| (1) 경상남도보건환경연구원장의 “수거식품 검사결과 회신”에 의하면 청구인이 생산한 ○○○가 실제량이 370.33g으로 49.67g(11.8%)이 부족하여 내용량의 허용오차(10%, 42g)를 위반한 부적합한 제품으로 확인되는 점을 볼 때, 청구인은 식품제조가공업체로서 표시기준에 맞는 표시가 없는 제품은 이를 판매 등의 행위를 하여서는 아니 됨에도 표시된 양과 실제량과의 부족량의 허용오차가 10%인 두부제품의 허용오차를 초과한 11.8%가 부족한 제품을 판매 등의 행위를 한 사실이 인정되므로 청구인은 법 제10조제2항의 표시기준을 위반한 것에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피청구인은 청구인의 위 위반행위에 대하여 법 제59조제1항·제3항 및 같은 법시행규칙 제53조 관련 [별표15]의 행정처분기준을 적용하여 처분하여야 할 것인 바, 위 [별표15]의 Ⅱ.개별기준 3.식품제조가공업 제8호 아목 제(2)호는 내용량을 표시함에 있어 부족량이 허용오차를 위반한 때로서 10퍼센트 이상 20퍼센트 미만 부족한 경우에는 1차 위반 시 품목제조정지 1월을 처분기준으로 정하고 있고, 법 제65조제2항 및 같은 법시행령 제38조 관련 [별표1]에 의하면 청구인의 ‘○○○’ 품목의 품목제조정지에 갈음한 과징금 부과의 기준이 되는 매출금액 해당등급(11등급)의 과징금 금액은 82만원이므로 피청구인이 청구인에게 1월의 품목제조정지에 갈음한 2,460만원의 과징금 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다.
(2) 그러나, 법규상 행정처분 기준에 따른 영업허가 취소, 영업정지 등의 사유가 있다 하더라도 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이에 대한 제재적 행정처분으로 상대방이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하며, 같은 법시행규칙 제53조 관련 [별표15]의Ⅰ.일반기준 제11호 나목에서 표시기준의 위반사항 중 일부 제품에 대한 제조일자 등의 표시누락 등 그 위반사유가 영업장의 고의나 과실이 아닌 단순한 기계작동상의 오류에 기인한 것인 때에는 행정처분의 기준이 영업정지인 경우에는 그 처분을 감경할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사건 위반사실이 청구인의 고의·과실이 아닌 기계설비의 오작동에 기인하였고 청구인이 오작동 설비를 즉시 보완한 점, 두부는 제품의 특성상 부족량의 허용오차가 매우 큰 제품으로 허용오차를 1.8% 초과한 것으로서 그 위반정도가 비교적 경미한 점, 이 사건 위반행위로 인하여 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없어 보이는 점, 품목제조정지 5일에 갈음한 과징금 처분으로도 청구인의 경각심을 일깨우기에 충분해 보이는 점 등을 종합적으로 판단할 때, 이 사건 영업정지처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.
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| 이 유(2008-65)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2008. 3. 12. 청구인에 대하여 한 식품위생법 위반에 따른 과징금 부과처분은 이를 취소한다 라는 재결을 구한다.
나. 청구이유
(1) 이 건 처분에 이르게 된 경위
2008. 1. 29. ○○시청 ○○○○에서 ○○시 관내 슈퍼에서 청구인이 제조한 두부(○○○ 찌개 420g/○○○/슈퍼용)중 중량 미달품을 적발하였고, 2008. 3. 12. 피청구인이 청구인에게 품목제조정지 1월에 갈음한 과징금 처분을 하였다.
(2) 이 건 처분에 대하여
(가) 두부류는 수분을 많이 함유하는 제품의 특성상 내용량의 허용오차가 아주 높은 식품으로 그 허용치가 10%이다. 그런데 위 적발된 두부의 중량은 370.33g으로 포장면의 표시량(420g) 대비 11.8%가 부족하여 법적 허용치를 1.8% 초과하였던 것이다.
(나) 위의 중량부족은 지난 2008. 1월 청구인의 공장에 신규 설치하였던 일부 설비(두부 자동절단·포장기)의 오작동에 기인한 것으로 이는 고의가 아니고 오작동 설비를 보완하였기에 지속적으로 발생되는 부적합사항도 아니다.
(다) 제품의 중량미달은 제품에 대한 소비자의 신뢰저하 문제이지 이를 섭취하였을 때 인체에 위해가 있다거나 기타 식품의 안전성에 문제가 있는 것은 아니다.
(라) 이 건에 대하여는 두부류 허용오차 10%를 초과하는 부분에 대하여 처분하여야 한다는 식약청의 유권해석을 받았으나 피청구인이 기 처분된 건이고 현재 보건복지부에 질의 중에 있어 그 때까지 이 사건 처분을 번복할 수 없다고 하여 이 사건 심판을 청구한다.
다. 결 론
청구인은 우선 표시사항을 위반한 건에 대하여는 깊이 뉘우치고 있으며, 이 건은 피청구인의 법규적용 착오로 인한 잘못된 처분이니 이를 취소하여 주기 바란다.
라. 보충서면
(1) 당초 청구인은 본 건 위반의 적발사실을 통보받고 청구인의 잘못을 인정하고 깊이 사과하였고, 회사 경영의 어려워 품목제조정지 대신 과징금으로 대체하여 줄 것을 청원하여 2008. 3. 12. 과징금 처분을 받았다.
(2) 그 후(2008. 3. 20.) 식약청 종합상담센터로부터 본 건 처분기준에 대한 유권해석을 받았는 바, 이 유권해석에 의하면 본 건이 명확한 ‘시정명령사항’이므로 이을 피청구인에게 변경하여 줄 것을 요청하였으나 수용되지 않아 본 행정심판을 청구하게 되었다.
(3) 두부는 수분이 85%전후(고형분이 15% 전후임)로 수분량이 변화하는 제품의 특성상 내용량의 편차가 심하기 때문에 식품위생법상 표시량에 대한 부족량 허용오차가 가장 높은 수준인 10%로 되어 있다. 그런데 본 건 적발된 표시량 위반이 11.8%로 위의 허용오차를 1.8% 초과하였는데 이를 제조정지 1개월 처분을 한다면 허용오차가 1%인 식육제품의 경우에는 표시량 대비 9.99%(10%미만인 경우), 즉 허용오차를 999% 초과하여도 시정명령을 내려야 하는 것과 형평성이 맞지 않다고 생각되어 질의한 결과 위 유권해석을 받게 되었다.
(4) 청구인은 1970년 설립하여 2002년까지 ○○시 ○○동에서 운영하였고 2002년에 현재의 위치로 이전하여 오직 두부만을 생산해 오고 있는 국내에서는 가장 오래된 두부제조업의 하나로 HACCP 인증(식약청), IN-NOBIZ(기술혁신형 중소기업/중기청), 우량기술기업 선정(기술신보), 그 외 유망중소기업, ISO 9001, ACO 등을 인증 받은 업체이다. 이중 ACO 인증은 호주의 정부기관으로부터 받은 ‘생산 전체공정에 대한 유기제품 생산인증’으로 국내애서는 청구인이 유일한 인증업체이다.
(5) 청구인은 대기업에 납품하기 위하여 그리고 최근 유통시장 변화에 따라가기 위하여 HACCP 인증을 받았고, 이에 따른 많은 투자설비를 하였는데 이의 대부분을 금융기관 차입금으로 충당하였기에 월간 은행이자 70～80백만원이나 되어 중소기업인 청구인으로서는 많은 부담이 되고 있다. 그리고 청구인이 ○○시로 이전해 온 이후 인력 수급의 어려움과 높은 수도료, 폐수요금 등이 제품의 가격경쟁력을 저하시키는 등 경영의 어려움을 겪고 있다. 그러나 청구인은 150여명의 직원이 합심하여 생산의 합리화, 유틸리티의 절감, 그 동안 축적된 기술력을 바탕으로 제대로 된 두부를 생산·공급하면서 이 어려움을 극복하겠다. 그러나 청구인은 심각한 자금난을 겪고 있어 매달 150여명 직원의 급료가 걱정이 되고 있으며, 관내 중소기업의 어려움을 각별히 양찰하여 본 건에 대한 처분의 취소나 과징금의 감면하여 주기 바란다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 개요
(1) 청구인은 2002. 5. 1.부터 ○○시 ○○동 ○○○-○ 소재의 식품제조가공업소 “(주)○○○○”을 운영해 오고 있는 자로서, 2008. 1. 29. ○○시 ○○○○감시원이(공무원)이 (주)○○○○ ○○○ ○○○점에서 ○○○를 수거하여 경상남도 보건환경연구원에 의뢰 검사한 결과 내용량 11.8%(내용량37.33g/표시량420g) 부적합으로 판정되어 우리시에 통보되었기에, 행정처분에 앞서 「행정절차법」 제21조제1항의 규정에 의거 의견제출 기회를 부여하였던 바,
(2) 2008. 1월 증설·보완한 설비의 일부가 오작동 되었고, 검수과정에 발견치 못하여 일어난 실수로 고의가 아니고 지속적으로 발생되는 부적합 제품이 아니며 내용량 미달은 인체에 위해가 있다거나 기타 식품의 안정성에 문제가 있는 것이 아니고 다만 제품에 대한 신뢰의 문제이오니 “품목제조정지 1월”은 너무나 가혹한 조치이므로 경감 조치하여 주시기 바라며, 제조정지를 하면 회사경영에 어려움이 있으니 과징금으로 대체하여 줄 것을 바란다 라는 의견을 제출하였으나, 두부의 특수성으로 인하여 법적 허용오차가 10%나 되었음에도 이를 위반 11.8%의 내용량 부적합 된 사실에 대하여 「식품위생법」 제10조제2항(표시기준)의 규정 위반이 명백하여 같은 법 제59조의 규정에 의거 적법하게 행정처분(과징금 부과 처분)하였던 것이다.
나. 청구인의 주장사실에 대하여
(1) 두부류는 수분을 많이 함유하는 제품의 특성상 내용량의 허용오차가 아주 높은 품목으로 그 허용치가 10%이며 적발된 두부의 중량은 370.33g으로 포장면의 표시량(420g)대비 11.8% 부족하여 법적 허용치를 1.8%초과 하였다는 주장하나,「식품위생법」 제10조제2항 표시기준에 의하면 그 기준에 맞는 표시가 없으면 이를 판매하거나 판매의 목적으로 진열 또는 운반하거나 영업상 사용하지 못한다고 되어 있고 두부 제품의 특성상 내용량의 허용오차가 10%나 됨에도 불구하고 11.8%의 내용량 부적합 사실은 소비자에게 신뢰를 저버린 소비자를 기만하는 행위이며 법적허용치 10%를 제외한 1.8%초과 하였다고 주장하는 것은 타당성이 결여된 터무니없는 주장으로 식품을 제조·가공하는 자로서 그 책임과 의무를 등한시하는 책임회피성 주장이라고 밖에 볼 수 없을 것이다.
(2) 중량 부족은 2008년 1월에 청구인의 공장에 신규 설치하였던 일부 설비(두부 자동절단, 포장기)의 오작동에 기인한 건으로 이는 전혀 고의가 아니고 오작동 설비를 보완하였기에 지속적으로 발생되는 부적합사항도 아니라는 주장하나, 식품이라 함은 다른 어떠한 제품보다 인체와 가장 밀접한 것으로 식품제조가공업자는 그 규정을 철저하게 이행할 의무가 있고 설비를 신규로 설치할 경우에도 철저한 사전점검과 사후점검으로 오작동의 피해를 차단했어야 함에도 불구하고 지속적으로 발생되는 부적합사항이 아니라며 그 위반사항에 대하여 깊이 반성하지 못하고 책임회피성 발언만 일삼는 행위는 안전한 식품을 소비자에게 제공하여야 하는 제조업자의 책임과 의무를 등한시 한 것으로 무책임한 주장이라 할 것이다.
(3) 제품의 중량 미달은 제품에 대한 소비자의 신뢰 저하 문제이지 이를 섭취했을 때 인체에 위해가 있다거나 기타 식품의 안전성에 문제가 있는 것은 아니라고 주장하나, 식품의 표시제도란 식품의 구성성분, 중량, 제조일자 및 유통기한, 사용방법, 영양성분 등에 관한 정보를 제품의 포장이나 용기에 표시하도록 함으로써 생산자는 소비자가 건전한 식생활을 할 수 있도록 정확한 구매정보를 제공하고 소비자는 자신의 요구에 부합하는 식품을 선택하는 공정한 거래확보를 통하여 소비자를 보호하기 위한 제도로 식품을 통해 건강을 유지하려는 소비자의 욕구가 증대하고 있는 시대적 흐름 속에서 어떤 식품을 선택할 것인가는 소비자의 건강에 중요한 영향을 미치는 요인으로 그 중요성이 강조되고 있는 실정이다. 따라서 선량한 소비자들은 일반적으로 유통 중인 식품에 대해 식품제조회사를 믿고 제품을 구입 섭취하게 되기에 제조업소에서는 정확한 구매정보를 제공하여야 하며 꼭 인체에 위해를 가하는 부적합만 아니면 식품안전성에 문제가 없기 때문에 크게 문제될 것이 없다고 주장한다면 소비자와의 신뢰를 저버리고 법질서를 무너뜨리는 처사라 할 수 밖에 없다.
(4) 두부의 허용오차 10%를 초과하는 부분에 대하여 처분하여야 한다는 식약청의 유권해석을 받았으나 피청구인이 “기 처분된 건이고 현재 보건복지가족부에 질의”중에 있어 그 때까지 상기 처분을 번복 할 수 없다 하여 행정심판을 하게 되었다는 주장하나, 청구인이 유권해석을 받았다고 주장하는 부분에 대하여는 식약청 종합상담센터 사이버민원실 상담센터 직원의 답변으로 극히 개인의 견해일 뿐 식약청 식품안전국 식품안전정책국 식품안전정책과 식품안전등의 표시기준 담당자(○○○)의 견해와는 완전 상반되는 답변이며 식품위생법상 어느 조항에도 두부의 허용오차 10%를 제외하고 나머지 부분에 대하여 처분한다는 법규정은 없으며 이미 그 허용오차를 초과하여 위반하였을 경우에는 정정당당하게 그 벌을 달게 받아야 하며 그 잘못에 대해 뉘우침이 없이 터무니없는 주장만 하는 것은 소비자 기만행위에 해당하며 영업이익에 급급한 나머지 안전한 식품을 소비자에게 제공하여야 하는 제조업자의 책임과 의무를 등한시한 것으로 이 사건 처분은 적법한 처분이며 법질서 확립 및 사회정의 차원에서 행정처분의 취소나 번복은 불가하다.
다. 결 론
이와 같이 청구인의 상기 「식품위생법」 위반행위에 대하여는 관련법규 및 부적합결과에 따른 이첩서류 등을 종합 검토하여 적법하게 처분한 것이며, 위해식품을 사전 차단하고 소비자에게 안전식품을 공급하여야 하며 엄정하고 공평한 법 집행으로 사회질서를 유지하여야 하는 피청구인의 입장에서 행정처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관련 법령
(1) 식품위생법 제10조, 제59조제1항제1호
(2) 식품위생법시행규칙 제53조 및 관련 [별표15]
(3) 식품 등의 표시기준(식약청 고시) 10조 및 관련 [별표 2]
나. 살피건대,
(1) 청구인과 피청구인의 주장, 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2002. 5. 1.부터 ○○시 ○○동 ○○○-○번지에서 두부류 등 3종을 생산하고 있는 업체로서 ○○시 ○○○○과에서 2008. 1. 29. 11:15경 청구인 업체에서 생산한 ‘○○○’를 수거하여 경상남도보건환경연구원에 검사 의뢰한 결과 표시량(420g) 대비 실제량(370g)이 허용오차(10%)를 초과한 11.8% 부족하여 표시기준을 위반한 사실이 통보되어 위 위반행위를 이유로 2008. 3. 12. 피청구인으로부터 1월의 품목제조정지처분에 갈음한 2,460만원의 과징금 부과처분을 받았다.
(2) 이에 대하여 청구인은 두부류는 제품의 특성상 내용량의 허용치(10%)가 높은 품목으로서 표시량 대비 내용량이 11.8%가 부족하여 법적 허용치를 1.8%만 초과한 것이고, 제품의 중량미달은 제품에 대한 소비자의 신뢰저하의 문제이지 섭취로 인하여 위해가 있거나 식품의 안정성에 문제가 있는 것은 아니며, 위 중량부족은 청구인이 올해 1월에 신규 설치한 일부 설비의 오작동에 기인한 것으로 오작동 설비를 보완하였기에 계속 발생되는 부적합사항도 아닐 뿐 아니라 행정처분의 기준이 되는 부족량은 법적 허용오차 10%를 초과한 부분(1.8%)에 대하여만 적용하여야 한다는 식약청의 유권해석을 받은 바도 있어 이 사건 처분은 법규적용을 착오한 처분이므로 취소하여 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 식품제조가공업자가 「식품위생법」(이하 ‘법’이라고 한다) 제10조제2항을 위반하여 표시에 관한 기준이 정하여진 식품 등은 그 기준에 맞는 표시가 없는 제품을 판매 등의 행위를 하였을 때에는 시장·군수 또는 구청장은 법 제59조제1항제1호의 규정에 의하여 6월 이내의 기간을 정하여 당해 품목의 제조정지를 명할 수 있도록 규정하고 있는 바, 경상남도보건환경연구원장의 “수거식품 검사결과 회신”에 의하면 청구인이 생산한 ○○○가 실제량이 370.33g으로 49.67g(11.8%)이 부족하여 내용량의 허용오차(10%, 42g)를 위반한 부적합한 제품으로 확인되는 점을 볼 때, 청구인은 식품제조가공업체로서 표시기준에 맞는 표시가 없는 제품은 이를 판매 등의 행위를 하여서는 아니 됨에도 표시된 양과 실제량과의 부족량의 허용오차가 10%인 두부제품의 허용오차를 초과한 11.8%가 부족한 제품을 판매 등의 행위를 한 사실이 인정되므로 청구인은 법 제10조제2항의 표시기준을 위반한 것에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피청구인은 청구인의 위 위반행위에 대하여 법 제59조제1항·제3항 및 같은 법시행규칙 제53조 관련 [별표15]의 행정처분기준을 적용하여 처분하여야 할 것인 바, 위 [별표15]의 Ⅱ.개별기준 3.식품제조가공업 제8호 아목 제(2)호는 내용량을 표시함에 있어 부족량이 허용오차를 위반한 때로서 10퍼센트 이상 20퍼센트 미만 부족한 경우에는 1차 위반 시 품목제조정지 1월을 처분기준으로 정하고 있고, 법 제65조제2항 및 같은 법시행령 제38조 관련 [별표1]에 의하면 청구인의 ‘○○○’ 품목의 품목제조정지에 갈음한 과징금 부과의 기준이 되는 매출금액 해당등급(11등급)의 과징금 금액은 82만원이므로 피청구인이 청구인에게 1월의 품목제조정지에 갈음한 2,460만원의 과징금 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다.
(2) 그러나, 법규상 행정처분 기준에 따른 영업허가 취소, 영업정지 등의 사유가 있다 하더라도 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이에 대한 제재적 행정처분으로 상대방이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하며, 같은 법시행규칙 제53조 관련 [별표15]의Ⅰ.일반기준 제11호 나목에서 표시기준의 위반사항 중 일부 제품에 대한 제조일자 등의 표시누락 등 그 위반사유가 영업장의 고의나 과실이 아닌 단순한 기계작동상의 오류에 기인한 것인 때에는 행정처분의 기준이 영업정지인 경우에는 그 처분을 감경할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사건 위반사실이 청구인의 고의·과실이 아닌 기계설비의 오작동에 기인하였고 청구인이 오작동 설비를 즉시 보완한 점, 두부는 제품의 특성상 부족량의 허용오차가 매우 큰 제품으로 허용오차를 1.8% 초과한 것으로서 그 위반정도가 비교적 경미한 점, 이 사건 위반행위로 인하여 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없어 보이는 점, 품목제조정지 5일에 갈음한 과징금 처분으로도 청구인의 경각심을 일깨우기에 충분해 보이는 점 등을 종합적으로 판단할 때, 이 사건 영업정지처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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