| 이 유(2007-294)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 2007. 9. 7. ○○군 ○○면 ○○리 산206-2 외 11필지 21,943㎡ 지상에 금속조립구조재제조업을 영위하기 위하여 중소기업창업사업계획 승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 10. 4. 이 사건 부지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국계법’이라 한다)」에 따라 개발행위허가 규모를 초과한 지역으로 추가적인 개발행위는 불가한 점, 기존 집단취락지역과 인접하여 공장설립·가동 시 주변환경 및 주민생활 등에 지속적으로 악영향을 초래할 가능성이 있는 점, 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 있는 점, 녹지축이 절단되어 경관적인 악영향이 우려되는 점, 진입도로가 협소하여 대형차량 진입 시 교통소통에 지장이 예상되는 점 등 공익적 측면을 고려해 볼 때 신청지가 공장입지로는 부적합하다는 이유를 들어 불승인처분을 하였다.
나. 청구이유
(1) 이 사건 부지가 개발행위허가가 규모를 초과하였는지 여부
신청부지는 그 면적이 21,943㎡이고, 용도지역은 관리지역으로서 「국계법 시행령」 제55조에서 정하는 개발행위허가의 규모를 초과하지 않았고, 같은 시행령 제55조제4항의 연접개발에도 해당하지 않는다. 또한 신청부지에 진입하는 도로는 그 너비가 6m 이상이고 농어촌도로 103호선, 국가지원지방도 **호선과 직접 연결되어 있어 같은 시행령 제55조제4항의 연접개발에 의한 면적산정 규정의 적용대상이 아니다. 같은 시행령 제55조제5항 각호에 해당하는 경우에는 연접개발에 관한 같은 시행령 제55조제4항을 적용하지 않고, 시장·군수 등은 같은 시행령 제55조제5항제1호의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 지역여건상 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있는바, 피청구인도 이 규정에 따라 2004. 9. 1. 연접분리 등의 요건을 완화하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘개발행위허가 연접개발 제한 기준’을 고시하였고, 이 기준 제3조제2항에 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 6m 이상이고, 주간선 도로 또는 「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로에 직접 연결되는 경우 연접개발면적산정 규정을 적용하지 아니하는 것으로 되어 있고 피청구인은 이러한 기준에 의하여 ○○군 내 이 사건 신청부지와 조건이 유사한 부지들에 대하여 여러 차례에 걸쳐 사업승인을 해 준바 있다.
(2) 주변환경 및 주민생활 등에 악영향을 초래하는지 여부
(가) 이 사건 부지와 주위환경에 관하여
이 사건 부지와 인근에 식재되어 있는 수목은 아카시아 및 소나무가 그 주종을 이루고, 위 지역의 입목축적비율은 89% 이하로 형성되어 있는바 상대적으로 산림의 비율이 낮은 편이어서 이 사건 부지에 공장건물이 들어선다 하더라도 산림의 훼손정도는 심하지 않을 것이다. 또한 신청부지와 인근 ○○마을과 사이에 250m 이상의 이격거리가 있으며 이 또한 아카시아와 소나무 등으로 이루어진 수림대로 차단되어 있다. 피청구인은 이 사건 부지와 인접한 부지(이 사건 부지와 약 150m 상당 떨어져 있음)에 대하여 이 사건 사업과 동종의 사업을 할 수 있도록 사업승인을 한 바 있는데, 위 부지의 주위는 늪지로 이루어져 있고, 인접한 마을과 사이의 이격거리도 이 사건 부지와 ○○마을 사이의 이격거리보다 훨씬 짧아 위 부지에 공장이 건축되면 이 사건 부지에 공장이 건축되는 것에 비해 주변 환경에 영향을 줄 소지가 훨씬 많다.
(나) 청구인의 공장 설립 및 가동에 관하여
청구인은 신청부지에 공장건물을 건축하기 위한 지반공사(일정한 분량의 토사를 파낸 후, 그 위에 콘크리트 타설을 하는 공법으로 강관 항타 등의 작업이 없어 소음·진동이 거의 없음)를 한 후, 그 위에 경량의 구조물을 사용하여 공장건물을 신축할 것인바 공장건축으로 인한 소음·진동 및 분진은 거의 없을 것으로 예상된다.
공장건축 후 공장을 가동할 때에도 이 사건 사업의 특성상 소음·진동 및 분진이 거의 없을 것이고, 더욱이 제품생산을 위한 모든 작업이 공장건물 내에서 이루어지므로 위 작업과정에서 발생하는 미세한 소음·진동 및 분진으로 인하여 주민생활에 악영향을 미칠 가능성은 거의 없다. 이 사건 사업은 금속구조재 제조업으로 비산먼지 등 5종 이하의 사업장으로 분류되어 있어 소음·진동 및 분진은 거의 발생하지 않고 약간의 소음·진동 및 분진이 발생한다하더라도 약 250m 가량 떨어진 마을에서는 이를 감지할 수 없을 정도로 미세할 것이다.
(다) 청구인의 소음·진동 및 분진 방지대책에 관하여
청구인은 부지 조성 시 녹지축의 절단방지 및 주위경관과의 조화를 위하여 법사면을 녹화할 예정이고, 공장가동으로 인한 소음·진동 및 분진 등으로 인하여 주위환경에 피해를 주지않기 위해 사업부지의 경계지역에는 방음벽의 설치와 함께 완충녹지지역(차폐용 수목 식재)을 조성할 계획이다. 또한 본 사업의 특성상 오·폐수가 거의 발생되지 않으나 공장가동으로 인하여 발생될 가능성이 있는 미세한 수질 및 토양의 오염이라도 방지하기 위하여 정화조 및 침전조 등을 설치하여 이를 미연에 방지할 계획이다.
청구인은 사업승인 신청 전, 미리 이 사건 부지에 공장이 건축·가동될 경우 이 사건 부지와 그 인근에 미칠 영향을 검토하기 위하여 낙동강유역환경청에 이 사건 부지에 관한 지형, 지질, 동·식물, 대기질, 위락·경관, 수질·수리수분, 소음·진동 등 항목에 대한 사전환경성검토를 의뢰하여 검토를 받았는데, 이 사건 부지는 이 사건 사업을 하기에 입지가 적합하다는 결과가 나왔다.
(3) 교통사고의 위험성에 관하여
이 사건 사업의 특성상 차량의 출입이 빈번하지 않고, 이 사건 부지와 연결될 농어촌도로 103호선과 국가지원지방도 **호선에는 현재에도 차량들의 통행이 빈번한바, 이 사건 사업으로 인하여 교통사고의 위험이 증대된다는 것은 피청구인의 자의적인 판단일 뿐이다.
(4) 이익형량에 관하여
청구인은 이 사건 사업을 위하여 이 사건부지의 용도 적합성 여부에 대한 관련법령의 충분한 검토와 사전환경성검토를 거쳐, 토지 매수비용으로 약 8억 2,000만원 및 기타비용으로 4,000만원을 투입하였는데, 이 사건 사업승인신청이 불승인됨으로써 이 사건 사업을 위하여 청구인이 투입한 비용은 회수할 방법이 없고, 청구인이 매수한 부지 또한 쓸모가 없어지는바, 이로 인하여 청구인은 도저히 회복할 수 없는 손해를 입을 것이다.
이에 반해 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 제시하고 있는 사유들은 모두 타당하고 적법한 사유가 되지 못하는 것들인바, 이 사건 사업신청의 승인으로 침해되는 공공이익은 거의 없고, 오히려 공공의 이익에 기여하는 바가 더 클 것이다. 피청구인이 이 사건 사업계획을 불승인한 사유들은 명백하거나 구체적이지 못하다.
정부는 최근들어 자유무역협정(FTA)에 따른 농업의 수익성 감소 등이 예상됨에 따라 경작가능한 농지나 산지를 소유한 사람들이 상대적으로 피해를 볼 우려가 있어 위 토지들의 효율적 이용을 위하여 개발가능한 농지나 산지에 관하여는 그 개발을 적극적으로 허용하는 상황으로 이 사건 사업도 이러한 정부방침에 부합한다.
이 사건 부지에 공장이 들어서면 이로 인하여 지역주민에 대한 고용창출·소득증대 및 세수 증대 등 지역경제의 활성화에도 기여하는 바가 클 것이므로 피청구인이 내세우고 있는 공익은 침해됨이 거의 없고, 오히려 공익의 증대에 기여할 것이므로 이점만 보아도 이 사건 처분은 부당하다.
(5) 형평성에 관하여
피청구인은 이 사건 불승인처분 이전에 이 사건 부지와 인접하고 유사한 조건을 갖춘 부지에 약 9,000평 규모의 공장이 설립될 수 있도록 사업승인을 하여 주었고, 현재 그 부지에는 지반공사가 진행 중이다. 또한 피청구인은 ○○군 내 위치한 이 사건 부지와 거의 유사한 조건을 갖춘 여러 부지들에 대하여도 사업승인을 하여 주었는데, 이는 이 사건 처분과 비교해 볼 때 형평성에 위배된다.
(6) 이상과 같이 이 사건 부지는 연접개발면적 산정대상이 아니어서 개발행위허가 규모를 초과한 지역이 아닌 점, 「○○군 공장입지제한처리기준고시」 제4조제11호의 기준 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 개발행위허가의 기준에 적합한 점, 불승인처분으로 보호되는 공익보다는 사익의 침해가 큰 점, 형평성에 위배되는 점, 피청구인은 청구인이 이 사건 부지를 개발함에 있어 주변경관과 조화되도록 하고, 공장 가동 시 발생되는 소음·진동 및 분진, 오염배출량에 대하여는 이를 허용기준 이하로 관리하도록 하는 조건을 붙여 이 사건 사업승인을 할 수도 있었던 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
다. 보충서면(Ⅰ)
(1) 소규모 개별공장에 관한 피청구인의 주장에 관하여
「○○군공장입지제한처리기준」에 의하면 소규모(나홀로) 개별공장으로 주택 및 축사와 인접하는 등 주변지역과 조화를 이루지 못하여 난개발이 예상되는 지역 및 자연경관 보존이 필요한 지역 등에는 공장입지를 제한하도록 규정되어 있으나, 이는 그 개발면적이 10,000㎡ 미만의 소규모 공장에 대하여 적용하도록 되어 있는바, 이 사건 부지(개발면적 21,943㎡)에는 해당되지 않는다.
(2) 주변경관보존 및 주민생활에 악영향을 초래 여부에 관하여
(가) 이 사건 부지는 인근 ○○마을과 사이에 이격거리가 약 250m 정도이고, 그 사이에 산지로 차단되어 있는데, 이 사건 부지의 형상과 경사도를 고려하면 과도한 절토나 성토 등으로 산림지형 및 경관을 훼손할 가능성이 거의 없다.
(나) 한편, 관리지역은 ‘도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리가 필요한 지역’으로 보전을 목적으로 하면서도 ‘개발’의 목적도 가진 중간적인 성격을 갖고 있어 필요하면 언제든지 개발이 가능한 지역인데 관리지역으로 분류함에 있어서는 도로와의 접근성, 토지의 경사도, 주위경관 등을 고려하고 토지의 특성상 보존의 필요성이 강조되는 경우에는 농림지역이나 자연환경보전지역으로 분류하는 것이 일반적이다. 이 사건 부지가 있는 지역을 개발하지 않고 보전하는 것이 주목적이었다면 농림지역이나 자연환경보전지역으로 분류되었어야 하는데 이 사건 부지가 관리지역으로 분류된 사실을 보아도 이 사건 부지는 소정의 요건만 갖추면 개발이 가능한 지역임을 알 수 있다. 이러한 취지에 따라 ○○군 내에서 이루어지고 있는 공장사업승인도 대부분 관리지역으로 분류되어 있는 산지나 농지를 대상으로 하고 있다.
(3) 연접개발에 대하여
(가) 이 사건 부지는 그 면적이 21,943㎡이고, 용도지역은 관리지역으로서 청구인은 「국계법 시행령」 제55조제1항제1호에서 규정하고 있는 개발행위허가의 규모를 초과하지 않았고, 설령 연접개발에 해당된다고 하여도 같은 시행령 제55조제5항의 연접개발면적 산정에 대한 예외요건을 갖추고 있다.
(나) ○○군의 ‘개발행위허가연접개발제한기준고시’ 제2항제1호에 의하면 ‘개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속도로·일반국도·국가지원지방도·군도·정비된 농어촌도로 또는 너비 15미터 이상인 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리’되어 있는 경우 연접개발면적 산정대상에 포함하고 있지 않다. 이러한 점에 비추어 볼 때 이 사건 부지는 그 인근에 승인된 공장부지와 농어촌도로에 의하여 분리되어 있으므로 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하여서는 안 된다.
(다) 피청구인은 농어촌도로 103호선이 1996년 지정·고시되기는 하였으나 현재까지 정비되지 않은 상태로 국가지원지방도 제**호선에서 이 사건 부지까지의 거리가 300m 정도이며 도로의 너비가 대부분 3～4m(일부구간 5～6m) 정도로서 ○○군의 ‘개발행위허가연접개발제한기준고시’에도 적합하지 않아 연접개발대상에 포함된다고 주장하나, 농어촌도로 103호선에 정비되지 않은 부분이 있다고 하더라도 ○○군의 ‘개발행위허가연접개발제한기준고시’ 제1조에 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 입법취지를 벗어나지 않은 범위에서 주변지역과의 조화 등을 고려한 연접개발기준을 완화하여 지역의 건전한 발전을 도모하고 효율적인 허가업무처리를 목적으로 한다’라고 규정하고 있는 바와 같이 지역의 발전을 도모하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 규정하고 있는 연접개발에 관한 예외규정을 완화시키고 이를 보완하는 것이 위 고시의 주목적이라고 할 것이므로 청구인의 비용으로 농어촌도로 103호선의 정비를 하게 하는 조건으로 사업승인을 할 수도 있었는데, 피청구인은 이러한 보완의견을 제시하지도 않고 일방적으로 청구인의 사업계획승인신청을 불승인 하였다. ○○군은 2007. 9. 14. 실무종합심의회를 개최하여 청구인과 유사한 사안들에 대하여 연접분리계획을 수립할 것을 보완하여 다시 사업계획승인신청을 하라는 의견을 제시한바 있는데, 이러한 실무종합심의회에서 제시한 보완사항이 충족되면 사업계획 승인을 하여주는 것이 통상적이다. 현재 ○○군 내 관리지역으로 분류되어 있는 산지나 농지를 개발함에 있어 그 대상부지들은 정비된 농어촌도로나 기타 지방도나 군도로 분리되어 연접개발면적 산정대상에 해당하지 않는 곳은 많지 않아 대부분 그 요건을 완화하여 해석하거나 일부 보완을 하도록 하여 사업승인을 하여 주고 있는 현실이다.
(4) ○○군의 2007. 9. 14. 실무종합심의회에 심의에 대하여
(가) ○○군은 2007. 9. 14. 실무종합심의회를 개최하여 청구인의 사업계획승인신청을 비롯하여 총 9건의 심의를 한 후, 그 중 3건에 대하여는 사업계획승인을 하였고, 4건에 대하여는 보완이 필요하다는 의견을 제시하였으며, ○○플랜트 주식회사의 공장설립승인신청에 대하여는 법적요건을 갖추지 못하였다는 이유로 불승인하였고, 청구인의 사업계획승인신청에 대하여는 다른 사유를 들어 불승인처분을 하였다.
(나) 실무종합심의회는 법적으로 공장설립이 불가한 부지가 아닌 신청부지에 대하여는 신청인이 미처 그 조건을 구비하지 못하였다 하더라도 이를 보완하여 다시 신청하면 사업승인을 해 주겠다는 취지의 보완의견을 내놓았는데 특히 주식회사 ○○, 주식회사 ○○○○테크에 대하여도 연접분리계획이 미수립되어 이를 보완할 필요가 있다는 의견을 제시한바 있다. 그러나 피청구인은 청구인의 사업계획승인신청에 대하여만 연접분리계획 보완수립 등에 대한 아무런 보완의견 없이 ‘신청부지의 현상과 위치, 주위의 상황 등을 종합적으로 고려해 볼 때 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다’는 막연한 이유를 들어 불승인 처분을 하였다.
(다) 청구인의 비용으로 국가지원지방도에서 이 사건 부지로 연결되는 약 300m의 농어촌도로를 정비하면 ○○군으로서는 그 비용을 절감할 수 있고, 위 도로를 통행하는 농민들에게 상당한 도움을 줄 수 있어 오히려 공익성 증대에 기여하는 바가 클 것이다. 이와 같이 피청구인의 청구인에 대한 처분은 (주)○○, (주)○○○○테크에 한 처분과 비교하여 형평성의 원칙에 어긋나는 것이다. 실무종합심의회의 심의대상 총 9건 중 법적요건을 갖추지 못한 공장설립신청 1건을 제외하고 다른 사유를 들어 사업계획승인을 불승인한 것은 청구인의 사업계획승인신청이 유일하다.
(라) 피청구인이 이 사건 부지 인근에 그 개발을 허용해 준 공장부지는 일대가 늪지대여서 그 부지를 성토하여 지반을 조성할 경우 인근 ○○마을과 ○○마을에 상당한 영향을 줄 수 있음에도 불구하고 피청구인은 그 개발을 승인하였고, 이로 인하여 민원이 제기되는 등 여러 가지 문제가 발생하였다. 피청구인은 이 사건 부지에 공장이 설립된다 하여도 이로 인하여 주변경관이나 인근 마을 주민들의 생활에 악영향을 미칠 우려가 거의 없고, 청구인의 비용으로 농어촌도로를 정비하는 조건으로 그 사업승인이 가능함에도 여러 가지 사정을 들어 아무런 보완의견도 없이 청구인의 사업계획승인신청을 불승인한 것이다.
라. 보충서면(Ⅱ)
(1) 대법원 98두2881판결에 의하면 ‘연접한 토지’란 개발사업 대상이 된 토지가 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있는 경우를 말하는데, 대중음식점부지 조성을 위하여 산림훼손허가를 받아 공사를 시행한 토지와 숙박시설부지 조성을 위하여 산림훼손허가를 받아 공사를 시행한 토지 사이에 공장과 전이 존재하고 그 사이의 거리도 약 200m나 떨어져 있는 경우에는 연접한 토지가 아니라고 판시하고 있다. 이에 비추어 보면 이 사건 부지는 「국계법 시행령」 제55조제4항에서 규정하는 연접개발대상토지에 해당하지 않는다.
(2) 청구인의 농어촌도로 정비에 대하여
이 사건 부지가 연접개발대상에 해당된다고 하더라도 이 사건 부지와 개발허가를 받은 부지는 농어촌도로 103호선에 의하여 분리되어 있다. 피청구인은 농어촌도로 103호선이 정비되지 않았으므로 이 사건 부지가 연접개발에 해당한다고 주장하고 있는데 정비여부에 대한 구체적 기준이 무엇인지 모르겠으나, 설령 농어촌도로 103호선이 정비되어 있지 않은 부분이 있다고 하더라도 ○○군의 ‘개발행위허가연접개발제한기준고시’는 지역의 발전을 도모하기 위하여 연접개발에 관한 예외규정을 완화시키고 이를 보완하는 것이 주목적이라고 할 것인바, 청구인의 부담으로 농어촌도로 103호선의 정비를 하는 조건으로 사업승인을 할 수도 있었다. 이와 같이 농어촌도로 103호선이 정비되어 있지 않다면 피청구인은 청구인이 위 도로를 정비하는 조건으로 사업승인을 해 주거나, 정비계획을 마련하여 다시 사업승인신청을 하라고 사업승인신청을 반려할 수 있었는데, 이러한 조치 없이 이 사건 처분을 한 것은 재량을 벗어난 것이다. 피청구인이 제출한 답변서에 ‘농어촌도로 103호선을 청구인이 비관리청 도로개설허가를 득하여 개설한다하더라도’라고 기재하고 있는데, 이는 청구인이 피청구인으로부터 허가를 받아 농어촌도로 103호선을 정비함으로써 이 사건 부지가 연접개발적용대상에서 제외될 수 있음을 피청구인 스스로 인정하고 있는 것이다.
(3) 공장가동 시 주민생활에 악영향을 초래하는지에 관하여
이 사건 부지는 기존집단취락(○○마을)과 사이에 250m 이상의 이격거리가 있고, 산자락(○○산)으로 차단되어 있어 주민생황에 이 사건 부지에 공장을 건축하고 가동함으로써 주민생활에 악영향을 초래한다는 주장은 부당하다. 또한 이 사건 부지와 약 150m 떨어져 있는 개발허가를 받은 부지는 기존 집단취락(○○마을)과 사이의 이격거리가 이 사건 부지와 ○○마을과 사이의 이격거리보다 훨씬 짧은데, 이 부지에 대하여는 사업계획 승인을 하여주고, 이 사건 부지에 대하여는 불승인한 것은 형평성에 어긋난 처분이다. 실제로, 피청구인은 공장부지가 기존집단취락과 불과 50여m 정도 이격거리가 있는데도 공장사업계획승인처분을 한 바 있고, 기존집단취락과 500m 이상 이격거리가 있는 공장은 많지 않다.
(4) ○○군 「계획관리지역안에서의공장가능지역지정에관한조례」에 관하여
피청구인은 위 조례 제5조제2항의 규정에 의하여 기존의 집단취락과 500m 이내인 지역에는 공장건축가능지역으로 지정하여서는 아니되므로(다만, 그 지역주민과 협의한 경우에는 그러하지 아니한다) 청구인에 대한 처분은 적법한 것이라고 주장하나, 피청구인은 공장부지가 기존 집단취락과 불과 50여m 정도 이격거리가 있는데도 공장사업계획승인처분을 한 바 있고, 기존 집단취락과 500m 이상 이격거리가 있는 공장은 많지 않다. 청구인과 집단취락에 거주하는 주민들과 사이에 협의가 없엇다면 피청구인은 협의를 하여 다시 사업승인신청을 하라는 보완의견을 제시하였어야 하는데도 피청구인은 아무런 보완의견 없이 청구인의 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량을 벗어난 자의적인 처분이다. 피청구인은 2007. 9. 14. 실무종합심의회에서 9건의 사업승인신청 중 3건에 대하여는 사업계획승인을 하고 4건에 대하여는 보완의견을 제시하였다. 한편, 피청구인은 청구인이 사업계획승인신청을 하려고 하자 지역주민과 협의가 있더라도 사업승인을 해 줄 수 없으니 사업승인 신청을 하지 말라고 한바도 있다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2007. 9. 7. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산 206-2번지 외 11필지에 공장설립(개발면적-21,943㎡)을 목적으로 「중소기업창업지원법(이하 ‘중창법’이라 한다)」제33조 및 같은 법 시행령 제22조 규정에 의거 중소기업창업사업계획승을 하였고, 이에 피청구인은 이 사건부지에 대한 현지조사 및 실무종합심의회 등을 거쳐 「중창법」제33조 및 같은 법 시행령 제22조 규정에 의거 2007. 10. 4. 불승인 처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 이 사건 처분의 적법성
(가) 「중창법」제33조제1항에 의하면 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장·군수의 승인 받도록 규정하고 있으며, 같은 법 제35조제4항에는 법 제33조에 따른 사업계획의 승인을 할 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국계법’이라 한다)」, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산집법’이라 한다)」 등 관계법령의 제반 규정에 적합하도록 규정하고 있다.
(나) 「국계법」 제58조제1항제4호 및 동법 시행령 제56조제1항 별표 1의 구체적인 개발행위허가기준에 의하면, 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하도록 규정하고 있다. 또한, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 발생할 우려가 없도록 규정하고 있으며, 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 않도록 규정하고 있다. 「○○군 공장입지 제한 처리기준(○○군 고시 제2007-155호)」에 의하면 ‘소규모(나홀로) 개별공장으로 주택 및 축사와 인접하는 등 주변지역과 조화를 이루지 못하여 난개발이 예상되는 지역 및 자연경관 보존이 필요한 지역 등’에는 공장입지를 제한하도록 규정하고 있다.
(다) 이 사건 부지는 ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을과 200여 미터 이격된 산지에 공장을 설립하려는 사항으로 현지조사 및 실무종합심의회(개별법 검토) 심의결과 이 사건 부지에 대한 개발행위는「국계법」제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조 규정에 저촉될 뿐만 아니라, 기존 집단취락 지역과 인접하여 공장설립·가동 시 주변 환경 및 주민생활 등에 지속적으로 악영향을 초래할 가능성과, 설치하는 건축물이 녹지축을 절단하여 자연경관과 주변미관을 훼손하여 주변경관 보존에 악영향이 우려된다는 점 등에서 개발보다는 보존이 필요하다는 의견에 따라 이 사건 처분을 하게 된 것이다.
(2) 청구인 주장의 부당성
(가) 이 사건부지는 연접개발 면적대상이 아니어서 개발행위 규모를 초과하지 않았다는 주장에 대하여
「국계법」제58조(개발행위허가의 기준)제1항 같은 법 시행령 제55조(개발행위허가의 규모)제1항제2호, 「○○군계획조례」제17조 규정에 의하면 관리지역에서의 개발행위 규모를 ‘3만제곱미터 미만’으로 규정하고 있고, 「국계법 시행형」제55조제4항에 ‘제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역·또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다.’라고 규정하고 있다. 이 사건부지에 대한 사업계획서에 의하면 개발행위 규모가 21,943제곱미터로서 개발행위 규모를 초과하지 않았으나, 이 사건부지 주변에 기 개발된 공장부지(19,240㎡)가 연접하고 있어 이 사건부지에 대한 개발행위는 개발행위허가의 규모 초과로 인해 불가능하다 할 것이다.
「국계법 시행령」제55조제5항에 의하면 “다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제4항 규정을 적용하지 아니한다”라고 규정하고 있고 제1호에는 “다음 각목의 요건을 갖춘 경우. 다만, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 지역여건상 다음 각목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다.”라고 규정하고 있고, ○○군 고시2004-411호 「개발행위 허가 연접개발 제한기준」제3조제2항에 의하면 “다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다”라고 규정하고 있으며, 제1호에는 “개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위 허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도·국가지원지방도·지방도·군도·정비된 농어촌도로 또는 너비 15미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것”, 제2호에는 “개발행위허가의 대상인 토지의 진입도가 너비 6미터 이상이고 주간선도로 또는 「도로법」제11조 규정에 의한 도로(고속국도를 제외한다)에 직접 연결될 것”이라고 규정하고 있다.
청구인은 위 ○○군 고시 제3조제2항제2호 규정을 들어 이 사건부지는 연접개발 적용대상이 아니라고 주장하나, 이 사건부지에 진입하기 위해서는 국가지원지방도 제**호선에서 ○○마을 진입도로인 농어촌도로 103호선을 이용하여야 하며 이 농어촌도로 103호선은 「농어촌도로정비법」규정에 의거 1996년도에 지정이 되었으나 현재까지 정비가 되지 않은 상태로서 국가지원지방도 제**호선에서 이 사건부지까지의 거리가 300여 미터 정도이며, 도로의 너비가 대부분 3～4 미터(일부구간 5～6미터)정도로서 위 규정에도 맞지 아니한다 할 것이어서 이 사건부지가 연접개발 적용대상이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다.
(나) 기타 주장에 대해
공장설립 승인을 위해서는 「산집법」제13조2제5호에 의하면 「국계법」제56조제1항의 규정에 의한 개발행위허가가 의제 처리되도록 규정하고 있어 피청구인으로서는 이 사건부지에 대한 개발행위 허가에 대한 적법 여부를 검토하여 공장설립 승인 여부를 결정하여야 하는 것이다. 공장설립 승인의 법적인 성질을 살펴보면, 이는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 임의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이다(대법원 94누1289호 판결).
산림훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다(대법원 2002두6651호 판결)라고 판시한 바 있다.
이 사건 부지는 대부분 산지로서(농지일부 포함) 사업계획서에 의하면 산지의 사면을 절개하여 높이 3～6미터의 석축을 738미터를 설치하는 등 부지조성을 위한 산지의 과도한 절·성토 등으로 인해 산림지형 및 경관 훼손이 발생할 가능성이 높을 뿐만 아니라, 중장비를 이용한 부지조성 작업 시 발생하는 소음·진동·분진 등은 주변지역에 위해가 될 수 있다고 할 것이고, 이 사건부지에 진입하기 위한 마을 진입도로인 농어촌도로 103호선은 인근 농경지 경작을 위한 농민들의 농기계의 진·출입이 빈번할 뿐만 아니라, 교행구간조차 확보되어 있지 않은 도로로서 대형차량 진·출입 시 교통소통에 지장을 초래할 뿐만 아니라 교통사고의 위험 또한 잔존할 수 있어 이 사건부지에 진입하기 위한 도로로서는 부적합하다 할 것이다.
다. 보충답변
(1) 「○○군공장입지제한처리기준」 제4조제11호의 규정에 의하면 공장이 설립됨으로써 주변환경, 주민생활 등에 지속적으로 상당한 영향을 미친다고 판단되는 경우에는 입지를 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건 부지는 기존 집단취락(○○마을)과 근접한 곳에 위치하여 공장부지 조성 및 가동 시 주민생활에 악영향을 초래할 것이 명약관화하고, 「국계법」상 용도지역이 관리지역으로 필요할 때 언제든지 개발이 가능하다는 주장은 공장설립 승인의 법적인 성질을 행정청의 재량행위에 속한다고 판시한 판례(대법원 94누1289호 판결)에 비추어 보면 무분별한 개발을 억제하고 계획적인 입지를 유도하기 위하여 이 사건 불승인 처분을 하였으므로 피청구인의 불승인처분은 타당하다.
(2) 농어촌도로 103호선으로 기 개발행위 부지와 분리되어 있으므로 하나의 개발행위로 보아 개발행위면적을 산정하여서는 안 된다고 주장하나, 동 농어촌도로는 노선지정만 되었을 뿐, 미정비된 농어촌도로이며 노폭도 3～4여 미터로 협소하여 연접개발 분리를 위한 지형지물이라 할 수 없다. 또한, 농어촌도로 103호선을 청구인이 비관리청 도로개설 허가를 득하여 개설한다하더라도 이 사건 부지의 형상과 위치, 주위 상황 등을 살펴볼 때 개발행위 시 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하여야 하고, 임야의 과도한 훼손으로 녹지축이 절단되지 아니하여야 하는 등의 개발행위 허가기준에 적합하지 않다.
(3) 2007. 9. 14. 실무종합심의회 내용의 사례로 제시한 (주)○○ 및 ○○○○테크 등에 대하여는 연접분리 계획이 미수립 되었으나 이를 보완하도록 의견을 제시하였다고 주장하나, (주)○○ 등은 사업계획신청 제출 시 연접분리계획이 동시에 제출되었고 일부 미비한 사항에 대한 보완을 요구한 것으로서 당초부터 연접분리계획을 제시하지 않은 청구인의 사업계획 신청과는 무관하다.
(4) 또한, 모든 조건이 완비된다 하여도 「산업입지의 개발에 관한 통합지침(건설교통부 고시 제2006-518호)」에 의하면 ‘기존의 집단취락과 인접한 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다.’라고 명시하고 있으며, 「○○군 계획관리 지역안에서의 공장 가능지역 지정에 관한 조례」 제5조제2항에는 기존의 집단취락과 500미터 이내인 지역인 경우에는 공장건축을 제한하도록 규정하고 있다.
(5) 따라서 이상과 같은 사정을 종합하면 2007. 10. 4. 청구인에 대하여 한 피청구인의 사업계획승인신청 불승인 처분이 재량한계를 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라기보다는 이 사건 토지를 개발함으로써 얻게 될 청구인의 이익보다 공익적 측면을 고려한 정당한 처분이다.
3. 판 단
가. 관계법령
(1) 「중소기업창업 지원법」 제33조, 제35조
(2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제57조, 제58조
(3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조, 제55조, 제56조, 별표 1
(4) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제8조, 제13조
(5) 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제40조, 같은 법 시행령 제45조
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2007. 9. 7. 피청구인에게 금속조립구조재제조업을 운영하기 위하여 ○○군 ○○면 ○○리 산206-2 외 11필지(이하 ‘신청부지’라 한다)에 전체사업면적 21,943㎡(관리지역 19,820㎡·농림지역 2,123㎡), 부지면적 20,865㎡, 진입도로 1,078㎡, 건축면적 4,000㎡ 의 사업규모로 중소기업창업사업계획 승인신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 10. 4. 청구인에게 이 사건 신청부지는 개발행위허가 규모를 초과한 지역으로 추가적인 개발행위허가가 불가한 점, 기존 집단취락지역과 인접하여 공장설립 시 주변환경 및 주민생활 등에 악영향을 초래하는 점, 개발행위로 인하여 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 있는 점, 산지능선 중간부분의 개발로 인하여 녹지축이 절단되어 경관적인 악영향 우려가 있는 점, ○○마을 진입도로는 노폭이 5～6m로 협소하여 대형차량 진입 시 교통소통에 지장이 예상되는 점, 설치할 건축물이 주변미관을 훼손하여 주변경관 보전에 악영향이 우려되는 점 등을 불가이유로 하여 불승인 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 이 사건 신청부지는 3만㎡ 미만으로 개발행위규모를 초과하지 않았고, 연접한 토지란 서로 맞닿아 있는 경우로 그 사이에 다른 토지가 있고 상당히 이격되어 있는 경우는 연접에 해당되지 않으며 신청부지가 기존 개발행위 허가된 공장부지와 농어촌도로에 의해 분리되어 있어 연접개발면적 산정대상에 포함되지 않는 점, 설령 농어촌도로(103호선)가 정비되어 있지 않다고 하더라도 이는 청구인의 비용으로 정비가 가능하고 피청구인은 이를 청구인이 정비할 것을 조건으로 사업승인을 할 수도 있었던 점, 청구인이 이 사건 공장을 건축·가동하더라도 산림훼손은 심하지 않고 소음·진동·분진 등은 거의 발생하지 않는 점, 신청부지가 마을과 250m 이상 이격되고 수림으로 차단되어 있어 그 환경영향은 미미할 것이고 차량의 출입이 빈번하지 않아 교통사고 위험이 증대될 염려는 없는 점, 따라서 불승인 처분으로 인한 공익보다 청구인이 입는 사익의 침해가 훨씬 큰 점, 이 사건 신청부지와 유사한 조건의 인근 부지에 대하여는 사업승인을 하고 이 사건 신청부지에 대하여는 불승인함으로써 형평성에 위배되는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 위법·부당하므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 시장·군수 또는 구청장이 「중소기업창업 지원법」 제33조에 따른 중소기업창업사업계획 승인을 하기 위해서는 그 사업계획이 같은 법 제35조제1항에 정한 관계 법령의 제반규정에 적합할 경우에만 가능하다고 할 것이므로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 판단하기 위해서는 청구인의 이 사건 중소기업창업사업계획이 관계 법령에 부합하는지 여부를 검토해야 할 것이다.
(2) 먼저, 이 사건 사업계획은 「중소기업창업 지원법」 제35조제1항제8호에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서 정한 개발행위의 허가를 받아야 할 것이므로 이에 대하여 살펴보면,
(가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항, 같은 법 시행령 제55조에 따르면 관리지역에서 토지의 형질변경은 그 규모가 3만㎡ 미만이어야 하고 같은 관리지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하며, 다만 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되거나 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외함)에 직접 연결되는 경우에는 연접개발이나 수차에 걸친 부분적 개발로 보지 않도록 하면서 연접개발이나 수차에 걸친 부분적 개발로 보지 않는 요건을 시장·군수 등이 지역여건을 고려하여 완화할 수 있다고 정하고 있으며, 이에 따라 연접개발에 대한 요건을 완화하기 위해 피청구인이 고시한 ‘개발행위 허가 연접개발 제한기준 고시(2004-411호)’ 제2조제2항에는 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위 허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 정비된 농어촌도로 또는 너비 15m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되거나 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 6m 이상이고 주간선도로 또는 「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외)에 직접 연결되는 경우에는 연접개발이나 수차에 걸친 부분적인 개발로 보지 않도록 정하고 있다.
이 사건 청구인의 사업계획에 토지의 형질변경 면적은 전체 21,943㎡이고 관리지역에 해당하는 면적은 19,820㎡인 점, 피청구인이 2007. 6. 22. 용도지역이 관리지역인 ○○면 ○○리 447-1 외 25필지(이하 ‘기존 개발행위허가 부지’라 한다) 중 19,240㎡에 대하여 토지의 형질변경을 내용으로 한 개발행위 허가 의제 처리가 되는 중소기업창업사업계획 승인처분을 한 점, 이 사건 신청부지와 기존 개발행위허가 부지는 물리적으로 연접되어 있지는 않고 약 150m 정도 이격되어 있으며 그 사이에 농경지와 농어촌도로 103호선이 있고 다른 하천·공원 등 지형지물은 존재하지 않는 점, 농어촌도로 103호선은 1996년도에 노선지정이 되었으나 현재까지 정비가 되지 않은 상태이고 현재 그 도로의 너비는 대부분이 4m 이하인 점, 신청부지와 국가지원지방도 제**호선까지의 거리는 약 300m 정도이고 농어촌도로 103호선으로 연결되어 있는 점 등을 당사자들의 관련서류 등에 의하여 인정할 수 있다.
연접개발 제한규정은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용된다고 해석해야 할 것이고(대법원 2006두13954 판결), 개발행위허가의 대상인 토지가 이미 개발행위허가를 받은 부지와 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 토지이용 상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부는 허가권자가 지형적 여건 등을 고려하여 결정해야 할 재량사항인 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청부지의 개발행위허가 면적과 기존 개발행위허가 부지를 합하면 39,060㎡로 관리지역의 개발행위허가 규모인 3만㎡를 훨씬 초과하고 농어촌도로 103호선은 정비가 되어 있지 않으며 일단의 부지를 분리되어 있다고 볼 만한 지형지물도 없는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인이 이 사건 신청부지의 개발행위가 연접개발에 해당하여 개발행위허가 규모에 적합하지 않다고 판단 것에 재량의 일탈·남용이 있다고 볼 수는 없을 것이다.
(나) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, 별표 1의 개발행위허가 기준 등에 의하면 허가권자가 개발행위허가를 하는 경우에는 개발행위로 설치하는 건축물 등이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 정하고 있는 바, 이 사건 신청부지는 대부분이 산지를 과도하게 절토·절개하고 성토하여 조성됨으로써 녹지축을 절단하고 경관을 훼손하며 오염물질의 비산과 비점오염물질로 인해 주변 농경지 및 마을 주민들의 생활에 나쁜 영향이 우려되는 점 등을 고려할 때 이 사건 불승인 처분의 사유가 재량을 일탈·남용한 것으로 보이지는 않는다.
(3) 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제40조, 같은 법 시행령 제45조에 의하면 건설교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성 고시할 수 있고 환경부 고시 제2005-173호 및 건설교통부 고시 제2005-437호로 고시된 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’ 제36조제2항에 시장·군수는 기존의 집단취락과 인접한 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다고 정하고 있으며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제8조, 제13조, 같은 법 시행령 제19조제6항에 의하면 시장·군수가 공장설립 등을 승인함에 있어 필요한 세부적인 기준을 정하여 고시할 수 있고, 산업자원부고시 제2004-98호로 고시한 「공장입지기준고시」 제5조제2호는 공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우에는 공장의 입지를 제한 할 수 있다고 정하고 있는 바, 피청구인이 집단화 하지 않고 국지적·개별적으로 난립하고 있는 공장의 증설을 억제하여 공장설립의 합리적 배치와 쾌적한 생활환경을 구축하기 위해 2007. 2. 22. 「○○군공장입지제한처리기준고시」를 고시하였고, 이 고시에 따라 소규모(나홀로) 개별공장으로 주택 및 축사와 인접하는 등 주변 지역과 조화를 이루지 못하여 난개발이 예상되는 지역 및 자연경관 보존이 필요한 지역 등에는 공장설립을 제한하여 온 점을 미루어 볼 때 이 사건 신청부지가 기존 집단 취락과 인접하고 주변지역과 조화를 이루지 못하며 공장의 난립이 우려 되고 농경지 등에 상당한 피해가 예상되는 등 주민생활에 악영향을 미칠 것으로 판단하여 청구인의 사업계획을 불승인한 이 사건 처분이 재량을 일탈·남용한 것으로는 보이지 않는다.
(4) 한편, 청구인은 피청구인이 농어촌도로 103호선을 청구인이 직접 시행하는 조건으로 이 사건 사업계획을 승인할 수 있다고 주장하지만, 청구인에게 상당한 비용과 준비기간을 요하는 도로개설을 조건으로 승인을 할지 여부는 피청구인의 재량사항이므로 청구인에게 조건에 대하여 의견을 묻지 않았다하여 위법하다고 볼 수 없을 뿐 아니라, 설령 다른 불가 사유가 없고 농어촌도로만 정비한다면 사업계획승인이 가능하다 하더라도 청구인이 불승인처분을 통해 불승인 이유를 알고서 도로개설사업 시행계획을 첨부하여 다시 중소기업창업사업계획신청을 얼마든지 할 수 있고 피청구인이 불승인처분을 하지 않고 도로개설 보완을 요구한 것과 비교해 볼 때 청구인에게 더 불이익한 결과를 초래하는 것도 아니므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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