| 이 사건 토지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 도시개발사업이 추진 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 일정한 절차를 통하여 그 사업이 진행되고 있고, 그 진행과정이 상당히 진척되어 있다면, 아직 확정되지 아니한 도시개발사업을 내세워 개별적인 건축허가를 거부한다고 하더라도 그것만으로 위법한 처분으로 보기는 어렵고, 청구인의 신청을 받아들여 개별적인 개발을 허용할 경우, 인구밀도, 공공시설, 녹지공간 등 장기적인 제반 생활환경기준과 목표를 설정하고 도시정책상의 전문적·기술적 판단을 기초로 추진하고 있는 위 ○○지구 도시개발사업계획에 막대한 지장을 초래할 뿐 아니라 소유자에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있는 점 등 사익과 공익을 비교‧교량하여 피청구인이 내린 이 사건 처분은 적법‧타당하다고 할 것이고, 이와 달리 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 법위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
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| 이 유(2008-88)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2008. 4. 3. 청구인에 대하여 한 건축 불허가 처분은 이를 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구이유
(1) 청구인은 ○○시 ○○○동 552-35번지에 다세대주택의 건축허가를 받기위하여 피청구인에게 건축허가 신청서를 제출하였는데 피청구인은 위 지역이 (주)○○○○○이 공동주택사업제안이 신청되어 있어 ○○시 도시과와의 업무협의결과 청구인의 건축허가 신청을 불허가한다는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
(2) 청구인은 행정업무 처리기간 중에 피청구인으로부터 건축의 허가를 득하지 못할 법규상의 하자도 없고, 계속하여 보완서류 제출요청이 있어 청구인은 건설업자를 선정하고 측량, 도면, 설계 등 건축에 관련된 모든 준비를 끝마치고 허가만을 기다리고 있었는데 피청구인은 있지도 않은 사항을 이유(재개발 고시예정지역)로 건축허가를 할 수 없다는 통보를 받음에 따라 개인의 사유재산 활용을 침해당했으며 이로 인하여 경제적 피해도 상당함에 따라 이를 바로잡고자 행정심판을 청구한다.
(3) ○○시 건축과에서 근거로 제시한 도시개발법상에는 사업제안자의 신청만으로 최종 인허가권이 없는 관청이 동 지역을 도시개발예정지구로 결정할 수 있다는 내용이 없고, 청구인이 알아본 결과 (주)○○○○○의 사업제안은 인허가 기관인 경상남도로부터 승인을 받은 사항도 아니고 ○○시가 그 사항의 승인권한도 없는데 (주)○○○○○의 사업 제안이 ○○시의 도시계획자문위원회 심의를 통과하였다는 내용만을 근거로 일반인의 재산권행사를 막는다는 것은 청구인의 입장에서는 도저히 이해가 되지 않는 부당한 행정처분이다.
(4) 또한 청구인이 건축허가 신청한 토지에 대한 토지이용계획확인서 상에도 재개발지역이라는 내용도 없고, 주택을 건축할 수 있는 제2종 주거지역으로만 표기되어 있으며 경상남도 관보에도 재개발예정지구라고 고시한 내용도 없으며, ○○시 공고를 통하여 재개발지역이라는 공고를 한 적이 없다. 일반인들이 동 지역이 재개발예정지구라고 알 수 있는 어떠한 자료도 없는 상황에서 동지역이 재개발 고시예정지역이라고 어떻게 알 수 있겠는가?
(5) ○○시의 이 건 행정처분은 (주)○○○○○의 사업만이 중요하고 이로 인한 개인의 재산권침해는 정당하다는 편협적인 행정관점에서 처리된 것이고, 본인이 알고 있기에 (주)○○○○○이 동 제안서를 제출하고도 3～4년 동안 아무런 개발행위도 하지 않아 그 제안서의 효력이 지났음에도 ○○시가 아무런 조건 없이 계속하여 행정업무를 진행시켜 주었다고 하니 이것이 편협적인 행정처분이 아니라 할 수 없다.
(6) 청구인이 건축허가를 신청한 후에 토지소유자에게 (주)○○○○○의 임직원이라 하며 전화를 걸어와 건축허가신청을 취소하지 않으면 매입협의도 없이 강제수용으로 토지를 빼앗아가겠다고 협박을 하였다고 한다. 어떻게 ○○○○○이 토지소유자의 연락처를 알고 이러한 협박을 할 수 있는지 ○○시가 허가를 내 줄 수밖에 없는 상황임을 알고도 민원발생 소지가 있는 것을 예견하고 (주)○○○○○에게 연락하여 사전에 민원발생을 막아달라고 한 것 아니겠는가? 도대체 ○○시는 민원인의 신상정보를 제3자에게 알려주어 일반생활권 마저 침해당하도록 하는 의도가 더욱더 불순하다고 생각된다. 참으로 황당하고 어안이 벙벙할 따름이다.
다. 결론
청구인은 이러한 피청구인의 편협하고 부당한 행정업무에 대하여 민원을 제기하였으나 피청구인으로부터 법적 하자가 없으나 건축허가는 내줄 수 없다는 이해할 수 없는 답변과 함께 억울하면 행정심판을 청구하라는 강압적인 태도에 분개하나 정상적인 업무행정을 위하여 부득이 행정심판을 청구하는 바이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
청구인이 2008. 3. 19. ○○시 ○○○동 552-35번지 상 단독주택 용도의 건축(신축)허가 신청을 하였고, 이에 피청구인이 피청구인 도시과에 2008. 03. 21 도시개발구역 예정 지구내 건축허가에 따른 의견조회 한 결과 2008. 03. 25 건축허가 신청지는『도시개발법』제11조 제5항의 규정에 의거 “○○지구 도시개발구역(개발계획수립)지정”을 위하여 주민의견 청취 및 ○○시 도시계획위원회의자문을 거쳐 경남도에 승인 신청되어 행정절차를 이행 중에 있고, 도시개발구역 지정 절차를 이행중임으로 개별적인 건축허가 및 개발행위 등은 도시 개발구역 지정 여부 결정 시까지 보류하는 것이 타당하다는 의견이 회신됨에 따라 2008. 4. 3 청구인에게 건축(신축)허가 불가 통보를 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 도시개발구역으로 지정 결정이 되지 않은 사업자의 제안이 ○○시 도시계획위원회의 심의를 통과하였다는 내용만을 근거로 건축불허가 처분한 행정처리는 부당하다는 주장에 대하여
(가) 동 건축허가 신청지는 낙후된 ○○동 지역의 숙원사업으로 도시기반시설의 조기 확보 및 도시의 균형적인 개발과 쾌적한 도시환경 조성을 위하여 2005. 12. 02 사업제안자인 (주)○○○○○으로부터 편입대상 사유지 중 전체면적의 88.1% (12,769㎡/14,500㎡) 토지소유권 확보 및 사용승낙서가 첨부된 제안서가 접수된 이후 도시개발법의 규정에 의거 주민의견청취, 공청회 실시 및 3차례 ○○시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 제안자의 개발구역지정 안이 수용됨으로서 경남도에 도시개발구역(공동주택용지)지정을 요청한 지역 내에 위치하고 있어 원활한 개발사업 시행을 위하여 개발구역이 지정될 때까지 예정구역내의 도시개발사업에 지장을 줄 우려가 있는 개발행위에 대한 제한조치는 불가피한 것으로서 도시개발업무 지침에 따라 제한된 것이다.
(나) 또한, 건축허가 신청위치가 개발계획 상 정면 주출입구에 위치함으로서 건축허가를 할 경우 이로 인해 도시개발계획 진행이 자체가 어려워 질 수 있을 뿐 아니라 사업자는 구역지정 이후 신축 건축물을 매입, 철거하여야 하므로 건축주 및 도시개발사업자는 물론 나아가서 국가적으로도 공익적 손실이 더 크다고 할 것이고, ○○동 도시개발구역 지정은 타 지역에 비해 상대적으로 낙후된 도시기반시설로 열악한 주거환경을 개선하고 지역의 균형적인 발전을 위하여 사업자의 제안서를 수용하여 도시개발구역 지정을 추진하고 있는 사항으로 도시개발사업으로 주거환경 개선 혜택을 기대하고 있는 ○○동 지역 주민들의 숙원사업인 도시개발사업의 원활한 추진을 위하여 상기 건 단독주택 용도의 건축허가를 제한한 처분은 공익적으로도 불가피한 조치인 것이므로 정당하다 할 것이다.
(2) 재개발예정 지역이라는 경남도 관보 및 ○○시 공보에 게시된 내용이 없다는 주장에 대하여
동 도시개발지역 지정에 따른 주민의견 청취를 ○○시 공고 제2006-335호로 ○○시 공보 및 ○○동사무소 게시판에 게시하여 후 2006. 6. 20. ○○동사무소 회의실에서 개최하여 주민홍보를 실시한 사실이 있고 또한, 상기 건축허가 신청지의 소유자인 정금자의 전 소유자인 김학곤(제주시 연동 252-1 제원아파트 상가 108호) 소유의 상기 도시개발구역 지정 예정지 내 별도의 토지 ○○○동 552-27번지, 동소 552-137번지를 포함한 대상지의 88.1%에 해당하는 12,769㎡(72필지 중 55필지)에 대하여 토지소유권확보 및 토지사용승낙을 득하였음으로 도시개발구역 지정 예정지 내의 대다수 토지 소유자들은 충분히 본 사업에 대하여 인지하였음을 알 수 있다.
(3) 사업 제안자인 (주)○○○○○에 확인 한 바 본 사건의 청구인 유병만은 상기 (주)○○○○○에 근무하며 도시개발지역 토지매입 실무를 담당하였고 퇴사한 후 상기토지에 대한 매입에 대하여 몇 차례 사업제안자와 접촉하였으나 토지매입비 이견으로 거래가 성사되지 못한 점 등으로 미루어 볼 때 청구인이 건축허가 신청지가 도시개발예정지역 대상지임을 몰랐다는 것은 사실과 다름을 알 수 있다.
(4) 사업제안자인 (주) ○○○○○이 제안서를 접수한 후 3～4년 동안 아무런 개발행위도 하지 않아 그 효력이 지났음에도 피청구인이 아무런 조치를 취하지 않았다는 주장에 대하여
2005. 12. 2. 사업자로부터 동 사업제안서를 접수하여 주민의견 청취 공청회 및 3차례의 ○○시 도시계획위원회 자문 절차를 거쳐 경남도에 도시개발구역 지정 요청한 것으로 그동안 도시개발구역 지정 요청에 필요한 행정절차를 이행하고 있는 중으로 3～4년 동안 아무런 개발행위도 하지 않아 그 효력이 없다는 주장은 근거가 없다.
(5) 민원인의 신상정보를 제3자에게 알려주어 일반생활권을 침해하였다는 주장에 대하여
사업자인 (주)○○○○○에게 민원발생을 막아달라는 부탁을 한 사실이 없으며, 또한 민원인 신상정보를 제3자에게 유출한 사실이 없다.
다. 결 론
위의 이유에서 청구인이 주장하는 ○○시 ○○○동 552-35번지 단독주택 건축(신축) 불허가 처분 취소 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 관계 법령
건축법 제11조, 도시개발법 제3조 내지 제9조
나. 살피건대,
(1) 청구인은 2008. 3. 19. ○○시 ○○○동 552-35번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 건축면적 77.64㎡, 연면적 148.72㎡ 규모의 다가구주택을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 4. 3. 도시개발구역(공동주택) 지정 승인 요청한 지역으로 도시 개발지구 지정 전 건축허가는 도시개발사업에 지장을 줄 우려가 있으므로 도시개발구역 지정 시까지 예정지구내 개발행위를 제한한다는 사유로 2008. 4. 3. 건축불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 ○○지구 도시개발구역 사업제안자인 (주)○○○○○이 제안서를 제출하고도 3～4년 동안 아무런 개발행위도 하지 않아 그 제안서의 효력이 지났고, 재개발예정지구로 고시나 공고된 적이 없으며, 도시개발지역 지정권자도 아닌 피청구인이 사업제안자의 신청이 ○○시 도시계획위원회의 심의를 통과 하였다는 사유로 사유권행사를 제한하는 것은 부당한 행정처리이므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대
(1) 이 사건 신청지는 피청구인이 경상남도지사에게 2008. 3. 19. ○○지구 도시개발구역 지정승인 신청을 한 지역 내에 위치하고 있는 바, 위 ○○지구 도시개발 사업은 2005. 12. 2. (주)○○○○○이 도시개발법에 근거하여 도시기반시설의 조기 확보 및 도시의 균형적인 개발과 쾌적한 도시환경 조성을 위하여 ○○시 ○○○동 552-27번지 일원 면적 49,632㎡에 대하여 도시개발구역으로 지정을 해 줄 것을 피청구인에게 제안하여, 피청구인이 이 사건 도시개발구역 지정에 대한 주민의견 청취 및 공청회 개최 공고(2006. 6. 10), 공청회 개최(2006. 6. 20) 및 ○○시도시계획위원회 자문(2007. 10. 4, 2007. 11. 15, 2007. 12. 26.)을 거쳐 2008. 3. 19. 경상남도지사에게 ○○지구 도시개발구역 지정승인 신청을 한 곳임을 알 수 있다.
(2) “건축을 목적으로 도시계획법에 의한 시가지개발사업으로 인하여 일체의 건축행위가 유보된 토지의 형질을 변경하는 것은 부적합하고, 또 위 토지일대가 정부중요정책사업에 의한 택지개발예정지구 대상지로 조사검토 중에 있어 위 토지만의 형질을 변경하여 개발을 허용하는 것은 이 지역 전체의 도시개발에 지장을 초래할 뿐만 아니라 소유자에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있고, 이는 건설부령인 토지의형질변경등행위허가기준에관한규칙 제4조 제1항 제2호 소정의 토지형질변경불허가사유에 해당된다.”(대법원 1991.7.9. 선고, 90누6354 판결 참조)라고 대법원에서 판시하고 있는 바를 참조할 때, 이 사건 토지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 도시개발사업이 추진 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 일정한 절차를 통하여 그 사업이 진행되고 있고, 그 진행과정이 상당히 진척되어 있다면, 아직 확정되지 아니한 도시개발사업을 내세워 개별적인 건축허가를 거부한다고 하더라도 그것만으로 위법한 처분으로 보기는 어렵고, 청구인의 신청을 받아들여 개별적인 개발을 허용할 경우, 인구밀도, 공공시설, 녹지공간 등 장기적인 제반 생활환경기준과 목표를 설정하고 도시정책상의 전문적·기술적 판단을 기초로 추진하고 있는 위 ○○지구 도시개발사업계획에 막대한 지장을 초래할 뿐 아니라 소유자에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있는 점 등 사익과 공익을 비교‧교량하여 피청구인이 내린 이 사건 처분은 적법‧타당하다고 할 것이고, 이와 달리 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 법위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 주장은 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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