| 이 유 (2008-129)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 2008. 2월 말경 ○○시 ○○읍 △△△△△ 아파트 104동 103호에 어린이집을 개원하기 위해 사전에 설치인가 여부를 ○○시 담당부서에 문의하여 법적으로 아무런 문제가 없다는 말을 들었다. 청구인은 어린이집 개설을 위하여 아파트 구입, 실내장식, 교구구입 등 총 2억원 정도를 투자하여 인가준비를 하면서 평소 친분 있는 어린이집 원장에게 조만간 어린이집을 개원할 것이라고 말을 하였다. 그런데 이를 전해들은 다른 어린이집 원장들이 집단적으로 반발하여 ○○시에 더 이상 어린이집을 인가하면 안된다는 민원을 제기하였고, 민원의 명분은 같은 아파트, 같은 동에 기존 어린이집 옆에 나란히 신규로 어린이집을 인가하는 것은 법적으로 하자가 있다는 주장이었다. 이에 청구인은 보건복지가족부에 위 민원이 타당한지 여부를 질의한 결과 어린이집 설치에 대하여 거리제한은 없다는 회신을 받았고 또한 바로 옆에 설치한 기존 ‘◇◇◇◇ 어린이집’ 원장의 설치인가 동의서도 피청구인에게 제출하여 민원 주장이 잘못됐음을 입증하였다.
그러자 △△△△△ 아파트에 살고 있는 어린이집 원장 4명이 일부 아파트 주민들을 선동하여 어린이집 인가 반대서명을 받아 피청구인에게 제출하기에 이르렀고 피청구인은 민원으로 인해 인가를 해 줄 수 없다고 하였다. 법적으로 아무런 하자가 없는데 왜 인가를 할 수 없냐는 청구인의 항의에 피청구인은 이 사항을 ○○시보육정책위원회에 인가 결정권을 넘겨버렸다. 그 후 청구인이 ○○시보육정책위원회는 어린이집의 인가 결정권이 없다는 여성가족부의 회신문을 피청구인에게 제출했으나 결국 보육정책위원회의 결정에 따라 피청구인은 2008. 4. 14. 이 사건 미인가 처분을 하였다.
나. 청구이유
(1) 이 사건 처분의 위법성
2008. 4. 11. ○○시보육정책위원회는 ‘보육시설 수급 계획’ 심의를 하여 ○○시의 동지역은 2008. 4월부터 2009. 4월까지 1년간 신규인가를 제한하는 것으로 결정하였지만 보육시설 수급율(보육수요/보육시설정원)이 93%로 상대적으로 높은 읍면지역에 대해서는 보육시설 수급 계획 상 신규인가 가능지역으로 결정하였다. 청구인이 신청한 지역은 ○○시 ○○읍 ○○리로 신규인가 권역에 속하는데도 미인가 처분하는 위법한 행정행위를 하였다.
「영유아보육법」 제11조제1항에 근거하여 지방보육정책위원회에서는 보육시설설치 인가심의 및 의결을 할 수 있는 법적 근거가 없고 보건복지가족부에서도 지방보육정책위원회에서 시설 인가 여부를 결정할 수 없다는 회신을 하였음에도 불구하고 ○○시보육정책위원회에서 인가에 대한 심의를 한 것은 명백한 위법행위이다. 청구인이 여성가족부에 어린이집간 거리제한이 있는지 여부를 질의한 결과 아무런 제한이 없고 민원의 반대로 불인가 할 수 없다는 회신을 하였다.
2006년 여성가족부 보육민원사례집에 의하면 공동주택관리 규약상 가정보육시설 설치제한규정 등을 근거로 공동주택 내 가정보육시설의 설치를 제한할 수 없으며, 인근 주민들이 가정보육시설 설치를 반대하는 경우에도 마찬가지라고 하고 있다. 즉 행정관청에서 공동주택관리규약이나 민원발생 등을 근거로 불인가를 할 수 없다는 것이다.
(2) 이 사건 처분의 부당성
「영유아보육법」 제11조제1항에 시장은 보육사업을 원활하게 추진하기 위하여 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 보육시설 수급 계획 등을 포함한 보육계획을 수립 시행하여야 한다고 규정하고 있으므로 ○○시보육정책위원회는 심의기구이지 의결기구가 아니다.
○○시보육정책위원회의 심의 당시 보육위원 중에서 보육시설 설치인가에 대한 심의는 보육정책위원회에서 결정할 수 없는 사항이라 안건에서 제외되어야 한다고 강력하게 주장하였음에도 피청구인 담당부서에서는 행정소송에서 지는 한이 있어도 꼭 보육정책위원회에서 찬반투표로 결정을 내려달라며 강력 요구 하였다. 참가 위원 8명은 시의원(위원장), 총무국장, ○○동장, 사회복지과장, 국공립보육시설장 대표, 법인보육시설장 대표, 학부모 대표(○○시 청소년지원센터 직원), 아동위원 대표로 공무원을 제외한 자들은 모두 사회복지과에서 보조금을 받고 있는 시설장 또는 관련단체의 대표들이다.
청구인과 같은 시기에 인가를 신청한 다른 시설은 2008. 4월에 인가를 받았는데 청구인이 신청한 어린이집만 미인가한 것은 심히 형평성에 어긋난다. 또 피청구인은 ○○읍 ○○리 ▲▲▲아파트에 2007. 10. 4. ‘☆☆☆☆ 어린이집’을 인가해 주고 같은 동에 2008. 1. 9. ‘▲▲▲ 어린이집’을 인가해 주었으며, ○○읍 ○○리 650-11번지에 ‘★★ 어린이집’이 있음에도 바로 옆에 ‘▽▽ 어린이집’을 2007. 3. 5. 인가해 준 사실이 있다.
(3) 따라서 이 건 처분은 위법·부당한 처분이므로 취소하고 보육시설 설치 인가를 하여야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2008. 3. 31. 「영유아보육법(이하 ‘법’ 이라 한다)」제13조제1항에 의거 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 641번지 △△△△△ 104-103호에 ‘●●●● 어린이집’이라는 보육시설 설치 인가를 신청하였다.
피청구인이 보육시설 설치 인가가 가능한지 여부를 검토한 결과 청구인이 보육시설을 설치·운영 하고자 하는 아파트 같은 동(60세대 아파트), 같은 라인에 이미 ‘◇◇◇◇ 어린이집’이 설치 인가를 받고 운영 중이었다. 또한 피청구인이 인가한 보육시설현황을 분석한 결과 어린이집 보육정원 4,280명에 비하여 보육현원은 3,150명으로 정원 충족율이 74%에 그쳐 보육시설을 추가 인가할 경우 기존 보육시설을 운영하는 사업자에게 경영악화를 초래하여 보육시설 운영에 막대한 지장을 초래하는 것은 물론이고, 보육원에 맡겨질 어린이들의 보호에도 문제가 발생될 것이 예상되어 법 제11조의 규정에 따라 ○○시보육정책위원회(이하 “위원회”라 한다)를 통하여 ‘○○시 보육시설 수급 계획’ 및 이 사건 ‘신규 보육시설 설치 인가’에 대하여 심의를 하였다.
위원회는 보육수급율이 낮은 동지역은 1년간 인가를 제한하는 결정을 하고 상대적으로 수급율이 높은 읍면지역은 인가를 할 수 있도록 심의하였으나 이 사건 보육시설 신청건은 같은 APT에 이미 2개의 보육시설이 인가되어 운영 중에 있을 뿐만 아니라, 같은 동(60세대 거주) 같은 층 같은 라인에 2개소의 보육시설을 설치 인가한다는 것은 같은 출입구를 사용하는 같은 라인 입주민들에게 불편을 초래하는 것은 물론이고, 같은 아파트 입주민들로부터 민원이 야기될 것은 경험칙상 당연히 예상될 수 있어 이를 근거로 미인가 결정하였고 이에 따라 피청구인은 2008. 4. 14. 청구인에게 보육시설 설치 미인가 통보를 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 이 사건 처분이 위법하다는 주장에 대하여
청구인의 보육시설 설치인가 신청서를 검토한 결과 피청구인 관할의 보육시설 충족율은 74%에 그치고, 나아가 입지 여건상 같은 동 같은 라인 맞은편에는 이미 보육시설 설치 인가를 받아 운영 중에 있음을 볼 때 청구인에게 시설 인가 시 같은 라인에 생활하는 입주민들에게 불편을 야기할 것은 당연한 것이고, 뿐만 아니라 이로 인해서 아파트 전체 입주민들에게 불편을 야기할 것이 예상되어 같은 법 시행령 제7조제2항제9호에 의거 위원회에 심의를 부친 것을 두고 법적 근거가 없다고 주장하는 것은 이유 없다.
보건복지가족부에서는 거리제한 규정을 들어 보육시설 설치를 인가하지 않는 것은 위법 부당하다고 질의 회신하였지만, 이는 아파트의 규모나 현지여건을 확인하지 않고 관련법규에 따라 질의 답변한 것으로, 피청구인은 거리제한 규정에 의하여 이를 인가하지 않은 것이 아니라 아파트 규모와 현지여건 등을 참작하고 과잉공급으로 예상되는 보육시설의 부실운영을 예방하고, 같은 출입구를 사용하는 같은 라인 주민들의 생활 불편해소와 아파트 전체 입주민들의 생활 불편을 예방하기 위하여 위원회의 심의의견을 참작하여 인가권자인 피청구인이 재량권의 범위 내에서 충분히 검토하여 이를 인가하지 않은 것을 두고 위법부당하다고 주장하는 것은 이유 없다.
(2) 이 사건 처분이 부당하다는 주장에 대하여
법 제6조 및 같은 법 시행령 제7조제2항의 규정에 의해 심의회에서 심의한 결과는 관련법상 하자가 없어 피청구인이 이를 존중하여 행정행위 시 심의결과를 반영한 것임에도 불구하고 부당하다고 주장하는 것은 이유 없다. 그리고 위원회는 피청구인이 좌지우지할 수 있는 위치에 있지 아니하고, 같은 법 시행령 제7조제2항제9호의 규정에 의거 위원장이 필요한 경우 심의안을 제출 할 수 있어 이를 근거로 이 사건 신규 보육시설 설치 인가에 대한 심의안을 제출한 것이다.
청구인은 같은 시기에 인가 신청한 ○○읍 ○○리 ▲▲▲ 아파트의 ‘☆☆☆☆ 어린이집’은 보육시설 설치 인가를 해 주면서 청구인의 보육시설은 인가를 해 주지 않아 형평성의 원칙에 반한다고 주장하지만, ▲▲▲ 아파트는 446세대에 보육시설이 2개소만 시설 인가되어 추가적인 인가가 필요하나, 이 사건이 된 아파트는 240세대에 보육시설 2개소가 기 인가되어 운영 중에 있어 이 사건 보육시설의 인가 시 과잉공급 발생이 우려되어 같은 법 시행령 제7조제2항제9호에 의거 위원회의 심의를 통하여 이를 미인가 한 것을 두고 형평성에 반한다고 주장하는 것은 이유 없다.
(3) 이 사건 보육시설 설치 미인가처분은 보육시설에 대한 과잉공급의 예방과 기존 시설운영자의 기득권 보호, 나아가 보육수급 불안정 등을 해소하기 위하여 피청구인이 법 제6조 및 같은 법 시행령 제7조제2항제9호에 의거 위원회의 심의를 요구하고 이 결과를 참조하여 미인가 처분한 것을 두고 청구인이 부당하다고 주장하는 것은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계법령
(1) 「영유아보육법」제6조, 제10조, 제11조, 제13조
(2) 「영유아보육법 시행령」 제7조
(3) 「영유아보육법 시행규칙」제5조, 제9조, 별표 1
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2008. 3. 31. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 641번지 △△△△△ 104동 103호에 ‘●●●● 어린이집’이라는 가정어린이집 보육시설을 설치하기 위하여 인가 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2008. 4. 11. ○○시보육정책위원회에 청구인의 보육시설 설치인가 신청건을 상정·심의하여 불인가 결정을 하자 2008. 4. 14. 청구인에게 ○○시보육정책위원회의 심의결과 미인가 결정을 이유로 보육시설설치 미인가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 2008. 4. 11. ○○시보육정책위원회에서 의결된 ‘보육시설 수급 계획’에 따르면 동지역만 신규인가를 1년간 제한할 뿐 보육수요가 높은 읍·면지역은 신규인가를 제한하지 않고 있는 점, 청구인의 신청이 「영유아보육법」등 관련법령에 저촉되는 사항이 전혀 없음에도 일부 주민의 민원을 이유로 인가처분을 하지 않고 보육시설 설치인가 결정 권한도 없는 ○○시보육정책위원회의 불인가 결정만을 이유로 이 사건 처분을 한 점, 청구인의 신청과 비슷한 시기에 신청조건이 유사한 다른 시설에 대하여는 인가를 하면서 청구인만 미인가 처분을 하는 것은 형평에 반하는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 위법·부당하므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 「영유아보육법(이하 ‘법’이라 한다)」 제13조, 제15조, 「영유아보육법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다)」 제5조제1항·제3항, 제9조 별표 1에 따르면 가정보육시설을 설치·운영하고자 하는 자는 보육시설 인가신청서 및 첨부서류 등을 시장·군수·구청장에게 제출하여 인가를 신청하고 인가신청서를 받은 시장·군수·구청장은 그 신청내용이 보육시설 설치기준에 적합한지 여부 및 해당지역의 보육수요를 확인한 후 인가 여부를 결정하도록 정하고 있는바, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 그 미인가 사유로 ‘○○시보육정책위원회’의 미인가 결정만을 제시하고 있으나 「영유아보육법 시행령」 제7조제2항에 따르면 지방보육정책위원회는 심의기관에 불가하여 피청구인이 ‘○○시보육정책위원회’의 결정에 구속된다고 볼 수 없고, 청구인의 보육시설 인가신청 내용이 시행규칙 제9조 별표 1의 보육시설의 설치기준에 저촉된다는 주장이나 입증자료도 없는 점을 고려할 때 이 사건 처분은 법령에 근거하지 않은 사유로 미인가한 위법한 처분으로 보인다. 또한, 피청구인은 아파트 규모와 현지여건 등을 참작하고 과잉공급으로 예상되는 보육시설의 부실운영을 예방하고 아파트 같은 출입구를 사용하는 같은 라인 주민들의 불편 해소와 아파트 전체 입주민들의 생활불편을 예방하기 위하여 ‘○○시보육정책위원회’의 심의의견을 참작하여 불인가 하였다고 주장하고 있으나, ○○시보육정책위원회의 심의하여 가결한 ‘○○시보육시설 수급 계획’ 에 따르면 동지역만 신규인가를 1년간 제한하고 읍·면지역은 신규인가가 가능하도록 정하고 있는 점, 아파트 주민생활 불편 초래는 관련법령에서 제한하는 사항도 아니고 아파트 같은 동에 보육시설이 복수로 설치된 경우와 비교하여 수인할 수 없을 정도로 주민생활에 피해가 더 증가한다고 보기도 어려운 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 처분이라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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