| 이 유(2008-121)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인은 “2008. 5. 14. 청구인에 대하여 한 ○○시 ○○동 181-2번지 외 2필지의 개발행위 불허가 처분은 이를 취소한다.”라는 재결을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 이 사건 처분의 개요
청구인은 2006. 12. 26. 개발행위허가 신청지인 ○○시 ○○동 181-2번지 외 4필지 3,176평방미터에 일반제재공장 신설을 위한 공장신설승인을 받은 후, 이 지역이 토지거래허가지역이어서 토지거래허가를 받고 토지대금 674백만 원을 완불하였으며, 설계를 하는 과정에 연접한 181-1번지 외 1필지 1,372평방미터를 추가하는 것이 좋을 것이라는 피청구인의 권고로 이를 추가 매수하여 공장신설변경승인을 하였던 바, “연접개발면적 1만 제곱미터를 초과한다는 이유로 불가하며 당초 승인조건 및 이행사항을 준수하라”고 통보하는 터라 당초대로 181-2번지 외 4필지 3,176제곱미터에 대한 개발행위허가신청을 하였으나, 2008. 4. 3. 이를 불허가 처분하므로 연접개발면적을 초과하지 아니하는 규모로 축소하여 2008. 4. 29. 재차 신청하였으나 이 또한 같은 이유로 2008. 5. 14. 불허가하였다.
(2) 불허가처분의 사유
신청지는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령” 제55조제1항 및 제4항에 의거 녹지지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하는 규정에 저촉되어 신청지에 대한 공장용도의 개발행위(토지형질변경)허가는 불가하다라는 것이다.
다. 이 처분의 위법 부당성
(1) 피청구인이 2006. 12. 26. 공장신설승인서를 교부할 당시에 청구인의 신청서를 접수받아 민원실무종합심의회를 개최하여 검토하는 과정에 연접개발의 문제점이 있었다면 당연히 그 때에 문제 제기를 하여 불승인 결정을 했어야지 그렇지 아니하고 그대로 승인한 것은 민원실무종합심의회에서 개발행위업무담당 부서에서도 문제제기를 하지 아니한 까닭으로 승인이 되었을 것으로 판단되고, 이는 향후 공장신설에 문제가 없다는 견해표명으로 보아야 할 것이므로 다음 단계인 개발행위 허가신청 시에 불허가한다는 것은 행정의 일관성이 없는 처분이며, 신뢰보호원칙에 심히 반하는 행정처분이라고 판단된다.(경남행심 제2004-314호 참조)
(2) 청구인은 현재 부산광역시 ○○구 ○○동에서 일반제재업을 영위하는 소규모 사업자로서 현재의 제재소는 장소가 협소하여 넓은 곳으로 이전하려고 이와 같이 추진하였던 바, 피청구인이 공장신설승인서를 교부하였을 뿐 아니라, 토지거래허가지역인 신청지의 토지거래허가도 해주었으므로 토지대금 674백만 원을 지불하고 등기까지 완료한 상태인 데 이제 와서 불허가한다면 이전 계획의 차질로 인한 손실뿐만 아니라 이 땅을 매수하여야 할 아무런 이유가 없게 되었으며, 더구나 피청구인의 추가 매수권고로 시세보다 훨씬 고가로 매수한 180번지 등 2필지 1,372제곱미터(330백만 원)의 매수 등으로 인하여 청구인으로서는 10억 원 이상의 막대한 재정손실을 입게 되었다.
(3) 피청구인은 개발행위 불허가 처분 시에 “국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령” 제55조제1항 및 제4항에 의거 녹지지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하는 규정에 저촉되어 불허가한다고만 하면서 연접 토지가 어느 것인지에 대하여는 명확한 근거를 제시하지 아니하였으므로 청구인이 별도로 정보공개청구를 하였더니 그제야 ○○시 농업기술센터와 △△△△(주)라고 밝히는 등 불허가의 근거도 명확하지 아니한 처분이었다.
(4) 피청구인이 연접개발면적산정기준이라고 주장하는 바를 살펴보면 근거규정으로는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령” 제55조제1항 및 제4항을 제시하였고, 연접개발면적의 기준에 포함시킨 토지는 신청지와 연접해 있는 ○○시 ○○동 178-2번지(공장용지)의 △△△△(주)(7,461제곱미터)와 ○○시 ○○동 205번지(대지) 상에 있는 농업기술센터(3,316제곱미터)이라고 하였으나,
(가) 동 시행령 제55조제5항에 의하면 “다른 토지와 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물(개발행위허가신청자가 설치하는 것 포함)에 의하여 분리되어 있으며, 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 도로에 직접 연결되어 있으면 제4항의 규정을 적용하지 아니 하도록” 규정되어 있고,
(나) 위와 같이 연접개발에서 제외되는 지형지물은 도로·하천·공원이나 이와 유사한 지형지물을 말하며, 현존하는 지형지물뿐만 아니라 개발행위허가신청자가 설치하는 것도 포함된다라고 하는 국토해양부의 질의회신에 의하면 신청지는 농업기술센터와의 사이에는 폭 30미터 이상의 소나무, 대나무 군락과 묘지가 있어 현지 지형이 공원에 유사한 지형지물에 해당하므로 연접이라고 할 수 없고, 노폭 20미터가 넘는 도로(구 국도)에 직접 닿아 있어 제5항의 조건을 충족하고 있으므로 신청지는 당연히 제4항의 적용이 배제되어야 할 뿐 아니라,
(다) 국토해양부의 개발행위허가운영지침 3-2-1의 6호에 의하면 무상귀속되는 공공시설은 개발행위면적에서 제외하도록 규정하고 있어 행정관청인 ○○시 농업기술센터는 처음부터 연접토지의 개념에 포함되지 아니하며,
(라) 연접해 있는 △△△△(주)는 전체면적이 7,461제곱미터이므로 신청지 2,207평방미터를 합하더라도 연면적이 1만 평방미터 미만이므로 연접개발의 문제가 없음에도 제4항의 규정을 무리하게 적용한 피청구인의 불허가처분은 위법한 처분이라 아니할 수 없다.
(5) 피청구인 자신이 토지거래계약허가를 해 주어 취득한 토지임에도 이와 같이 개발행위를 불허가함에 따라 취득목적대로 이행이 되지 아니하므로 ○○시장은 같은 법 제124조 및 같은 법 시행규칙 제29조의 규정에 의거 사후이용실태를 조사하여 허가받은 목적대로 이용하고 있지 아니하다고 이행촉구를 하고 있으며, 만약 목적대로 이행치 않을 경우에는 이행강제금을 부과하겠다고 하니, 신뢰보호원칙에 반하고 법규적용의 오인이 있는 행정처분으로 인하여 추가 손실까지 당할 억울한 입장에 처하였다.
라. 결 론
위와 같이 피청구인 ○○○○○○○○○○○장은 신뢰보호의 원칙을 심히 반하였을 뿐 아니라 관련법규를 잘못 적용한 위법이 있어 이 사건 처분의 취소를 구하고자 청구하였으니 행정심판위원님들의 선처를 간청하는 바이다.
마. 보충서면
(1) 연접개발제한 여부의 판단 시점
(가) 연접개발의 제한 여부는 개발행위의 내용보다 개발면적만으로 판단이 가능한 것이라서 공장설립신청 시에 제출하는 토지대장과 지적도, 건물배치도만으로도 연접개발제한 여부를 충분히 확인 가능하므로 공장설립신청 민원실무심의 시에 가부를 결정하여야 할 것이지 공장신설승인과 토지거래허가까지 해주었고, 더구나 공장설립신청 전에 피청구인에게 공장설립가능 여부를 확인한 결과 공장설립이 가능하다고 하여 토지를 매수하였을 뿐 아니라 이웃한 토지까지 추가 매입토록 행정지도를 한 후 개발행위허가를 신청하자 그제야 연접개발제한을 이유로 불허가하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행정행위임에 틀림없다.
(나) 이에 더하여, 공장신설승인서에 보면 용지면적 3,176㎡에 제조시설 315㎡와 부대시설 309.6㎡를 건립할 수 있다고 구체적인 개발행위내용까지 포함되어 있음에도 공장신설승인 당시에는 개발행위 내용을 알 수 없었다고 하는 것은 사실과 다른 터무니없는 주장이다.
(2) 민원사무처리에 관한 법률 위반
(가) 공장신설승인신청은 민원사무처리에 관한 법률에 규정한 복합민원이므로 이를 접수하여 처리하는 과정에서 이 법 제24조제3항의 규정에 의한 실무종합심의회의 심의를 거치기는 하였으나, 연접개발면적 초과 여부는 제출된 자료와 내부자료의 확인만으로 알 수 있었음에도 “민원사무를 처리함에 있어서 그 행정기관의 내부에서 할 수 있는 자료의 확인, 관계기관‧부서와의 협조 등에 따른 모든 절차는 담당공무원이 직접 행하도록 하여 민원1회방문처리제를 확립함으로써 불필요한 사유로 민원인이 행정기관을 다시 방문하지 아니하도록 하여야 한다.”라고 규정한 제1항의 규정을 어김으로써 이와 같은 결과가 초래되었다.
(나) 또한 이 건은 공장신설민원에서 파생된 민원이므로 불가처분 결정을 함에 있어 이 법 시행령 제37조의 규정에 의한 “민원조정위원회의 심의”를 거쳐서 제38조의 규정에 정한 바와 같이 “행정기관장의 최종결재”를 거치도록 규정한 복합민원의 처리절차에 따라 처리하였어야 했음에도 개발관리부장 전결로 처리한 것을 보면 단순민원으로 처리하였다고 판단되는 바, 이는 실정법을 위반한 행정처분이다.
(3) 국토계획법시행령 제55조제5항의 충족여부
(가) 국토해양부의 질의회신에 의하면, 도로‧하천‧공원이나 이와 유사한 지형지물을 말하며 현존하는 지형지물뿐 아니라 개발행위허가 신청자가 설치하는 것도 포함된다고 하고 있음에도 ○○시 농업기술센터와이 사이에 있는 소나무와 대나무 군락이자 묘지가 있는 곳을 도시계획시설인 공원에 해당하지 아니한다고 하여 국토계획법 시행령 제55조제5항의 요건을 충족하지 아니하고 있다고 억지주장을 하고 있으나 국토해양부의 질의회신(심판청구 시 제출)에서 적시한 분리지형지물이 있고 신청지와 직접 연결되는 도로가 있으므로 이 법 시행령에 정한 두 가지 요건을 모두 충족하고 있다.
(나) 또한 우리사회의 장묘문화의 경직성으로 인하여 매장되어 있는 묘지의 이장이라는 것은 사실상 매우 어려운 현실임을 감안하여 개인이 이곳을 추가 개발한다는 것은 사실상 불가능한 일임에도 이용형태가 가변적일 수밖에 없기 때문에 현재의 상태가 지속된다고 보기 어렵다는 애매한 주장을 하고 있다.
(다) 피청구인의 주장대로라면 도로와 하천 등으로 구분되어 있는 이 지역 약 1,000,000㎡내에는 아무런 개발행위를 할 수 없다는 결론인데 이는 이 법의 입법취지를 너무 확대해석한 과도한 규제로서 지역민의 재산권을 심히 침해하는 것이다.
(4) 결론
위에서 살펴본 바와 같이 민원사무처리에 관한 법률에 규정된 복합민원을 단순민원으로 처리한 위법한 행정처분일 뿐 아니라 ○○시 농업기술센터와의 사이에 있는 자연공원형태의 지형지물로 분리될 수 없고, 실제로 연접하고 있고 약 30년 전에 건립된 (주)△△와는 합산 면적이 9,599㎡로 1만㎡를 초과하지 아니하므로 이 건 연접개발 면적을 초과한다는 이유를 들어 처분한 개발행위불허가처분은 당연히 취소되어야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 2006. 12. 18. 청구인은 ○○시 ○○동 181-2번지 외 4필지에 3,176㎡ 규모의 일반제재업을 하기 위해 피청구인에게 공장신설 승인 신청을 하였고, 2006. 12. 26. 피청구인은 공장신설에 따른 건축‧농지전용‧개발행위‧환경시설설치 등을 위해서는 개별법령의 인허가 절차를 이행하여야 한다는 내용을 조건으로 공장신설 승인을 하였다.
(2) 2008. 2. 20. 청구인은 기존 공장신설 승인 토지와 ○○시 ○○동 180번지 외 1필지(이하 지번, 필지수 및 면적에 관계없이 ‘이 사건 신청지’라고 한다)의 면적을 추가하여 4,548㎥ 규모로 공장신설 변경승인 신청을 하였고, 피청구인이 검토한 결과 이 사건 신청지 일대는 용도지역이 도시지역내 생산녹지지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」시행령 제55조의 규정에 의한 연접개발 제한면적 1만㎥를 초과하고 있어 개발행위허가가 불가하여 2008. 2. 25. 공장신설 변경승인 신청에 대해 불승인 통보하였다.
(3) 2008. 3. 20. 청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○동 181-2번지 외 3필지에 3,176㎡ 규모의 공장(일반제재업)신축을 위한 개발행위(토지형질변경)허가신청을 하였으나, 위 ‘(2)’항과 같은 사유로 2008. 4. 3. 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분을 하였다.
(4) 2008. 4. 29. 청구인은 ○○시 ○○동 182-1번지 외 2필지에 당초의 개발행위허가 신청면적을 축소하여 2,207㎡ 규모의 공장(일반제재업)신축을 위한 개발행위(토지형질변경)허가를 재신청을 하였으나, 위 ‘(2)’항과 같은 사유로 2008. 5. 14. 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분을 하였다.
나. 이 건 처분의 적법‧타당성
(1) 이 사건 신청지는 연접개발 제한을 받는 녹지지역에 위치하고 있고, 기존에 개발된 면적이 연접개발 제한면적 1만㎡를 초과하고 있어「국토계획법」제58조 제1항 제1호, 동법 시행령 제55조제1항제1호 및 제4항의 기준에 부합하지 않아 불허가 처분한 것으로 적법‧타당하다 할 것이다.
(2) 피청구인이 이 사건 처분 전인 2006. 12. 26. 청구인에게 공장신설 승인을 하여 주었으나, 개발행위허가 등은 공장신설 승인과 별개로 관계법령에 따라 개별적으로 인‧허가를 받아야 하는 것인 바, 그렇다면 피청구인이 청구인에게 위와 같은 공장설립 승인을 해 주었다는 사유만으로는 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청지상에 이 사건 개발행위허가를 해 줄 것이라는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없다 할 것이다.
다. 청구인 주장의 부당성
(1) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여
(가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다 할 것이다.(대법원 2003. 7. 11. 선고 2001두10851 판결 등 참조).
(나) 이 사건 신청지는 서쪽에 ○○시 농업기술센터가 위치하고 있고, 동쪽으로는 (주)△△△△의 공장부지가 연접하고 있으며, ○○시 도시관리계획상 생산녹지지역으로 지목이 전(田)인 농지이다. 생산녹지지역이라 함은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역으로「국토계획법」시행령 제55조에 의한 연접개발면적의 제한을 받게 된다.
(다) 이 사건 공장신설 승인 신청을 하였을 당시 피청구인의 민원실무종합심의회에서는 “신청지는 ○○○○○○ 개발지구외 지역으로 별도의 행위제한은 하지 않고 있으나 절토‧성토‧정지‧포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 토지의 형질변경이 수반될 경우에는「국토계획법」시행령 제51조 규정에 의한 개발행위허가를 득하여야 할 것으로 판단되며, 개발행위(토지형질변경) 허가 가능여부는 구체적인 사업계획 등이 없어 검토가 어려우나, 동법 제57조 및 동법 시행규칙 제9조의 규정에 의하여 개발행위허가 신청서 및 구비서류를 작성하여 문의하여 주시면 감사하겠습니다.”라는 의견이 제시되었는데, 이는 청구인이 제출한 서류만으로는 개발행위허가에 대한 구체적이고 전반적인 내용을 검토하기 어려우므로 개발행위허가와 관련한 구체적 사업계획을 가지고 다시 문의하라는 안내를 한 것이고, 피청구인의 기업환경과에서는 이러한 내용을 공장신설 승인의 조건으로 제시하였는바, 이를 가지고 피청구인이 청구인의 공장신설과 관련한 개발행위허가 가능 여부에 대하여 별도의 문제제기를 아니하였다거나, 공장신설에 문제가 없다는 공적견해표명을 한 것으로 보아야 한다는 청구인의 주장은 온당치 못하다 할 것이다.
(라) 피청구인이 2006. 12. 26.자 청구인에게 한 공장신설 승인 처분에는 “「국토계획법」시행령 제51조 규정에 의하여 개발행위허가를 받아야 한다.”는 조건과 기타법령에 의한 인‧허가를 받아야 한다는 조건이 명시되어 있다. 이는 부관부 행정행위 중 정지조건부 행정행위에 해당한다 할 것이므로 피청구인이 부여한 조건에 대한 성취에 의하여 그 효력이 발생한다 할 것이고, 그러한 조건을 이행하지 못할 경우 그 승인 또한 효력이 없다 할 것이다.
(마) 그렇다면, 앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 처분 전인 2006. 12. 26. 청구인에게 공장신설 승인을 해 주었다고 하여 이 사건 신청이 관계법령에 위반될 경우에도 반드시 이 사건 개발행위 허가신청을 허가해 주어야 하는 것은 아니고, 이 사건 개발행위 허가는 공장신설 승인에 따라 의제처리 되는 것이 아니라 관계법령에 따라 개별적으로 인‧허가를 받아야 하는 것인 바, 피청구인이 청구인에게 위와 같은 공장설립 승인과 토지거래허가를 해 주었다는 사유만으로는 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청지상에 개발행위허가를 해 줄 것이라는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없고, 만일 청구인이 피청구인으로부터 위와 같이 공장신설 승인을 받음으로써 당연히 이 사건 개발행위허가도 받을 것으로 신뢰하였다면 청구인의 그러한 신뢰에 과실이 있다고 하지 않을 수 없을 것이다(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822, 6839, 6846 판결 취지).
(바) 청구인은 이 사건 신청지의 토지거래허가에 대해서도 피청구인의 신뢰보호원칙 위반을 지적하고 있지만, 일정한 구역 내의 토지거래에 대하여 허가를 받도록 한 것은 취득자가 주장하는 토지의 이용목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하고자 함에 있는 것이므로 소정의 허가기준에 부합하고 투기목적이 밝혀지지 아니한 거래의 경우에 행정관청은 그 허가신청을 거부할 수 없으나, 행정청이 토지거래를 허가하였다고 하여 반드시 토지의 취득목적에 따른 허가를 하여야 한다거나, 허가된 것으로 간주할 수 있는 결정을 하였다고는 볼 수 없다할 것이고(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두3822 판결 참조),
(사) 청구인은 이 사건 신청지에 공장신설 승인을 받고 토지거래허가를 받았으나, 위 법리에 비추어 볼 때 토지거래허가가 이루어졌다는 사실만으로 건축허가에 준하는 허가가 함께 이루어진 것이라고 본다거나, 토지거래허가 후에는 반드시 개발행위를 포함한 기타의 인‧허가가 이루어져야 하는 것도 아니라 할 것이므로 이로 인한 신뢰보호원칙 위반을 지적하는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(2) 연접개발 제한규정 적용배제 주장에 대하여
(가)「국토계획법」제58조 제1항 제1호에서는 개발행위허가의 신청내용이 ‘용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합’한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고,「국토계획법」시행령 제55조 제1항 제1호에서는 ‘대통령령이 정하는 개발행위의 규모’는 도시지역 내 주거지역‧상업지역‧자연녹지지역‧생산녹지지역에서의 토지는 1만㎡미만의 형질변경면적을 말한다고 규정하고 있어 녹지지역에서의 연접개발 제한면적을 정하고 있으며,「국토계획법」시행령 제55조제4항에서는 연접개발 면적을 적용함에 있어서 녹지지역‧관리지역‧농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있다.
(나)「국토계획법」시행령 제55조제1항제1호에서 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 엄격하게 제한하고 있는 것은 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요가 있다는 데서 비롯되고, 연접개발을 제한하는 규정인 같은 법 시행령 제55조 제4항은 이러한 취지를 보다 구체화하는 한편 면적 제한규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있으므로, 이러한 각 규정의 취지 등에 비추어 보면 위 연접개발 제한규정은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용된다 할 것이다(대법원 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결 및 을 제5호증 참조). 따라서 이 사건 신청지 인근에 기 개발된 ○○시 농업기술센터와 (주)△△△△의 부지면적도 연접개발 제한면적 산정 시 포함하여야 하는 것이다.
(다) 청구인은 이 사건 신청지와 ○○시 농업기술센터 사이에는 폭 30m이상의 소나무, 대나무 군락과 묘지가 있어 현지 지형이 공원에 유사한 지형지물에 해당되고, 노폭 20m가 넘는 도로(구 국도)에 직접 닿아 있어「국토계획법」시행령 제55조 제5항의 조건을 충족하고 있으므로 연접개발 제한규정의 적용을 배제해야 한다는 취지의 주장을 하고 있으나, 연접개발면적 제한규정이 배제되기 위하여「국토계획법」시행령 제55조 제5항의 규정을 적용함에 있어 제1호의 경우 각목의 요건을 모두 갖춘 경우라야 한다. 위 규정 가목에서는 ‘고속국도‧일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로‧하천‧공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것’, 나목에서는 ‘개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 도로(고속국도 제외)에 직접 연결될 것’이라고 규정하고 있으며, 여기서 ‘지형지물에 의하여 분리될 것’이라는 의미는 단순히 이격되었다고 하는 것이 아니라, 너비 20m이상의 도로‧하천‧공원 등과 같이 물리적으로 분리되고, 분리된 상태가 지속되어야 지형지물로 볼 수 있는 것이다.
(라) 이 사건 신청지와 ○○시 농업기술센터 사이에 소나무와 대나무 군락이 형성되어 있기는 하나, 이 토지는 도시계획시설인 공원에 해당하지 아니하고, 지목상 농지와 묘지로 이루어져 있어 토지소유자의 토지이용상황에 따라 그 이용형태가 가변적일 수밖에 없기 때문에 현재의 상태가 지속된다고 보기 어려우며, 또한 그 위치와 규모가 이 사건 신청지에 대한 연접개발 제한규정 적용을 배제할 만큼의 시각적‧공간적 분리 효과를 발휘할 수 있는 지형지물에 해당하지도 않는다 할 것이다. 오히려 이 사건 신청지는 국도 *호선과 (구)국도 *호선 사이에 위치하고 있어 지형적으로는 도로 사이의 전체 토지가 연접개발 면적제한의 적용을 받아야 하는 것이다.
(마) 청구인은 국토해양부의 개발행위허가운영지침에 따라 무상 귀속되는 공공시설은 개발행위면적에서 제외하도록 규정하고 있어 ○○시 농업기술센터는 연접개발 제한면적에 포함해서는 안 된다는 취지의 주장을 하고 있으나, 무상 귀속되는 공공시설은「국토계획법」제65조에 의거 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는「국유재산법」및「지방재정법」의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 것을 말하는 것이다.
(바) 이 사건 신청지 인근의 ○○시 농업기술센터의 경우, 건축법 등 개별법령에 의한 인‧허가를 득하여 건립된 공공청사이므로 위 규정에 의한 무상귀속 공공시설에 해당하지 않고, 도시관리계획으로 결정된 도시계획시설도 아니므로「국토계획법」시행령 제55조제4항에 의해 면적산정에 포함되지 않는 도시계획시설부지도 아니라 할 것이므로 연접개발면적 제한에서 제외하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 결 론
이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 녹지지역으로 공장건립 목적의 개발행위는 연접개발 제한면적을 초과하게 되어 개발행위 허가기준에 적합하지 않아 불허가 처분한 것으로 적법‧타당하다할 것이고, 피청구인이 달성하고자 하는 난개발 방지, 자연환경 및 농지보호 등 공익이 이 사건 처분으로 침해받는 청구인의 사익보다 더 큰 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 남용한 처분도 아니라 할 것이므로 청구인의 주장은 모두 이유 없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계 법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 같은 법시행령 제55조
(2) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조, 제13조의2
(3) 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조
나. 살피건대
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2006. 12. 18. ○○시 ○○동 181-2번지 외 4필지(이하 “이 사건 신청지”라 한다) 지상에서 일반제재업(부지면적 : 3,176㎡)을 영위하기 위하여 피청구인에게 공장신설 승인신청을 하였고, 이에 피청구인이 2006. 12. 26. 개발행위허가, 농지전용허가, 건축허가 등을 이행할 것으로 조건으로 공장신설승인을 하였고, 같은 날 피청구인에게 토지거래계약 허가를 신청하여 2006. 12. 27. 토지거래계약 허가를 득하였으며, 2008. 2. 20. 청구인은 부지면적 추가를 위하여 공장신설변경승인 신청을 하였고 2008. 2. 25. 피청구인은 녹지지역 내에 연접 개발면적이 1만제곱미터를 초과한 지역으로 연접제한 규정에 의거 개발행위불가하다는 사유로 공장신설변경승인 불가통보를 하였다. 이에 청구인은 2008. 3. 20. 이 사건 신청지에 대하여 개발행위허가 신청을 하였고, 2008. 4. 3. 피청구인은 공장신설변경승인 불가사유와 동일 사유로 불허가 하였으며, 2008. 4. 29. 당초 신청 면적보다 축소된 2,207㎡에 대하여 개발행위허가를 신청하였고 2008. 5. 14. 당초 불허가 사유와 동일 사유로 이 사건 불허가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 공장신설승인신청을 하자 피청구인은 민원실무종합심의회를 개최하였으므로 연접개발의 문제점이 있었다면 그 당시 불승인처분을 했어야 했으나 승인을 해주었으므로 이는 향후 공장신설에 문제가 없다는 견해표명으로 보아야 할 것이므로 다음 단계인 개발행위 허가신청 시에 불허가한다는 것은 행정의 일관성이 없는 처분이며, 신뢰보호원칙에 심히 반하는 행정처분이라고 판단되고, 토지거래허가까지 해주어 토지를 구입하고 등기까지 완료한 상태이며, 이 사건 토지와 기 개발된 토지사이에 폭 30미터 이상의 소나무, 대나무 군락지가 있고, 노폭 20미터가 넘는 도로에 직접 닿아 있어 연접개발에 해당하지 않으므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대
(1) 신뢰보호의 원칙 위반 여부
(가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, “첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다.”(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결)라고 할 것인 바,
(나) 이 사건의 경우, 위 신뢰보호의 첫째 요건인 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이 있었는지에 여부 및 둘째 요건인 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없었는지에 대하여 살펴보면, 피청구인이 2006. 12. 26. 공장신설승인을 하면서 “승인 조건 및 이행 사항”으로 “건축법에 의한 건축허가, 농지전용협의, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령에 의한 개발행위허가 등을 이행할 것”을 조건으로 승인하였으므로 위 공장신설승인만으로는 청구인에게 향후 공장신설에 문제가 없다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조의 2에 의하면, 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 함에 있어서 당해공장 및 진입로부지에 대한 다음 각호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 \"인·허가등\"이라 한다)에 관하여 당해시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서의 규정에 의하여 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 당해 인·허가등을 받은 것으로 본다고 하면서 그 제1호에 농지전용 허가, 제5호에서 개발행위의 허가, 그 제16호에서 건축허가를 들고 있고, 위 제13조의2제1항 각 호에 따른 인·허가 등의 의제를 받으려는 경우 위 법 시행규칙 별지 제5호의3서식인 “공장설립승인으로 의제처리되는 인·허가명세서” 및 그에 따른 구비서류를 제출하여야 하나, 청구인은 2006. 12. 18. 공장신설승인신청서를 제출하면서 의제처리 관련 서류를 제출하지 않았으므로 의제처리 인‧허가의 가능여부를 판단 받을 수 없었음에도 불구하고 위 2006. 12. 26.자 공장설립승인만으로 공장을 설립할 수 있으리라고 신뢰한 데에 대하여 청구인에게 귀책사유가 없다고 할 수 없으므로, 신뢰보호의 원칙을 적용하기는 어렵다고 할 것이다.
(다) 또한, 토지거래허가가 이 사건 신청지에서 공장 설립이 가능하다는 공적인 견해표명에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, “국토이용관리법 제21조의4 제1항은 서울특별시장, 직할시장, 도지사(이하 \"도지사\"라 한다)는 토지 등의 거래계약 허가신청이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 허가를 하여서는 아니된다고 규정하면서, 그 제3호에서 \"그 토지의 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우\"를 들고 있는 바, 이와 같은 토지 등의 거래계약 불허가사유는 법문 그대로 토지 등의 거래계약 허가신청을 한 자의 그 토지에 관한 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우만을 가리키는 것으로 풀이하여야 할 것이고, 더 나아가 장래에 거래당사자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 행위의 허가를 받을 수 없다든지 그 위에 건축물의 건축허가를 받을 수 없다는 등의 사유는 위와 같은 거래계약 불허가사유에 해당하지 아니한다고 풀이하여야 한다(대법원 1991.8.27. 선고 90누8794 판결)는 판례와, “국토이용관리법이 일정한 구역 내의 토지거래에 대하여 허가를 받도록 한 것은 취득자가 주장하는 토지의 이용목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하고자 함에 있는 것이므로 위 법 소정의 허가기준에 부합하고 투기목적이 밝혀지지 아니한 거래의 경우에 행정관청은 그 허가신청을 거부할 수 없으나, 행정청이 토지거래를 허가하였다고 하여 반드시 토지의 취득목적에 따른 주택건설사업계획의 사전결정신청을 허가하여야 하는 것은 아니다.”(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두3822 판결 참조)라는 판례에 비추어 볼 때, 피청구인이 토지거래계약 허가를 한 것을 두고 이 사건 신청지에서 개발행위 허가나 공장설립이 가능하다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 이외에는 달리 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰보호의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다는 자료는 찾아볼 수 없으므로 청구인의 주장은 받아들이기 어려워 보인다 할 것이다.
(2) 연접제한 규정 저촉 여부
(가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항제1호, 같은 법 시행령 제55조제1항제1호 가목, 같은 조 제4항, 같은 조 제5항 제1호 가목, 개발행위허가 운영지침 3-2-2 (3)의 규정을 종합하면, 생산녹지지역 내에서는 10,000㎡미만의 범위 내에서 개발행위허가가 제한되며, 생산녹지지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하여야 하고, 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중 이거나 예정된 다른 토지와 고속국도‧일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로‧하천‧공원 등 지형지물에 의하여 분리되지 않으면, 이를 연접개발로 보아야 하며, 연접개발은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되며, 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지 이용상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건 등을 허가권자가 종합적으로 판단하여 결정한다고 규정하고 있는 바, 이 사건 신청부지 인근의 기 개발된 토지는 ○○시 ○○동 178-2번지의 △△△△(주) 7,461㎡ 및 같은 동 205번지의 농업기술센터 3,316㎡임을 인정할 수 있고, 이들 토지들은 이 사건 신청부지와 같이 생산녹지지역 내에 위치하고 있으며, 위 토지들을 모두 합친 면적은 10,777㎡로서 이 사건 신청부지 면적 2,207㎡와 합하면 12,984㎡로써 이는 개발행위 제한면적(10,000㎡ 미만)을 초과한다고 할 것이다.
(나) 한편, 청구인은 이 사건 토지와 기 개발된 토지(농업기술센터)사이에 폭 20미터 이상의 소나무, 대나무 군락지가 있어서 지형지물로 분리되어 연접규정을 적용하지 않는다고 주장하나, 지형지물에 의하여 분리될 것이라는 의미는 단순히 이격되었다는 것이 아니라 도로‧하천‧공원 등의 경우와 같이 물리적으로 분리되고 분리된 상태가 지속되어야 하는 것을 말하는 것으로 위 군락지가 연접개발 제한규정 적용을 배재할 만큼의 시각적‧공간적 분리 효과를 발휘할 수 있는 지형지물에 해당한다고 보이지 않고, 개발행위허가 운영지침 3-2-1 (6)에 의하면, 무상귀속 되는 공공시설은 개발행위면적에서 제외한다고 되어 있고, 그 3-2-2 (1)에 의하면, 도시계획시설사업의 부지는 연접개발 제한 면적산정에서 포함하지 아니한다고 되어 있으나, 농업기술센터는 국토계획법 제2조제6호 라목, 제13호에 의하여 공공시설이 아닌 기반시설이고, 도시계획시설도 아니므로 연접제한을 위한 면적산정에 포함된다 할 것이므로 연접개발에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
(3) 또한, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 민원사무처리에 관한 법률의 규정에 따라 민원조정위원회에서 결정하여야 함에도, 실무종합심의회의 심의와 개발관리부장 전결로써 반려 처분한 것은 위법·부당하다는 주장에 대하여 살펴보면, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조제2항의 규정에 의하면, 다음 각호의 1에 해당하는 사항은 민원조정위원회의 심의를 생략할 수 있다고 하면서, 각호로 “1. 그 민원사무를 처리함에 있어서 행정기관의 판단의 여지가 없는 경우, 2. 법령에 의하여 민원사무 처리요건이 구체적으로 규정되어 있어 해석의 여지가 없는 경우” 등을 들고 있는 바, 이 사건의 경우 위 제(2)항에서 살펴본 개발행위 불허가 사유는 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조제2항제1호에 해당됨을 알 수 있으므로 피청구인이 위 규정에 의하여 민원조정위원회의 심의를 생략하였다고 하여 위법·부당하다고 볼 수는 없다 할 것이고, ○○·○○○○○○○○청 사무전결처리규정 제3조제3호 별표에 의하면, 이 사건 개발행위허가 사무에 대하여는 전결권자가 “부(실)장”으로 규정되어 있는 바, “전결과 같은 행정권한의 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서 법률이 위임을 허용하지 않는 경우에도 인정되는 것”(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조)이므로 피청구인이 위 규정에 의하여 2008. 5. 14. 피청구인의 개발관리부장 전결로 이 사건 처분을 반려처분 하였다고 하여 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 주장은 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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