| 이 유 (2008-23)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 12. 14. 청구인과 ○○○ 외 17인에 대하여 한 환지처분은 이를 취소한다 라는 재결을 구한다.
나. 청구원인
(1) 처분의 경위
(가) 피청구인은 1995. 12. 18. 청구인 소유인 이 사건 토지(종전지번 표시 : ○○시 ○○동 ○○○-○ 및 같은 동 ○○○○)를 포함한 ○○시 ○○동, ○동 일대의 토지에 관하여 경상남도지사로부터 토지구획정리사업시행인가를 받고 그 사업을 시행하던 중, 1996. 7. 10. 임원 및 대의원 연석회의에서, 종전 토지를 1등급에서 8등급으로 구분하는 급지분류방법, 급지별 연도부담률 및 공통부담률 등을 결정하고, 1997. 5월경 공람절차를 거쳐 이해관계인들로부터의 의견제시에 따라 1997. 7. 16. 토지평가협의회위원회의 및 1997. 8. 7. 대의원 및 토지평가협의회위원 연석회의에서 당초 4급지로 분류된 토지 17필지에 관하여 공통부담률을 당초보다 5% 낮추어 3급지의 부담률과 같도록 결정한 후, 1997. 8. 8. ○○시장에게 사업계획변경 및 환지계획인가신청을 접수하였다.
(나) ○○시장은 1997. 8. 20.부터 1997. 9. 6.까지의 사이에 공람절차를 거쳤는데, 이 때 3건의 이의신청이 접수되었고, 1997. 9. 8. 대의원 및 토지평가협의회위원 연석회의를 개최하여, 종전의 1996. 7. 10. 연석회의에서 결정된 급지분류방법을 명확히 하는 내용으로 급지분류방법을 수정하면서 위 3인의 이의신청을 받아들이지 않았다.
(다) 그 후 경상남도지사는 ○○시장으로부터 피청구인의 사업계획변경 및 환지계획인가신청서를 전달받게 되자, 피청구인에게 위 인가신청과 관련한 민원사항에 대한 검토를 하여 이를 해결한 후 그 결과를 통보하여달라고 요청하면서 1997. 11. 19. 위 인가신청을 반려하였다.
(라) 이에 피청구인은 그 동안의 결정사항에 따라 인가신청서를 보완한 후, 1997. 12. 15. ○○시장에게 다시 사업계획변경 및 환지계획인가신청을 접수하여 ○○시장이 1997. 12. 23. 이를 경상남도지사에게 전달하고, 경상남도지사가 1997. 12. 29. 사업계획변경 및 환지계획을 인가하였으며, 피청구인이 1998. 1. 10. 조합원들에게 환지예정지지정처분을 통지하였다.
(마) 그런데 위 환지예정지지정처분은 환지계획을 수정하여 인가신청을 하고자 할 경우에는 그 공람절차를 거쳐야 할 것인데도 피청구인에 의한 공람절차를 거치지 않아 「구 토지구획정리사업법」(2000. 1. 28. 법률 제6252호 토지구획정리사업법 폐지법률에 의하여 폐지된 것) 제47조, 제33조 등의 규정을 위배하였다는 이유로 대법원 판결로 취소되었다.
(바) 그 후 위 토지구획정리사업이 장기화되던 중, 피청구인은 ○○시장을 통하여 경상남도지사에게 2005. 8. 25.에 토지구획정리사업계획변경 및 환지계획변경 인가신청을 하였으나, 경상남도지사는 2006. 1. 24. 사업계획의 변경에 대하여 대의원회에서 의결한 것을 총회의결을 거쳐야 한다는 사유로 반려하였다.
(사) 위 반려지시에 따라 피청구인은 2006. 9. 22.에 임시총회를 개최하여 사업계획변경 및 환지계획변경을 의결한 후, 경상남도지사에게 이 사건 사업계획변경 및 환지계획변경을 요청하여 2007. 12. 14. 이 사건 환지처분인가를 받은 후, 2008. 1. 14. 환지처분을 공고 통지하여 청구인이 2008. 1. 16.에 비로소 그 내용을 알게 되었던 것이다.
(2) 이 사건 환지처분의 위법·부당성
- 청구인 소유 토지들의 위치, 형상에 비해 피청구인의 무리한 감보율 적용
(가) 위 토지들(○○시 ○○동 1169, 같은 동 ○○○-○)은 땅의 형상, 위치 등으로 보아 애당초 처음부터 기존도로에 접하여 있었고, 완전한 출입로가 이미 보장되어 있던 상태였으므로, 전혀 공로로 출입함에 문제가 없었던 정도가 아니라 그 땅 자체가 출입로를 이루는 형국이었다.
(나) 그렇다면 청구인은 등급결정이나 감보율을 결정함에 있어서 그러한 구체적 상황을 충분히 감안했어야 하는 것이나, 그에 대해 전혀 감안함이 없이 환지계획을 하고 환지예정지지정처분을 하였던 것이다.
(다) 피청구인은 주택이 들어서 있느냐를 기준으로 감보율을 달리 정하였는데, 피청구인은 주택이 들어서 있는 경우는 감보율을 낮게 정하고, 청구인의 경우 주택이 들어서 있지 않다는 이유로 감보율을 높게 정하였다.
(라) 청구인의 경우 1992년에 구획정리사업 얘기가 나오기 전부터 ○○시청에 택지로의 전환여부를 문의하고, 일본국(청구인은 일본에서 약 30년 동안 거주한자이다)에 가서 주택건립비용을 마련하는 등 택지전환을 위해 백방으로 노력하였으나 ○○시청은 다른 사람의 경우에는 허가를 내어주면서도(1994. 3월에 이미 건축허가를 받아 집은 지은 사람도 몇이나 된다) 청구인에게만은 허가를 내어주지 않아 부득이 청구인은 주택을 짓지 못하였다. 그러므로 일응 주택의 유무를 기준으로 감보율에 차등을 두어 정하는 것은 나름대로 이유가 있겠으나 청구인의 경우 주택을 짓기 위해 백방으로 노력하였다가 결국 건축행정의 해묵은 관습에 주택을 짓지 못한 청구인과 같은 경우는 주택이 들어서 있지 않다는 이유로 감보율에 차등을 두는 것은 합리성이 결여된 것이라 하겠다.
(마) 토지구획정리조합이 만들어져 토지구획정리사업이 본격화될 때 청구인의 토지는 토지구획정리사업이 필요가 없을 정도로 이미 위치·모양이 반듯하게 되어 있었고, 공로에 이르는 출입로까지 그대로 도로로 나 있는 등 토지구획정리사업의 필요성이 없는 정도여서 청구인은 반대하였지만 결국 사업대상토지에 편입되지 않을 수 없었다. 그만큼 위 토지들은 위치·형상이 완전무결하였으므로 토지구획정리사업상의 환지계획에서 이러한 사정은 충분히 감안되어야 하는데도 정작 토지구획정리사업이 필요한, 즉 위치와 모양이 형편없는(모양이 정사각형 등으로 반듯하지 않고 위치도 맹지로 되어 토지구획정리사업이 반드시 필요한 토지를 일컬음) 다른 토지와 견주어 전혀 특별한 배려도 없이 환지계획안이 정해졌던 것으로, 이와 같이 두 동강으로 환지가 났을 뿐만 아니라 그 도로에 면한 부분이 종전 출입로보다 좁아져 도저히 출입로를 봉쇄당한 것 같은 이 사건 환지처분을 받은 것이다. 도로에 면한 폭이 종전 26m 정도인 것이 지금은 13m 정도로 아주 좁고 길다란 모양으로 환지를 받아 청구인으로서는 도저히 참을 수가 없다. 이 사건 환지처분은 종전 토지에 비할 바가 아닌 정도로 출입로를 봉쇄당한 것이므로 청구인이 수용할 수 있는 범위 외의 것이라 할 것이다.
(바) 결국 토지구획정리사업이 필요 없는 땅을 토지구획정리명분으로 거의 제자리에 환지하면서 그 땅의 절반 이상을 감보율 적용으로 빼앗아 가는 형국인 것이다. 부연하면, 토지의 위치와 모양으로 비뚤어지고 이상하여 토지구획정리사업이 정작 필요한 토지와 그렇지 않는 토지는 반드시 구별되어야 하는데도, 전혀 그 구별에 이르지 않고 마구잡이로 감보율을 적용한 것은 재산권보장이라고 할 수 없는 것이고, 바로 재산권의 침해인 것이다. 더구나 이전부터 주택을 지어 보려고 발버둥 쳤던 청구인이 단지 그 때까지 주택을 짓지 못했다는 이유로 부당하게 감보율을 적용 당하는 것은 참을 수 없는 일인 것이다.
(사) 위와 같은 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 환지처분은 전혀 합리성이 없는 위법이라 할 것인데, 2006. 9. 22. 피청구인의 임시총회에서 결의된 아래의 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’의 불합리한 사정까지 보태어지면 이 사건 환지처분은 명백히 위법·부당하다 하겠다.
(3) 피청구인의 2006. 9. 22. 임시총회결의의 무효
(가) 위 임시총회결의에서 결의된 토지감보면적보상비 지급대상결정의 건과 총사업비변경결정의 건은 모두 그 혜택을 입은 조합원들과 그 혜택에서 배제된 청구인 등 조합원들 간에 아무런 법적 근거 없이 차별하여 현저히 형평에 어긋났다 할 것이므로 당연 무효라 하겠다.
‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’에서 주택을 지었다는 이유로 감보율이 낮게 책정되어 이득을 본 피청구인 조합원들이 감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)이라는 이름으로 금 943,591,000원을 분배하면서 청구인 등 많은 조합원들은 그 분배배당명단에서 제외되었다.
청구인처럼 그 위치 형상이 좋던 토지를 절반 이상으로 감보당하고도 다시 위 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’에서도 제외되었으니 청구인으로서는 도저히 참을 수 없는 일이다. 사실 위 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’은 구획정리사업 완료 후 사업비의 집행 잔액을 분배하는 것에 불과한 것이다.
청구인이 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’에서 제외된 사유를 피청구인에게 해명을 요청해도 피청구인은 전혀 아무런 합리적 해명도 없는 바, 위 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’에 포함된 조합원들은 그들이 위 정리사업을 전적으로 처리하고 있음을 기화로 집행 잔액을 남겨 그들의 입맛에 분배하고 있는 것인데, 청구인과 같은 억울한 조합원들은 제쳐두고 그들만의 잔치를 벌이고 있는 것이다.
청구인의 이의신청에 대한 피청구인의 회시에서도 자인하고 있듯이 그 결의를 한 대의원회의에서 그에 관한 질의와 답변 등 대의원이 알 수 있는 절차도 없이 마구 통과시켜 버렸는데, 이는 대의원회의 중대한 절차상 하자인 동시에 청구인 등의 재산권을 부당하게 침탈하고 있는 반증인 것이다.
피청구인은 위 회시에서 막상 위 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’의 근거 및 청구인을 제외한 이유에 대해서는 전혀 언급이 없이 두루뭉술 넘어가고 있는 바, 결국 위 임시총회에서의 결의는 형평성에 반하여 당연 무효라 하겠다.
(나) 위임투표에 의한 피청구인의 위 임시총회결의의 무효
피청구인은 2006. 9. 22. 임시총회를 진행함에 있어 전체 조합원 중 90% 이상의 조합원들로부터 위임장을 교부받아 의사정족수와 의결정족수를 충족하였다고 주장하고 있으나, 위임장에는 감보율변경에 관한 사항이 반드시 포함되어 있어야 함에도 그러한 내용이 일체 들어가 있지 않아, 결국 위임장을 교부해 준 조합원들은 그 내용도 전혀 모른 채 투표를 위임한 것이므로 위임장에 의한 위임투표는 중대한 절차상 하자가 있어 위 임시총회결의는 당연 무효라 할 것이다.
다. 결 론(1)
그렇다면 2006. 9. 22. 임시총회의결에서 결의된 토지감보면적보상비 지급대상결정의 건과 총사업비 변경결정의 건이 절차상으로나 실체상으로 모두 명백하고도 중대한 하자가 있어 당연 무효인 만큼, 위 결의를 토대로 이루어진 이 사건 환지처분 역시 위법, 부당하여 취소됨이 마땅하다 할 것이므로, 청구인은 「구 토지구획정리사업법」 제82조의 규정에 따라 그 취소를 구하고자 본 행정심판청구에 이른 것이다.
라. 보충서면
(1) 청구인이 ○○○ 외 17인에 대하여한 환지처분의 위법·부당성
「구 토지구획정리사업법」에 의하면, 감보율 변경을 위해서는 먼저 토지재평가를 실시하여 환지계획을 수정한 후 조합원 개인별조서를 다시 작성하여 조합원 총회에서 결의하도록 규정하고 있는 바, 앞서 본 바와 같이 전 집행부는 「구 토지구획정리사업법」에 의거 환지계획절차에 따라서 급지를 변경하여(4급지를 예외 없이 3급지로 격상시켜) 공통부담률을 5%를 낮추어 주기로 결의함으로써 「구 토지구획정리사업법」의 규정을 준하였으나, 현 집행부는 현 조합장과 같이 종전에 위 행정소송에 가담하는 등 조합장과 친분이 있는 18명만 골라(물론 그 안에는 조합장 ○○○도 포함) 보상이라는 명목으로 동일한 급지변경 없이 자신들만의 보상금을 지급받은 혜택을 받음으로써 조합원총회에서 감보율을 제로(0)로 결의한 것은 「구 토지구획정리사업법」을 현저히 위반하여 당연 무효라 할 것이므로, 당연 무효인 위 총회결의를 기초로 하여 위 18명에게 내린 환지처분은 부당하여 취소됨이 마땅하다 하겠다.
(2) 나아가 위와 같이 「구 토지구획정리사업법」에서 규정하는 적법한 토지재평가 절차를 거치지 않고, 현 조합장과 같이 종전에 위 행정소송에 가담하는 등 조합장과 친분이 있는 18명만 골라 보상이라는 명목으로 동일한 급지변경 없이 자의적으로 자신들만 보상금을 지급받도록 특혜를 준 것은 비록 조합원 총회결의라는 형식은 갖추었다 하더라도, 청구인 등 나머지 조합원 485명과의 관계에서 형평성에 현저히 어긋나서 무효라 할 것이므로 당연 무효인 위 총회결의를 기초로 하여 위 18명에게 내린 환지처분은 부당하여 취소됨이 마땅하다 하겠다.
(3) 부연하면, 위와 같이 특혜를 입은 위 18명이 종전에 자신들의 사업토지가 4급지에서 3급지로 격상되어 공통부담률이 5%가 낮추어졌음에도 5%로 적다면서 행정소송을 제기하고도, 현재에 와서는 자신들이 집행부를 구성하고 있는 것을 기회로 삼아 다른 조합원들을 배제한 채 자신들의 사업토지만을 감보율을 제로로 하여 특혜를 준 것은 올챙이 적 생각을 전혀 하지 않은 것으로, 토지구획정리사업을 한 것이 아니라 사람구획정리사업을 한 것이나 진배없다 하겠다.
(4) 재론하자면, 위와 같이 특혜를 입은 조합장 등 18명은 행정소송을 하였다가 자신들의 의사가 관철되지 않자, 조합의 집행부를 장악하여 조합원 총회를 통해 자신들의 의사를 관철시켜 1급지와 똑같은 특혜를 받은 것이므로, 위 보상에서 제외된 청구인을 포함한 485명이라는 다른 조합원들과의 관계에서 현저히 형평성을 상실하였다 할 것이어서 현 집행부가 「구 토지구획정리사업법」에도 없는 불법적인 내용인 “토지감보면적 보상비 지급대상 결정의 건”을 2006. 9. 22. 총회에 안건으로 올린 후 그 내용을 전혀 알지 못하는 조합원들로부터 위임장을 교부받아 결의로서 통과시킨 것은 위 법률에 위반되어 당연 무효라 할 것이다.
(5) 경상남도지사도 보상금지급은 실질적으로 감보율변경에 해당하기 때문에 총회의결사항이라서 대의원회에서 결의한 것은 위법이기 때문에 총회결의를 거치라면서 2년 동안 인가를 해주지 않자, 피청구인 조합에서 부랴부랴 2006. 9. 22. 총회를 소집하여 “토지감보면적 보상비 지급대상 결정의 건”을 결의한 것을 보더라도 보상금 지급은 실질적으로 감보율 변경에 해당함이 상당하고, 그렇다면 감보율을 변경하려면 먼저 사업토지를 재평가하여 환지계획 자체를 변경한 후 그 변경에 따라 급지변경이 이루어지고, 나아가 감보율 변경(축소 내지는 확대)하는 절차를 거쳐야 하는데, 이러한 절차를 전혀 거치지 않고 “토지감보면적 보상비 지급대상 결정의 건”을 안건으로 상정하여 결의한 것은 「구 토지구획정리사업법」에 위반된 것으로 무효라 할 것이다.
(6) 환지처분을 위한 조합원 임시총회가 2006. 9. 22.에 개최되었고, 주로 위임장으로 의사정족수 및 의결정족수를 충족하였는데(총 조합원이 503명 가까이 되는데 그 중 실제로 출석한 조합원은 약 65여명이고, 위임장은 244장이었다), 위임장을 받기 위해서는 먼저 위임장에 환지처분 총회의 안건이 상세히 기재되어 있어야 함에도 그러한 내용이 전혀 없이 단순히 ‘이번 총회에 있어서 모든 권한을 아래 사람에게 위임한다.’라고만 기재되어 있어 조합원 중 단지 위 18명한테만 특혜를 주겠다는 의사표시를 한 바 없고(표시하였다면, 자신이 불이익을 받은 차별을 당하면서까지 위임장을 교부하는 조합원은 거의 없을 것이다), 그 결과 대다수 조합원들이 위 18명의 조합원에게 특혜를 준다는 내용을 알지 못한 채 위임장을 교부한 만큼, 그 위임장으로 결의한 총회결의는 절차상 중대한 하자가 있어 당연 무효라 할 것이다.
마. 결 론(2)
그렇다면 2006. 9. 22. 임시총회의결에서 결의된 토지감보면적보상비 지급대상결정의 건과 총사업비 변경결정의 건이 절차상으로나 실체상으로 보나 어느 모로 당연 무효인 만큼, 위 결의를 기초로 하여 위 18명에게 내린 환지처분 역시 위법·부당하여 취소됨이 마땅하다 할 것이므로, 법률상 이해관계에 있는 청구인은 「구 토지구획정리사업법」 제82조의 규정에 따라 그 취소를 구하고자 본 행정심판청구에 이른 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 토지들에 대한 토지구획정시사업계획변경 및 환지계획인가와 관련하여
(1) 피청구인 조합은 1995. 12. 18. ○○시 ○○○동, ○동 일대의 토지 248,560㎡에 관하여 경상남도지사로부터 토지구획정리사업 시행인가를 받고 그 사업을 시행하던 중 1996. 7. 10. 임원 및 대의원 연석회의를 개최하여 구체적인 환지예정지 지정을 위한 종전 토지의 평가 및 감보율의 계산방법에 관한 심의를 거친 후에, 그 토지의 지목, 기존 건물의 존치 등을 감안, 종전 토지를 1등급에서 8등급으로 나누고 그에 따라 차등감보율을 적용하기로 의결하면서 기존의 건축물이 있는 토지를 1급지 내지 4급지로 분류하여 1급지는 ‘사업시행인가일(1995. 12. 18.) 이전부터 기존도로가 개설되어 있고 택지(지목불구)로서 건축물이 존치되어 있는 토지’로, 2급지는 ‘구획정리사업시행 이전부터 기존건물이 있어 주거용으로 사용하고 있는 토지’로, 3급지는 ‘대지로 지목이 변경되었거나 건축허가를 득하고 건축하고 있어도 그 토지에 걸쳐 계획도로가 개설되는 토지’로, 4급지는 ‘사업계획지구 결정신청(1994. 3. 22.) 후 차등 감보할 것에 동의하고 신축한 토지’로 분류하고, 지상에 건축물이 있지 아니한 토지들은 5급지 내지 8급지로 분류하여 5급지는 ‘지목이 공장용지로서 건축이 없는 토지와 지목이 답으로서 농지전용허가를 득한 토지’로, 6급지는 ‘계획된 도로에 접하고 기히 택지로 조성되어 있는 토지’로, 7급지는 ‘지목이 전, 답인 토지’로, 8급지는 ‘사유지로서 지목이 도로, 구거이거나 타 지목으로서 사실상 도로, 구거로 사용하고 있는 토지’로 지급지를 각 분류하는 등 환지계획을 완료하여 사업계획을 일부 변경한 후 종전 토지에 대한 환지예정지를 지정하기 위하여 1997. 6. 14. 이에 관한 공람공고를 하고, 같은 달 16일부터 30일까지 공람을 실시하였지만, 전체 공람자 224명 중 32명이 환지예정지지정에 대하여 이의신청을 함으로써 피청구인 조합에서는 1997. 7. 16. 토지평가협의회위원회를 개최하여 이의신청에 관하여 검토해 본 결과, 32건 중 26건에 대하여 일부 타당성이 인정되어 당초의 안에서 4급지로 분류된 토지들에 대하여는 급지분류는 그대로 둔 채 공통부담률만 당초보다 5%를 낮추어 3급지의 공통부담률과 같게 조정하도록 한 다음 위 1997. 7. 16. 결의에 따라 같은 해 8. 8. ○○시장에게 사업계획변경 및 환지예정지지정(환지계획)인가 신청서를 접수하자, ○○시장은 「구 토지구획정리사업법」 소정의 각 규정에 따라 같은 달 20일부터 같은 해 9. 6.까지 이에 대한 공람공고를 한 후(이 때 3건의 이의신청이 접수되었으나 ○○시에서는 그 이의신청이 이유 없다고 판단함) 같은 달 24일 신청서를 경상남도지사에게 진달하게 되었으며, 이와 같이 인가신청절차가 진행 중이던 1997. 9. 8. 피청구인 조합에서는 다시 대의원 및 토평회위원 연석회의를 개최하여 위 1996. 7. 10. 급지분류방법 보첨내용과 ○○시장의 공람에 따른 이의신청의 내용에 대한 심의의결을 하였던 바, 기존의 급지분류방법에 관한 의결내용 중 1급지를 ‘사업시행인가일(1995. 12. 18) 이전부터 ○○○○○로 통하는 기존도로가 개설되어 있고 택지(지목불구)로서 건축물이 존치되어 있는 토지와 1991년 도시계획으로 주거지역 결정 이전부터 부락을 형성하여 택지로 이용되고 있는 토지 중에서 계획도로에 전부 편입된 토지’로, 2급지를 ‘사업시행인가 이전부터 기존건물이 주거용으로 사용되고 있는 토지와 1991년 도시계획결정 이전부터 기존건물이 있어 주거용으로 사용하고 있는 토지이나 계획도로가 전폭 개설되지 아니한 도로에 접한 토지’로, 3급지를 ‘1991년 도시계획결정 후 대지로 지목이 변경되었거나 건축허가를 득하고 있어도 그 토지에 걸쳐 계획도로가 구획정리사업으로 전폭 개설되는 토지와 도시계획결정 이전부터 건물이 있는 공장용지’로 조금씩 변경하였고, 이의신청 건에 대하여는 일부 조합원들의 공람기간 중의 이의신청과 내용이 같다하여 집행부에서 합리적으로 처리하기로 의결하였다.
(2) 그러나 그 뒤 ○○○ 등이 피청구인 조합의 급지분류방법과 관련하여 경상남도에 진정서를 접수시키자 경상남도지사는 같은 해 10. 8.경 피청구인 조합에게, 피청구인 조합이 제출한 인가신청과 관련하여 민원이 제기되지 않도록 민원사항에 대한 검토를 하고 협의를 통하여 해결한 후 그 결과를 통보해 달라고 요청함으로써 피청구인 조합은 같은 달 21일 임원, 대의원 및 토평회위원 연석회의를 개최하여 종전에 결의한 내용대로 4급지로 분류되었던 토지들에 대하여 공통부담률을 5% 낮추어 주기로 결의하게 되었으나, 경상남도지사는 같은 해 11. 19. 피청구인 조합의 위 인가신청에 관한 민원인들의 민원사항이 보완되고 있지 않다는 이유로 인가신청을 반려하였다.
(3) 그리하여 피청구인 조합은 당초 착오로 1급지로 잘못 분류되었던 ○○시 ○○동 ○○○○의 ○ 토지를 2급지로 재분류하고, 4급지에 해당하는 토지에 대하여 공토부담률을 5%씩 낮추어 환지계획의 보완을 하고, 개인별 환지예정지 지정조서를 수정하여 같은 해 12. 15. ○○시장에게 사업계획변경 및 환지예정지지정인가신청을 하고, ○○시장은 같은 달 23일 이를 경상남도지사에게 전달하여 같은 달 29일 경상남도지사로부터 최종 인가를 받게 되었으나, 위 ○○○ 등이 이에 반발하여 피청구인 조합을 상대로 창원지방법원에 환지예정지지정처분취소 청구소송을 제기하여 1심에서는 이들이 승소하고 항소심에서는 이들이 패소했으나, 대법원은 2001. 11. 9. 피청구인 조합 측에서 공람절차를 해태한 위법이 있다는 이유로 원심판결을 파기환송(대법원 99두○○○○○○호 환지예정지지정처분 등 취소)함으로써 위 소송은 결국 피청구인 조합의 패소로 확정되었다.
(4) 피청구인 조합에서는 위 패소판결이 확정됨에 따라 다시 공람기간을 2002. 4. 8.부터 같은 해 4. 21.까지로 한 재공람 절차를 취하게 되었으나, 청구인은 물론이고 종전 사건에서 승소한 당사자 등 조합원 모두가 이 사건 급지분류방법에 대한 아무런 이의를 제기하지 않음으로써 피청구인 조합이 신청한 사업계획변경 및 환지계획(환지예정지지정처분)은 2002. 9. 18. 재인가(경상남도 공고 제○○○○-○○○호)되었다.
(5) 피청구인 조합은 그 뒤 2005. 3. 17. ○○시로부터 사업공사 완료에 따른 공공시설물을 인수한 후 같은 해 8. 25. 다시 ○○시에 사업변경계획 및 환지계획변경(처분) 인가신청을 하게 되었으나, ○○시에서 이에 대한 공람공고 과정에서 발생한 민원에 대한 의견서 및 민원사항처리계획서 제출을 요구하여 피청구인 조합이 같은 해 9. 20. 이에 대한 답변서 및 처리계획을 제출하자, ○○시에서는 다시 피청구인 조합에 대하여 같은 해 9. 27. 이 사건 환지처분인가신청에 대한 보완서류 제출 및 공람공고 과정에서 제기된 민원사항에 대한 처리결과 제출을 요구했고(이러한 ○○시의 요구는 「구 토지구획정리사업법」 제12조 및 같은 법시행령 제14조 소정의 각 규정에도 반하는 것이다), 이에 피청구인 조합이 같은 해 12. 7. ○○시가 요구한 보완자료를 다시 제출하자, ○○시에서는 같은 해 12. 16. 다시 추가자료 제출을 요구함으로써 피청구인 조합은 같은 해 12. 23. 이를 보완한 추가자료를 제출하게 되었으나, ○○시로부터 신청서류를 전달받은 경상남도지사는 2006. 1. 24. 피청구인 조합이 「구 토지구획정리사업법」 제26조와 제27조 소정의 규정을 위반했다(총회의결사항임에도 불구하고 대의원 결의만 거쳤다)는 이유로 피청구인 조합의 위 신청을 다시 반려하였다.
(6) 그리하여 피청구인 조합에서는 2006. 3. 30. 임시총회를 개최하여 경상남도지사가 요구하는 사항을 보완한 후 같은 해 4. 27. 재인가 신청을 하게 되었으나, 이번에는 ○○시에서 피청구인 조합에서 한 임시총회 결의내용 중 정리 전후 토지의 이용변경, 재원변경, 사업집행변경에 관한 내용이 결여되었다는 것을 이유로 하여 피청구인 조합의 이 사건 신청을 회송함으로써, 피청구인 조합에서는 2006. 5. 11. ○○시에서 지적한 위 사안은 위 임시총회에서 모두 의안으로 상정되어 결의가 되었다는 이유를 들어 종전 신청서 내용을 그대로 하여 다시 재인가를 신청하자, ○○시에서는 피청구인 조합의 신청을 받아들여 14일간(2006. 5. 18. ～ 5. 31.)의 공람공고 절차를 거친 후에 경상남도에 이를 다시 전달했으나, 경상남도지사는 같은 해 6. 21. 임시총회의 의결정족수와 관련된 대리인에 대한 위임증빙서류와 종합운영비 변경내역서의 11년차 사업비에 대한 지출증비서 및 지출계획서, 엄두현 등이 이의를 제기한 예상수입누락에 대한 증빙서류 등 보완자료의 제출을 요구하여, 피청구인 조합에서는 같은 해 6. 26. 대리인에 대한 위임증비서류 등 보완자료를 경상남도지사에게 제출하자, 이제는 이 사건 사업계획변경은 「구 토지구획정리사업법」 제26조와 제27조 소정의 규정에 따라 총회의결사항임에도 불구하고 피청구인 조합에서 대의원 회의에서 사업계획 변경을 결의했으며, 인가신청서에 누락예산이 존재한다는 등을 이유로 하여 피청구인 조합의 위 신청서를 회송하였다.
(7) 그리하여 피청구인 조합에서는 2006. 9. 22. 조합원 임시총회를 개최하여 토지감보면적 보상비 지급대상 결정과 총사업비 변경 결정에 관한 건을 상정하여 결의를 득한 후 같은 해 10. 10. 재인가 신청을 하게 되었으나, ○○시로부터 서류를 전달받은 경상남도지사는 같은 해 11. 24. 임시총회 결의 시 위임된 조합원의 권리여부를 확인할 수 있는 관계서류가 미비하여 조합원의 의결정족수를 판단하기 어려울 뿐만 아니라, 현재 이 사건 토지구획정리사업과 관련하여 일부 조합원들과 피청구인 조합 사이에 이 사건 등 2건의 소송이 계류 중이라는 이유를 들어 다시 피청구인 조합의 이 사건 환지처분인가신청서를 회송함으로써 피청구인 조합에서 경상남도지사를 상대로 한 토지구획정리계획변경 및 환지계획인가신청 반려처분 취소청구소송을 제기하여 2007. 5. 10. 승소판결을 득하게 되었고 위 ○○○ 등이 피청구인 조합을 상대로 제기한 손해배상소송 역시 피청구인 조합이 승소하게 되었던 것이다.
나. 청구인 소유 토지들에 대한 피청구인 조합의 무리한 감보율 주장에 대하여
(1) 청구인은 피청구인 조합이 1997. 8. 8. 신청한 환지예정지지정 인가신청에 대한 공람공고 절차기간(1997. 8. 20. ～ 1997. 9. 6.) 중이던 1997. 8월 중순경과 같은 해 9월 초순경 피청구인 조합과 ○○시장에게 피청구인 조합이 한 위 인가신청이 부당하다는 내용의 이의신청을 제기하였으나 모두 받아들여지지 않았으며(그 무렵 신청인은 이 사건 환지예정지인가신청과 관련하여 청와대, 국회, 건설교통부장관, 경상남도지사 등에도 진정서나 의견서 등을 제출하였다), 또한 그 뒤 ○○○ 외 27명의 조합원들이 1997. 12. 19. 경상남도지사가 한 인가처분에 불복하여 피청구인 조합을 상대로 환지예정지지정처분 취소청구소송을 제기하였음에도 청구인은 이에 동참하지 않았을 뿐만 아니라, 그 뒤 청구인은 경상남도지사가 위 소송에서 패소함으로써 재 실시된 재공람기간(2002. 4. 8. ～ 2002. 4. 21.) 중에는 물론이고, 그 뒤 2002. 9. 18. 경상남도지사로부터 위 인가신청이 재인가되었을 때에도 인가처분의 적법성에 대해 아무런 이의도 없다가 존재하지 않은 2006. 3. 30. 환지처분의 취소(창원지방법원 2006가합6645)를 구했다가 다시 소를 변경하여 피청구인 조합이 청구인 소유토지들에 대하여 한 환지예정지지정처분이 신의칙과 형평에 반하는 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다는 내용의 청구를 해 놓은 상태에서 다시 위 소송과 그 내용이 동일한 내용의 이 사건 심판청구를 하고 있는 것이다.
(2) 그러나 먼저 「구 토지구획정리사업법」 제82조에 의하면, ‘행정청이 아닌 시행자가 이 법에 의하여 행한 처분에 대하여 불복이 있는 자는 당해 처분에 대하여 불복이 있는 자는 당해처분이 있는 것을 안 날로부터 1월 이내, 당해 처분이 있는 날로부터 3월 이내에 행정심판을 제기할 수 있다’라고 규정되어 있고, ‘민법상 취소권의 경우 추인할 수 있는 날로부터 3년 내에, 법률행위를 한 날로부터 10년 내에 이를 행사하여야 한다.’고 규정되어 있으므로 청구인이 오래 전부터 여러 기관에, 여러 차례에 걸쳐 이 사건 예정지지정처분의 부당함을 호소해왔던 점 등을 미루어 보아 위 ○○○ 등 소제기 당사자들 소유의 토지들 과는 달리, 청구인 토지들에 대한 환지예정지지정 인가처분은 1997. 12. 29.이나 늦어도 2002. 9. 18.경 각 확정되었다 할 것이므로 그로부터 오랜 기간이 지나 지금에 와서 위 처분의 부당함을 들어 이를 다투는 신청인의 취소 권원은 벌써 소멸되었다 할 것이다.
(3) 그리고 피청구인 조합에서는 위에서 적시한 급지분류기준에 따라 청구인 소유 토지 중 ○○시 ○○동 ○○○-○(답 182㎡)에 대하여는 ‘사업시행일 이전부터 기존도로가 개설되어 있고 택지(지목불구)로서 건축물이 존치하고 있는 토지’에 해당되는 토지로 보아 1급지로, 같은 동 ○○○(1,683㎡)에 대하여는 ‘지목이 전, 답인 토지’에 해당되는 관계로 7급지로 각각 분류하게 되었던 것이다. 즉, 급지분류기준에 의하면 위 ○○○-○(답 182㎡)는 7급지에 해당되었으나, 도시계획정비로 인하여 답의 일부가 기존도로로 편입되는 점을 감안하여 청구인에게 유리하게 적용하였고, 위 ○○○○(답 1,683㎡)는 답으로 7급지에 해당되어 공통부담면적 702.653㎡와 연도부담면적 226.373㎡를 합산한 부담면적은 약 929㎡이고 환지면적(권리면적)은 754㎡로 계산되었으며, 환지 및 토지가격세칙에 따라 보통지의 앞넓이는 최소 9m로 되어 있는 관계로 위 토지 역시 권리면적에 따라 환지된 적법한 앞 넓이를, 7블럭-16롯트에 대하여는 14.5m로, 19블록-7롯트에 대하여는 16.5m로 각각 지정하게 되었던 것이다.
다. 결 론
따라서, 청구인의 이 사건 청구는 어느 모로 보나 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.
라. 보충서면
(1) 청구인은, 청구인 토지와 ○○○ 등 토지감보면적 보상비 지급결정 대상자들 토지가 이 사건 정리사업 시행 전 토지의 현황 등 모든 조건에서 동일하였으므로 이러한 경우 감보율변경을 위해서는 먼저 토지재평가를 실시하여 환지계획을 수립한 후 조합원 개인별 조서를 다시 작성하여 조합원 총회에서 결의하여야 함에도 불구하고 피청구인은 이러한 절차를 거침이 없이 단지 조합원 총회만을 개최하여 감보율을 0(제로)로 결의한 것은 「구 토지구획정리사업법」을 현저히 위반하여 당연 무효라는 취지의 주장을 하고 있으나 이는 아래서 보는 바와 같이 부당하다.
(2) 2006. 9. 22. 임시총회의 개최 경위와 내용
(가) 피청구인 조합에서는 대법원 99두 ○○○○○○호 환지예정지 지정처분 등 취소청구소송이 확정됨에 따라 다시 공람기간을 2002. 4. 8.부터 같은 해 4. 21.까지 사이로 한 재공람절차를 취한 다음 경상남도지사로부터 2002. 9. 18. 사업계획변경 및 환지계획(환지예정지 지정처분)을 재인가(경상남도 공고 제2002-○○○호) 받게 되었으나 위 소송에서 패소했던 조합원 28명이 감보율 급지에 대한 불만을 품고 건물을 점거하는 등 하여 공사진행을 방해함으로 인하여 오랜 기간동안 사업진척에 막대한 차질을 빚게 되자 2003. 7. 24. 개최된 조합임시총회에서 전 조합장인 ○○○이 이에 대한 책임을 지고 자진사퇴를 하게 됨으로써 현 조합장인 ○○○가 새조합장으로 선출되었다.
(나) 새로 조합장으로 선출된 ○○○는 이러한 난국을 해소하고 이 사건 토지구획정리사업을 진척시키기 위한 방편으로 감보율 급지에 대하여 불만이 있는 조합원들에게 조합예비비의 한도 내에서 감면혜택을 주는 방안을 모색해 보기 위해 대의원 총회를 소집하게 되었고, 이에 따라 2003. 12. 2. 개최된 대의원 총회에서는 조합원 10명에 대한 감보면적에 대하여 감면혜택(3급지에서 2급지 수준으로, 2급지에 대하여는 1급지 수준으로 보상)을 주어 미해결 주요공사를 먼저 시행하기로 하는 내용의 결의를 하게 되었고, 그 뒤 2005. 7. 15. 개최된 대의원 총회에서는 공사방해로 인하여 그 간 공사가 답보상태에 있던 토지소유자들인 ○○○ 등 조합원 10명에 대한 감보면적에 대하여 감면혜택을 주어 미해결 주요공사를 시행키로 하는 내용의 결의를 하게 되었던 것이다.
(다) 이렇게 하여 공사방해 조합원들 사이의 분쟁이 일단락됨에 따라 조합에서는 신속히 사업을 진척시킨 다음에 같은 해 8. 25. ○○○에 사업계획변경 및 환지계획변경 (처분)인가 신청을 하게 되었으나, ○○시에서는 이에 대한 공람공고 과정에서 발생한 민원에 대한 의견서 및 민원사항 처리계획서 제출을 요구하여 조합이 같은 해 9. 20. 이에 대한 답변서 및 처리계획을 제출하자, ○○시에서는 다시 조합에 대하여 같은 해 9. 27. 이 사건 환지처분인가 신청에 대한 보완서류 제출 및 공람공고 과정에서 원고 등이 제기한 민원사항에 대한 처리결과 제출을 요구했고(이러한 ○○시의 요구는 「구 토지구획정리사업법」 제21조 및 같은 법시행령 제14조 소정의 각 규정에도 반하는 것이었다), 이에 조합이 같은 해 12. 7. ○○시가 요구한 보완자료를 다시 제출하자, ○○시에서는 같은 해 12. 16. 다시 추가자료 제출을 요구함으로써 조합은 같은 해 12. 23. 이를 보완한 추가자료를 제출하게 되었으나, ○○시로부터 신청서류를 진달받은 경상남도지사는 위 ○○○ 측의 주장을 받아들여 2006. 1. 24. 조합의 2003. 12. 2. 및 2005. 7. 15. 대의원 총회 결의사항은 「구 토지구획정리사업법 」제26조와 제27조 소정의 규정을 위반한 것이라(총회 의결사항임에도 불구하고 대의원 결의만 거쳤다)는 이유로 조합이 한 신청을 다시 반려하였다.
(라) 한편 위 2003. 12. 2. 및 2005. 7. 15. 대의원회의 결의는 감보율의 변경이 없는 사업계획의 변경이므로 「조합정관」 제17조가 아닌 제19조의 대의원회의 의결사항이었음에도 불구하고 경상남도지사의 신청반려에 따라 조합에서는 부득이 2006. 9. 22. 조합원 임시총회를 개최하여 토지감보 면적보상비 지급대상 결정과 총사업비 변경 결정에 관한 건을 상정하여 결의를 득한 후 같은 해 10. 10. 재인가 신청을 하게 되었으나, ○○시로부터 서류를 진달받은 경상남도지사는 같은 해 11. 24. 이 사건 토지구획정리사업과 관련하여 일부 조합원들과 조합 사이에 2건의 소송이 계류 중이라는 이유 등을 들어 다시 조합의 이 사건 환지처분인가신청서를 회송하였다. 그러나 이에 대하여 조합이 경상남도지사를 상대로 제기한 사업계획변경 및 환지처분인가신청반려처분 취소 청구소송(창원지방법원 2006구합 ○○○○○호)에서 조합이 승소하게 되었다.
(3) 청구인 주장의 부당성
(가) 먼저 위에서 본 바와 같이 2003. 12. 2. 대의원총회 결의내용과 2006. 9. 22. 조합 임시총회 결의내용은 일부 조합원들의 방해로 인하여 수년간 답보상태에 있던 이 사건 토지구획정리사업을 원활히 진척시키기 위한 타개책의 일환으로서 조합정관의 규칙에 따라 대의원 또는 조합원들의 다수의사에 따른 것이었다.
(나) 그리고 위 2006. 9. 22. 임시총회는 조합원 503명 중 309명의 참석(본인참석 65명, 조합원 위임자 9명, 조합위임자 235명)하에 제1호 의안(토지감보면적 보상비 지급대상 결정의 건)으로 상정되어 토론 끝에 찬성 277명, 반대 8명(당시 청구인도 회의에 참석하여 반대의견을 개진하였음)으로 가결된 것이었고 위 총회개최에 앞서 총회의 일시 및 총회부의 안건(제1호의 안은 토지감보면적 보상비 지급대상결정의 건, 제2호 안은 제1호의 안에 따른 총사업비 변경결정의 건)은 사전에 조합원 명부상 주소지로 조합원 모두에게 서면 통보되었다.
(다) 영리성이 강한 상법상의 법인(회사)이나 단체성이 강한 사단법인 과 달리 피청구인과 같이 사업의 공동성(공동사업을 영위할 목적)을 특징으로 하는 조합의 경우, 조합원들의 이해득실에 관한 문제는 다른 그 무엇보다도 직접적인 이해당사자들인 조합원들의 의사가 우선적으로 고려되어야 하므로(이 사건 환지계획인가처분에 관한 경상남도지사의 인가 역시 처분적 효력이 아닌 보충적 효력 밖에 없는 것이다) 위 대의원 총회 및 조합원 총회 결의가 조합원 전체의 이익을 위하여 불가피하고 부득이한 상태에서 조합정관의 규정에 따라 상정되어 조합원들의 다수의사에 기한 것인 이상, 위 결의들로 인하여 다른 조합원들 간의 형평성에 다소 문제가 있다고 하더라도 그 결의들의 적법성에는 아무런 문제가 없는 것이다.
(라) 따라서 조합정관의 규정에 따라 위 대의원 총회와 임시총회 부의안건이 사전에 조합원들에게 통보된 상태에서 정식안건으로 상정되어 조합원 과반수이상의 찬성으로 의결(그리고 위 대의원 결의와 총회 결의 안건(내용)에 대해서는 환지계획인가 신청과정에서 오랜 기간 동안 표출된 상태에 있었기 때문에 개최 당시 대부분의 조합원들이 이러한 사실을 지득하고 있었다)되었던 것이므로, 위 결의의 절차와 실체상 아무런 하자가 없었던 것이다.
(4) 결 론
따라서 2006. 9. 22. 임시총회에서 결의된 토지감보면적 보상비 지급대상 결정의 건이 절차상으로나 실체상으로 하자가 있음을 전제로 하는 청구인의 이 사건 환지처분 취소 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관련 법령
(1) 행정심판법 제9조제1항
나. 살피건대,
(1) 청구인과 피청구인의 주장, 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리 시 청구인의 진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○○○지구토지구획정리사업지구에 포함된 ○○시 ○○동 ○○○-○(답, 182㎡) 및 같은 동 ○○○○(답, 1,683㎡)의 소유자이며, 피청구인은 경상남도지사로부터 1994. 12. 26. ○○○○지구 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정과 1995. 12. 18. 토지구획정리조합 설립 및 사업시행인가를 각각 득하였고, 2002. 9. 18. 경상남도지사로부터 사업계획 변경 및 환지계획(예정지 지정) 재인가를 득하였으며, 2007. 12. 14. 경상남도지사로부터 사업계획변경 및 환지처분인가를 받고 환지계획에 따라 2008. 1. 14. 청구인을 포함한 전조합원에 대한 환지처분 공고 통지를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 청구인의 토지는 도로와 접하여 출입로가 보장되어 있어 토지구획정리사업이 필요치 않았고, 피청구인이 건축허가를 해주지 않아 주택을 짓지 못하였음에도 환지계획(등급 및 감보율 결정) 시 이러한 사정을 감안하지 아니한 채 절반 이상의 감보율을 적용하였고, 또한 토지를 두 동강내고 도로에 면한 부분을 더 좁게 만들었으므로 청구인에 대한 환지처분은 취소되어야 하며, 2006. 9. 22. 조합임시총회에서 결의된 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’은 ○○○ 외 17인에게만 혜택을 주기 위한 것으로 그 근거 및 청구인을 제외한 이유를 제시하지 못하는 등 심히 형평성에 반하고 투표권을 조합에 위임한 조합원들은 그 내용도 전혀 모른 채 투표권을 조합에 위임한 것으로 위 결의는 당연 무효라 할 것이므로 위 18인에 대한 환지처분도 취소하여 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
환지처분 취소 청구가 행정심판 제기요건에 적합한지 여부에 대하여 살펴보면,「행정심판법」(이하 ‘법’이라고 한다) 제9조제1항은 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 환지처분은 사업시행자가 환지계획구역의 전부에 대하여 공사를 완료한 후 환지계획에 따라 환지교부 등을 하는 처분으로서 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지전체의 절차를 처음부터 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 길이 없으며 다만 그 환지처분에 위법이 있다면 그 위법을 이유로 하여 민사상 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 등의 길이 있을 뿐이므로 그 환지확정처분의 일부에 대하여는 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것(대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557판결)인 바, 청구인에 대한 환지처분과 2006. 9. 22. 조합 임시총회에서 결의된 ‘감보면적 감면토지에 대한 감액산출(안)’에 의하여 혜택을 입은 ○○○외 17명에 대한 환지처분을 취소하라는 취지의 이 사건 청구는 ○○○○지구 토지구획정리사업에 대한 환지처분의 일부에 대한 취소청구로서 이에 대한 취소를 구할 법률상의 이익이 인정되지 아니한다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판의 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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