는 것은 위법한 점, 신청지는 지방도로부터 약 1㎞ 떨어져 있고 수려한 자연경관에 해당하지도 않으며 지방도 등 외부에서는 전혀 보이지 않는 점, 진입로는 마을로부터 300m 벗어난 외곽도로에서 시작되는 농로의 끝 지점부터 약 373m 정도 설치하는 것으로 저속으로 운행할 수밖에 없어 교통사고가 일어날 가능성이 없는 점, 신청지 진입로에 대하여 농지전용협의 시 적합하다는 심의를 받은 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 그 취소를 청구하였다.
다. 판단하건대,
1) 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 「산지관리법」제15조제1항제7호·제8호·제13호, 제2항 및 「산지관리법 시행령」제18조제2항, 별표 3 등에 따르면 지하자원의 탐사 또는 시추시설의 설치와 그 시설 설치에 필요한 진입로, 채석경제성평가를 위한 시추시설의 설치 등을 목적으로 산지전용을 하고자 하는 경우에는 산지전용신고를 하여야 하고, 지하자원의 탐사 또는 시추시설과 진입로를 설치하는 경우에는 설치지역은 제한이 없고 평균경사도가 35도 미만인 산지에 설치하면 되고 채석경제성평가를 위한 시추시설을 설치하는 경우에는 산지전용제한지역을 제외한 산지로서 산지의 형태, 임목의 구성, 토석채취면적 및 토석채취방법 등이 토석채취허가 기준에 부적합하여 채석이 제한되는 지역이 아닌 산지에 설치하도록 하고 있다. 청구인의 산지전용목적은 채석경제성평가를 위한 시추시설의 설치 및 시설 설치를 위한 작업로 개설을 위한 것인데, 「산지관리법」제15조제1항제8호에서 채석경제성평가를 위한 시추시설 설치를 위한 진입로는 명확하게 규정하고 있지 않지만 「산지관리법 시행령」이 2008. 8. 5. 대통령령 제18994호로 개정되어 별표 3의 제13호바목에서 채석경제성평가를 위하여 시추하는 시설을 규정하기 전까지는 채석경제성평가를 위한 시추시설은 「산지관리법」제15조제1항제7호의 지하자원의 탐사 또는 시추시설에 해당하는 것으로 해석하여 산지전용 신고대상으로 행정처리를 해온 것으로 보이므로(산림청 ‘산지관리법 법령해석질의 회신집[2006. 11.]’ 279쪽 참조), 채석경제성평가를 위한 시추시설의 설치를 위한 진입로 설치도 산지전용 신고대상에 해당하는 것으로 해석하는 것이 합리적이라 할 것이다.
2) 「산지관리법」제15조제3항 및 같은 법 시행규칙 제15조에 따르면 산지전용 신고내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우 시장·군수는 신고를 수리하도록 하고 있는바, 위 규정의 취지를 고려할 때 신고내용이 수리요건에 적합하면 이 사건 신청을 거부할 중대한 공익상 필요가 없는 한 산지전용신고를 수리하여야 할 것이다. 이 사건 신청지는 평균경사도가 31.7도로서 35도 미만에 해당하고 산지전용제한지역으로 지정된 바도 없다. 또한 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 통보서에 이 사건 신청지가 「산지관리법」제28조제2항, 같은 법 시행령 제36조제1항 및 별표 8에서 정한 토석채취허가기준에 적합하지 않다는 내용이 기재된 바도 없으며 토석채취사업계획이 상세하게 작성되지 않은 단계에서 청구인의 산지전용 사업계획서나 당사자가 제출한 자료만으로 명확하게 이 사건 신청지가 채석이 제한되는 지역이라고 보기도 어렵다. 따라서 청구인의 이 사건 산지전용신고는 그 수리요건을 충족하였다고 할 것이고 달리 수리요건을 결한 점은 보이지 않으므로 중대한 공익상 필요가 없는 한 이를 수리하여야 할 것이다.
3) 피청구인은 이 사건 신청지가 장래 토석채취허가가 불가한 곳으로 청구인의 경제적 손실을 예방하기 위하여 산지전용 신고수리가 불가하다고 하고 있고 토석채취불가사유로 교통사고 우려, 수려한 자연경관 파괴, 인근 지역주민 다수가 반대하고 있는 점을 들고 있으나, 이 사건 신청지가 명확하게 토석채취가 불가능한 지역이라면 이 사건 처분을 함에 있어 피청구인에게 재량의 일탈·남용이 없다고 할 수 있으나, 토석채취허가가 가능한지 여부는 토석채취사업계획이 작성된 후 그 계획서를 바탕으로 토석채취허가기준, 자연환경의 보전 및 인근 주민의 평온한 주거·생활환경의 보장 등 공익상 필요 등을 고려하여 결정되어야 할 것으로 상세한 토석채취 사업계획이 없는 단계에서 피청구인의 주장하는 사유와 소명만으로는 이 사건 신청지가 토석채취 불가능 지역이라고 보기는 어렵고 설령, 차후에 토석채취가 불허가 되더라도 투자위험이나 투자비용에 대한 경제적 손실은 어차피 청구인이 감당해야 할 부분이라고 할 것이므로 토석채취허가가 불가한 지역이라는 것은 이 사건 신고를 거부할 중대한 공익상 필요가 있는 것으로 보기 어렵다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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