| 이 유 (2008-147)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2008. 6. 13. 청구인에 대하여 한 건축신고 불수리처분은 이를 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구이유
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산 30-1(2,609㎡)과 산 30-3(3,049㎡)의 소유자인 청구외 ★★★로부터 토지사용승낙을 받아 위 임야 중 3,483㎡에 소매점과 음식점을 건축하기 위해 2008. 5. 16. 피청구인에게 건축신고 및 산지전용허가를 신청하였는바, 피청구인은 건축신고 신청부지가 ○○군이 추진하고 있는 조선클러스터화사업 추진 예정지라는 점과, ○○면 주민 68명으로부터 청구인의 건축신고 수리에 반대한다는 진정서가 접수된 점, 그리고 ○○군 민원조정위원회의 심의결과 건축신고 수리 시 ○○군 조선클러스터화사업 추진에 지장이 예상된다는 점을 사유로 2008. 6. 13. 건축신고 불수리처분을 하였다.
다. 이 건 처분의 위법‧부당성
(1) 이 사건 부지가 조선클러스터화사업 추진 예정지로서 청구인의 건축신고 신청을 수리할 경우 조선클러스터화사업 추진에 지장이 예상된다고 한 것과 관련하여
(가) 청구인이 2008. 6. 9. 피청구인에게 정보공개청구를 하여 민원조정위원회심의조서를 입수하여 살펴본바, ○○군이 추진하고 있는 조선클러스터화사업 추진은 구상단계에 불과하여 현재 상태로 관계법령에 따른 고시가 불가하고, 피청구인이 청구인의 건축신고 부지에 대해서 조선클러스트화사업 추진 지역이라고 공식적으로 천명한 사실도 없으며, 조선클러스터화사업 추진에 대한 방침조차 없을 뿐만 아니라 ○○군 의회에 조선클러스터화사업에 대한 설명을 한 사실도 없는 그야말로 아무런 실체가 없는 사업으로 확인되었다.
(나) 또한 ○○군과 사업을 시행하고자 하는 주식회사 ▼▼ 사이에 조선클러스터화사업 추진에 대한 투자양해각서도 체결된 사실이 없고, 주식회사 ▼▼에서 조선클러스터화 사업을 추진하기 위하여 사업예정부지 토지에 대하여 어느 정도 매수하였는지도 알 수 없다. 이 같이 구상단계에 불과한 사업의 예정지라는 사유로 청구인의 건축신고에 대해 불수리처분을 한 것은 청구인의 재산권을 과도하게 침해한 것이다.
(다) 또한, 청구인의 건축신고 부지는 조선클러스터화사업 추진 지역의 가장자리에 위치하여 청구인이 건축신고부지에 근린생활시설을 신축한다고 해서 조선클러스터화 사업 추진에 심대한 지장을 초래할 여지도 없다.
(2) ○○면 주민들의 음식점허가 반대 민원과 관련하여
대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」과 「도시계획법」 등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다고 판시하고 있는바, 청구인이 신청한 소매점 및 일반음식점 건축허가 신청에 대해서 인근 주민들의 민원은 건축허가 제한 사유에 해당하지 않으므로 ○○면 주민 68명이 음식점허가를 반대한다는 진정서를 접수하였다는 사유는 청구인의 건축신고에 대해 불수리 처분을 할 사유가 되지 않는다고 할 것이다.
라. 결론
따라서, 청구인의 건축신고 및 산지전용허가신청은 「건축법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「산지관리법」등에 저촉되지 않음이 분명하므로 피청구인이 2008. 6. 13. 청구인에 대하여 한 건축신고 불수리처분은 위법‧부당하므로 마땅히 취소되어야 할 것이다.
마. 보충서면
(1) ○○군이 계획하고 있는 조선클러스터화사업 추진과 관련하여
(가) 청구인이 이 사건 심판청구서를 통해서 ○○ 조선클러스터화사업은 아무런 실체가 없는 구상단계에 불과하다고 주장하자, 피청구인은 ◎◎◎◎ ◎◎◎◎◎◎ ○○지구 ○○만 매립지와 매립배후지, △△산업단지를 기준으로 하여, 서쪽 연안으로는 ○○조선농공단지 및 일반산업단지① 1개소를, 동쪽 연안으로는 일반산업단지② 1개소를 계획하여 ○○면 ○○리 연안에서부터 ▽▽면 ●●리 연안까지 ○○조선산업클러스터화사업을 단계별로 추진하고 있다고 주장하면서, 청구인이 건축신고를 신청한 부지는 ○○군이 일반산업단지①로 개발하려고 하는 구역에 위치하는데, 이 구역 중 일부에 대해 2007. 11. 26. 입지기준확인 신청에 따라 2007. 12. 5. 확인결과를 통보한바 있고, 2008. 5. 20. 산업단지개발을 위한 기본계획서를 작성·제출하여 협의·검토 중에 있는 등으로 적극 추진 중에 있는 것처럼 주장하고 있다.
(나) 통상적으로 지방자치단체가 산업단지개발을 추진하려면 먼저 그에 대한 기본계획을 세운 후 주민들의 의견수렴절차를 거친 다음 자치의회의 의결을 거치거나 상급행정기관의 승인 등을 거쳐 사업계획지구로 고시하여야 할 것이나, ○○ 조선클러스터화사업과 관련해서는 ○○군에서 기본계획을 세워 발표하지도 않았고, 주민들의 의견수렴이나 고시도 하지 않았다.
(다) ○○군은 청구인이 건축신고를 신청한 지역에 대해서 개인사업자가 단순히 사업투자의향서를 제출한 정도만을 가지고 마치 국가기간산업이 입주하려고 하는 것으로 착각하고, 주민들에게 투자유치가 된 것인 양 홍보하는 듯하나, ○○군에 투자의향서를 제출한 기업이 제대로 투자를 할 것인지 여부조차 불분명한 상태에서 투자할 것으로 단정하는 것은 대단히 위험한 발상이라고 할 것이다.
(2) ○○군이 일반산업단지①에서 개발하려고 하는 사업 등에 대해서
(가) 피청구인은 청구인이 건축신고를 신청한 지역에 대해서 조선클러스터화사업을 추진하고 있는 것처럼 주장하면서 여러 가지 자료를 제출하였지만, 피청구인이 제출한 자료를 면밀하게 검토한 결과 피청구인의 주장이 사실이 아님을 분명하게 알 수 있었다.
1) 피청구인은 2007. 11. 26.경 ##중공업 주식회사로부터 청구인이 건축신고를 신청한 지역 인근인 경남 ○○군 ○○면 ○○리 675-2 일원의 전, 답, 임야 등 148,000㎡에 대해서 선박, 선박블럭 등의 공장입지기준확인신청을 받고서, 2007. 12. 5. 신청인에게 검토 결과로 “농지전용허가, 용도지역 변경허가 등은 불가하다는 검토의견이 있고, 섬진강 상류지역에 서식하는 재첩, 참게 등 각종 생태계변화에 영향을 미칠 것으로 사료되므로, 이에 대한 명확한 자료조사 등을 통해 사업시행의 타당성을 명확히 검토해야 할 것이다”라는 내용으로 입지기준확인결과를 통보하였다.
2) 한편, ##중공업 주식회사는 2008. 1. 7. 15:00 ○○면사무소 면장실에서 ‘○○○○리 조선소설립계획 개요’를 가지고 사업설명회를 개최하였고, 주식회사 ◇◇○○조선이 2008. 5. 20. 신규 강선건조 및 수리선박 조선소 설립 개발사업계획서를 제출하였으며, 더구나, 청구인이 신청한 건축신고에 대해 ○○군에서 민원조정위원회가 개최되었던 당일에서야 ○○군 경제도시과에서 ‘○○조선산업클러스터화 조성 기본계획(안)’을 만들었던 것으로 되어 있다.
(나) 이상에서 살펴본 바처럼 청구인이 경남 ○○군 ○○면 ○○리 산30-1, 같은 리 산30-3 임야에 대해 건축신고 등을 신청할 때까지 ○○군은 조선 클러스터화사업과 관련하여 수립된 어떠한 계획도 없었으며, 한편, 피청구인이 위 임야 등을 포함한 지역에 대해서 일반산업단지로 지정하여 고시하거나 투자를 희망하는 자와 투자양해각서를 체결하지도 않은 상태에서 아무런 법적인 근거도 없이 청구인의 건축신고에 대해서 불수리처분을 하였다.
(3) ○○군에 조선소설립 사업계획서 등을 제출한 회사에 대하여
(가) 주식회사 ##중공업 주식회사는 2008. 2. 4. 경남 ○○군 ○○면 ○○리 673번지를 본점으로 하여 설립된 회사로, 현재 위 장소에 콘테이너박스 2개를 가져다 놓고 사무실로 사용하고 있다. 한편, 피청구인은 ##중공업 주식회사로부터 경남 ○○군 ○○면 ○○리 675-2 일원에 대한 공장입지기준확인신청을 받은 후 2007. 12. 5. ##중공업 주식회사에 입지기준확인결과를 통보하였는바, 피청구인은 2007. 12. 5. 당시에는 존재하지도 않은 회사로부터 공장입지기준확인신청을 받아 그 결과를 통보하여 준 꼴이 되었고, 위 회사가 2008. 1. 7. 15:00 ○○면사무소 면장실에서 5만 5,000평 규모의 조선소설립계획에 대한 설명회를 개최하였다는 것은 실체조차 없는 회사로 하여금 설명회를 개최하게 하였는바, 이는 참으로 어처구니없는 일이라고 아니할 수 없다.
(나) 다음으로, (주)◇◇○○조선은 자본금을 20억원으로 하여, 선박건조업, 선박수리업 등을 목적사업으로 하여 2008. 3. 25. 경남 ○○군 ○○면 ○○리 667-5를 본점으로 설립된 회사인바, 이처럼 급조된 신설 법인이 아무 검증조차되지 않은 상태에서 ○○군에 신규 강선건조 및 수리선박 조선소 설립 개발사업계획서를 제출하였고, 이것을 가지고 ○○군이 조선클러스터화사업에 대한 추진성과라고 하는 것은 참으로 우스운 일이라고 아니할 수 없다.
(4) 건폐율과 관련하여
(가) 피청구인은 답변서를 통해 관리지역의 건폐율이 40% 이하라고 하지만, 청구인이 제출한 건축신고서를 살펴보면 건폐율이 13% 밖에 되지 않아 기준 건폐율에도 미치지 못한 건축신고를 함으로써 필요 이상의 산지전용신청을 하여 매도시 더 많은 땅값을 요구할 것으로 여기진다고 주장하고 있으나,
(나) 관리지역에서 건축을 할 경우 건축 관계법령은 건폐율을 40% 이내로 규정하고 있으며 건폐율을 몇% 이상으로 하라고 규정하고 있지 않다. 따라서, 관리지역에 건물을 신축하려고 하는 자는 건축물을 신축하려는 목적과 그 지형 등에 따라 40% 이내에서 자유롭게 건폐율을 정할 수 있다고 할 것이다. 청구인이 음식점 등을 건축하기 위해서 건축신고를 신청한 지역은 둥그렇게 생긴 조그만 야산으로 자연경관을 최대한 훼손하지 않도록 설계하였으므로 실제로 건축물이 들어앉을 부지와 주차장을 제외하면 평지는 그리 많지 않다. 한편, 청구인이 건축신고의 목적사업으로 삼은 것이 휴게음식점과 소매점인 것을 감안하면 법정 주차대수에 해당한 주차장만으로는 주차공간이 너무 좁다고 할 것이다. 만약, 건폐율이 건축신고를 수리하지 않을 정도로 영향을 미친다면 건폐율을 높이던지 산지전용신청 면적을 줄이면 해결될 것이다.
(5) 결론
피청구인은 답변서를 통해서 건축신고를 신청한 사람과 토지 소유자가 다르고, 청구인이 직접 음식점 등을 운영하지 않을 것이며, 소득에 따라서 정당하게 납부해야 될 양도소득세를 매수인에게 전가 또는 회피하고 있다는 점 등의 건축신고 불수리처분과 전혀 관련 없는 사실을 기술함으로써 청구인을 도덕적으로 대단히 나쁘게 몰아가려고 하고 있는바, 피청구인은 위와 같은 건축신고 불수리처분과 전혀 상관없는 이유를 설시할 것이 아니라 청구인의 건축신고 및 산지전용허가 신청이 관계법령에 위반되는지 여부를 살피고, 관계법령에 위반되지 않을 경우 마땅히 청구인에게 건축신고 수리를 하여야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 청구의 부적법성
(1) 청구인은 ○○군의 조선클러스터화사업 추진 계획이 실체가 없다고 하나 ○○군에서는 ◎◎◎◎◎◎ ○○지구 ○○만매립지 및 매립배후지, △△산업단지를 기준으로 서쪽 연안으로 ○○조선농공단지 및 일반산업단지① 1개소, 동쪽 연안으로 일반산업단지② 1개소를 바탕으로 ○○면 ○○리 연안에서부터 ▽▽면 ●●리 연안까지 ○○조선산업클러스터 계획을 추진하고 있고,
(2) 클러스터 사업구역과는 다소 떨어져 있으나 북쪽 내륙으로 지역특화산업단지 1개소를 연계하여 추진하고 있는 등 위 모든 사업이 검토, 협의 절차를 이행하는 등 단계별로 추진되고 있는 사업이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) ○○ 조선산업클러스터 사업은 아직 구상단계로 실체가 없다는 주장에 대하여
(가) ○○ 조선산업클러스터 사업은 실체가 없는 것이 아니라 총 5개 단지 267.2만평을 계획으로 추진하고 있으며, 이와 연접하여 지역특화산업단지 10만～30만평을 병행하여 검토 추진하고 있고, 5개 단지의 내역은 ○○만조선산업단지[○○만매립지(120만평) 및 매립배후지(70만평)] 190만평, △△산업단지 30만평으로 ◎◎◎◎◎◎ 내 2개 단지 220만평과 ○○조선농공단지 8.2만평, 일반산업단지① 1개소 9만평, 일반산업단지② 1개소 30만평으로 ◎◎◎◎◎◎외의 지역에 3개단지 47.2만평이다.
(나) ○○조선농공단지는 ‘07. 11. 23. 투자협약을 체결하고 ’08. 4. 3. 입지 등 적정성‧타당성조사를 완료하여 ‘08. 7. 4. 실시협약을 체결하는 등 사업을 추진하고 있다.
(다) 일반산업단지 2개소 중 일반산업단지②는 산업단지로 개발하여 사용하고자 하는 실수요자 측과 기본적인 위치를 선정하고 설계팀의 실사를 거쳐 ‘08. 6. 30 .기본계획서를 작성 제출하였으며 이와 관련된 사항을 검토 협의 중에 있다.
(라) 청구인이 음식점 등을 건축하고자 하는 부지는 우리군에서 일반산업단지①로 개발하고자 하는 구역 내에 위치하며 이 구역 중 일부 구역은 ‘07. 11. 26. 입지기준 확인 신청에 따라 ‘07. 12. 5. 확인결과를 통보한바 있으며, ‘08. 5. 20. 산업단지 개발을 위한 기본계획서를 작성(9만평) 제출하여 검토 협의 중에 있다.
(마) 위와 같은 내용을 바탕으로 ○○조선산업클러스터 조성 기본계획을 추진하고 있고, 클러스터 기본계획에 포함된 ○○조선농공단지, 일반산업단지① 및 일반산업단지② 추진과 관련하여 ○○군연안관리지역계획(변경) 수립에 따른 의견을 제출하였다.
(바) 청구인과 관련된 조선산업클러스터 사업 중 일반산업단지① 내용을 보면, 민원조정위원회에 배부 및 설명한 ○○군조선클러스터화 대상지 현황 자료와 첨부된 조감도(용지도)에 사업 분야와 구역(면적)까지 획정되어 있으며, 기본계획서를 작성 제출한 업체와 현재까지 양해각서를 체결하지 않은 것은 신청지가 국내유수기업체로부터 조선산업단지로 문의 및 제안을 받고 있는 상황으로 특정 업체의 이익을 위함이 아닌 ○○군의 종합적인 장기발전을 위하여 어느 업체를 막론하고 적정 수준 이상의 부지를 확보하여 산업단지로 개발하여 사용하고자 하는 실수요자와 MOU를 체결하기 위함이다.
(사) 건축신고 부지가 조선산업단지 추진 지역의 가장자리에 위치하여 사업추진에 심대한 지장을 초래할 여지가 없다고 하나, 첨부된 조감도(용지도)를 살펴보면 향후 인근 지역이 일반조선산업단지로 지정 개발 운영될 경우 음식점 부지가 조선단지 내 위치하게 되므로 소음, 진동, 매연 등 영업에 따른 어려움은 물론 음식점 업주와 단지 내 입주 기업체간에 상당한 분쟁으로 정상적인 기업 활동에 막대한 지장이 예상된다.
(2) 청구인의 재산권을 과도하게 침해한다고 주장하나, 민원조정위원회 회의록을 살펴보면,
(가) 이 사건 부지와 연접한 지역의 매매 금액과 비교할 때 청구인이 대상 부지의 땅값을 터무니없이 과도(평균 3.5배 이상)하게 요구하고 있어 ○○군이 계획하고 있는 조선관련 일반산업단지 추진 계획과 기업체의 정상적인 기업 활동에 막대한 지장을 초래하고 있고,
(나) 청구인이 사실상의 소유자라고는 하나 등기부상 소유주가 아니고, 실제 경영하지도 않을 것이면서도 소유권을 침해한다고 주장으로 터무니없는 가격을 제시하고 양도소득세를 회피하거나 업체에 전가하려고 하고 있다.
(다) 청구인은 조선클러스터 지역으로 개발한다는 것을 민원조정위원회 참석 조금 전에 누구로부터 설명을 들었다고 하나, 클러스터사업은 5개 산업단지를 포함하고 있으므로 클러스터사업에 일반산업단지①의 계획이 포함되며 일반산업단지①의 사업계획의 근본은 ‘08. 1. 7. ○○면사무소 면장실에서 공개적으로 ##중공업 주식회사에서 설명회를 가졌으므로 건축신고 부지를 포함한 연접구역에 조선소가 들어선다는 것은 ○○주민 특히 ▲▲마을을 포함한 인근마을 주민이면 누구나 알고 있는 내용이고,
(라) 회의록 중 진정인의 주장에 의하면 부지 보상 협의를 위해 수차례 면담과 매매계약서 작성을 위해 변호사 사무실까지 함께 갔다는 것은 청구인의 건축신고 부지가 조선소 계획 부지에 포함된다는 것을 민원조정위원회 개최 오래전부터 알고 있었다는 것을 증명해 준다.
(마) 기준 건폐율에도 훨씬 미치지 못하는 13%의 건폐율로 건축신고함으로써 필요 이상의 부지 면적을 산지전용신청을 한 것은 진정인의 주장대로 허가를 받음으로 인해 더 많은 땅값을 요구하려고 하는 것으로 여겨진다.
(바) 토지소유자가 연접지역 보다 터무니없이 높은 가격으로 땅값을 제안한다면 연접 토지와 형평성 문제가 발생될 것이므로 특정 업체가 아닌 어느 기업체가 이 곳에 투자를 하려고 해도 막대한 지장을 초래할 것이며 더불어 ○○군에서 계획하고 있는 조선관련 일반산업단지 추진에도 커다란 장애요인이 될 것으로 여겨진다.
(사) 진정서를 살펴보면 진정인들은 특정 업체의 이익과 관련된 개개인이 아니라 ○○면과 ○○군정의 주인으로서 개인의 사욕 보다는 조선산업 관련 단지가 개발되어 ○○면과 ○○군의 미래지향적인 발전을 진정으로 염려하고 있음을 알 수 있다.
다. 결론
따라서, 청구인은 건축신고 부지의 등기부상 소유자도 아니며 건축신고 후 실제 음식점 등을 운영할 것도 아니면서 건축신고 부지가 조선소 건립 부지 내에 포함된다는 것을 알고 있으면서 연접지와의 형평성 문제 등과 관련한 진정인(○○면민)의 면담 해결 노력에도 불구하고 연접지 매매가격보다 터무니없이 높은 가격을 요구하고 양도소득세 등을 회피하려고 하면서 건축신고를 한 것은 땅 값을 많이 받으려는 행위로써 ○○군정 추진과 기업체의 정상적인 기업 활동에 막대한 지장을 초래하고 있으므로 건축신고 불수리처분은 마땅하다 할 것이며 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계법령
(1)「건축법」제11조, 제14조
(2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(법률 제6655호) 부칙 제18조
(3)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(대통령령 제17816호) 부칙 제13조
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면, 청구인은 2008. 5. 16. ○○군 ○○면 ○○리 산30-1, 산30-3번지의 소유자인 청구외 ★★★로부터 토지사용승낙을 받아 위 임야에 건축면적 442.42㎡, 연면적 587.84㎡ 규모의 소매점과 휴게음식점을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축신고 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○조선클러스터화 예정지라 동 사업 추진에 지장이 예상되는 점과 ○○면 주민 68명으로부터 지역발전에 저해가 되므로 청구인의 이 사건 신고 수리를 반대하는 진정서가 접수되었다는 점을 사유로 2008. 6. 13. 건축신고 불수리처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 ○○조선클러스터화사업은 아직 공고나 고시도 없는 구상단계에 불과하고, 이 사건 신청지가 조선클러스터화사업 예정지의 가장자리에 위치하여 사업 추진에 심대한 지장을 초래하지 않으며, 인근 주민의 진정도 관계법령에서 정하는 건축신고 제한 사유에 해당하지 아니하므로, 이 사건 건축신고 불수리처분을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 관리지역으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제18조제3항 및 같은 법시행령 부칙 제13조제1항 관련 별표 18의 제2호가목의 규정에 의하면 관리지역에서 제1종 근린생활시설(휴게음식점, 소매점)은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이다.
(2) 다음으로 이 사건 처분의 위법‧부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 「건축법」제11조제1항, 제14조제1항제2호의 규정에 의하면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역으로서 연면적 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물을 건축하고자 하는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하도록 되어 있는바, 건축법령에 의한 건축허가·신고는 그 성질상 국민에게 특별히 건축의 권리를 설정해 주는 것이 아니라 공익을 위하여 일반적으로 제한되었던 건축의 자유를 회복시켜 주는 것에 불과하므로, 허가권자는 신청이 「건축법」등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한사유에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법령이 규정하고 있는 허가를 하여야 하고 공익상 특별한 필요가 없음에도 불구하고 위 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다 할 것이다.
(나) 피청구인의 이 사건 처분 사유로서 이 사건 신청지가 ○○군이 추진하고 있는 조선클러스터화 예정지라는 점에 대하여 살펴보면,
1) 조선클러스터화 사업의 현재까지 추진경과를 보면, 피청구인은 위 사업에 대하여 5개단지, 267.2만평의 규모로 단계적으로 추진 중이라고 주장하고 있으나, 5개단지 중 ◎◎◎◎ ◎◎◎◎◎◎ ○○지구에 포함된 ○○만 매립지 및 매립배후지와 △△산업단지를 제외하고는 이 사건 신청지가 포함된 일반산업단지 등 2개소는 아직 산업단지로 지정·고시가 되지 않았을 뿐만 아니라 산업단지개발의 첫 단계인 산업단지개발계획 및 산업단지지정 요청조차 이뤄지지 않은 상태임을 알 수 있고, 조선클러스터화 사업계획에 대해서도 피청구인은 청구인의 이 사건 건축신고 신청 이후인 2008. 6. 5.에서야 ○○조선산업클러스터 조성기본계획(안)을 수립한 점을 볼 때 청구인의 신청 당시 조선클러스터화 사업계획이 확정되었다고 보기도 어렵다 할 것이다. 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조에서 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역 등에 대하여 일정한 기간 동안 개발행위허가의 제한을 할 수 있도록 규정하고 있으나, 피청구인의 이러한 개발행위허가제한 고시 등의 조치는 없었음을 알 수 있는바, 이러한 사실들을 종합하여 보면 현재 조선클러스터 사업의 추진 예정지라는 사유는 청구인의 이 사건 신청을 제한할 법적 근거로 볼 수 없다고 할 것이다.
2) 나아가 이 사건 건축신고 신청을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있는 지에 대하여 보건대, 피청구인이 위 조선클러스터화 사업을 추진하는데 있어 이 사건 신청건과 같은 산발적인 개발행위 허가 등이 동 사업에 추진에 지장을 초래할 수 있어 이를 제한하여야 할 공익적 필요성은 인정할 수 있겠으나, 청구인의 이 사건 신청지가 조선클러스터화 사업의 가장자리에 위치하고 있다는 점, 위 사업의 향후 추진일정도 불투명하여 보이는 점, 위 사업이 계획대로 추진되지 않았을 경우 이 사건 건축신고 불수리처분으로 청구인이 입게 되는 사익의 침해는 보상받을 수 없다는 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 건축신고 신청을 거부할 만큼 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(다) 청구인의 건축신고 수리를 반대하는 지역주민 68명의 진정이 있었다는 사유에 관해서 살펴보면, 단순히 지역 주민들의 민원이 발생하였다는 사실만으로는 관계법령에서 정하는 제한사유가 아니므로 건축신고를 거부할 사유가 될 수 없고, 그 민원의 발생 원인이 위법사실로 기인하였는가 혹은 중대한 공익상의 필요가 있는가 등에 대해 엄격한 조사를 거친 후 이를 사유로 삼아야 하는바, 이 사건 건축하고자 하는 건축물은 「건축법」등 관계법령에 저촉되고 있지 않음을 피청구인이 인정하고 있고, 또한 낙후된 지역발전을 위한 조선클러스터화 사업 추진에 대한 공익성도 앞서 살펴 본대로 이 사건 신청지의 입지적 여건이나 사업계획의 미확정으로 인해 중대한 공익상의 필요로 인정하기 어렵다 할 것이므로, 이 사건 인근주민의 반대진정이 있었다하여 청구인의 신청을 거부한 것은 부당하다 할 것이다.
(3) 이상의 판단사실을 종합하여 보면, 이 사건 불수리처분 사유는 관계 법령에서 정하는 제한사유에 해당되지도 않고 또한 중대한 공익상의 필요로 볼 수도 없으므로 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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