| 이 유 (2007-303)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2007. 10. 18. 청구인에 대하여 한 청구인소유 토지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조에 의한 매수청구 대상이 아니라는 처분은 이를 취소한다라는 재결을 구한다.
나. 청구이유
(1) 이 건 청구에 이르게 된 경위
청구인은 청구인 소유 토지인 ○○군 ○○읍 ○○리 396-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘법’이라고 한다.) 제47조에 규정된 내용인 “10년 이상 미집행도시계획시설 부지 중 지목이 대지인 토지”에 해당되어 2007. 9. 21. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 매수청구를 하였으나, 피청구인은 2007. 10. 18. 법 제47조 규정에 해당되는 매수청구대상 토지가 아니라고 통보하였다.
(2) 청구인 주장
(가) 청구인은 법 제47조의 규정이 정하는 바에 따라 청구인 소유 토지인 이 사건 토지가 도시계획시설로 결정(1973. 10. 12.)된지 10년 이상 경과되었고, 지목이 대지인 토지로서 도시계획도로 개설사업을 시행하지 아니한 장기미집행 도시계획시설이 분명하므로 법 제47조에 의한 청구인의 매수청구는 적합하다.
(나) 따라서 청구인은 매수청구가 있은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 청구인에게 통지하여야 할 의무가 있다.
(3) 이 건 처분의 위법·부당성
(가) 피청구인은 법 제47조의 규정이 정하는 바에 의거 매수여부를 결정하여 통지하여야 하나, 청구인 소유 이 사건 토지가 ○○도시계획수립 이전부터 도로로 사용되어 왔고 해당 도로구간(소로2-7호선) 내 일부 토지소유자가 보상협의(수령)를 인정하고 있다는 이유로 매수청구 대상이 아니라고 2007. 10. 18. 통지하였고, 이에 청구인은 2007. 10. 31. ○○군 홈페이지 전자민원창구를 통하여 토지소유자들이 보상금을 수령하였다면 본 구간에 관하여 과거 도로개설사업을 시행하였다는 것이므로 청구인은 피청구인에게 도로개설실시계획 인가일자와 관보고시일자에 관한 문의와 미불용지로 판단한 관련절차 안내 및 이 사건 토지가 도시계획수립 이전부터 도로로 사용되었다는 피청구인의 주장에 관한 근거 제시를 요구하였다. 이에 대하여 피청구인은 본 구간은 도시계획수립 및 결정 이전부터 도로로 이용되었고, 기존 도로 형성시기는 알 수 없으며, 도로개설(확보) 당시 토지소유자와 협의에 의거 도로확보가 된 것으로서 미불용지로 단정하기 어렵다는 답변과 도시계획수립 이전부터 도로로 사용되었다는 증거는 본 도로를 두고 양쪽으로 건축행위가 1934년부터 1973년 사이에 이루어졌음이 건축물관리대장으로 확인된 것이라고 회신하였다.
(나) 상기와 같은 불비한 답변에 대하여 청구인은 2007. 10. 31. 서면으로 청구인 토지가 속한 도로구간인 소로 2-7호선에 관한 도로개설실시계획 인가일자와 관보고시일자를 재차 문의하였고 결국 피청구인으로부터 도시계획도로 개설사업을 시행한 사실이 없었음을 확인할 수 있었다. 또한, 청구인 토지 양쪽으로 건축행위가 1934년부터 1973년도 사이에 이루어졌다는 피청구인의 답변내용을 보고 해당토지인 같은 리 396-38번지, 같은 리 396-19번지, 같은 리 396-35번지 및 같은 리 396-34번지의 건축물 대장을 확인한 결과 같은 리 396-31번지의 건축물대장만 존재하였다. 그 건축내용은 1934년 주택 41.65㎡와 1980. 9. 2. 점포 60.5㎡인 것으로 확인되었고, 점포 건축 당시 이 사건 토지와 같은 리 396-31번지 소유자가 동일하였던 것을 알 수 있었다. 즉, 청구인 소유 토지와 접한 토지와 관련하여 건축물대장이 존재하는 필지는 같은 리 396-31번지 단 1필지임에도 마치 청구인 소유 토지 양쪽에 건축물대장이 존재하는 것처럼 청구인을 기망하여 청구인의 권리행사를 포기시키려 하였다.
(다) 또한, 매수 신청한 토지가 10년 이상 미집행도시계획시설 부지이고 지목이 대지인 토지일지라도 현실이용 상황이 도로인 경우 매수청구 대상이 해당되지 않는다는 관련 법규정이나 지침 등의 제시 요구는 묵살 당하였다.
다. 결 론
(1) 이 사건 토지 지상에는 1936년 당시 주택 1동이 건축되어 있었고, 1973년 도시계획결정이 있은 후 1979. 3. 26. 예정공도부지인 도시계획도로선을 기준하여 토지를 분할하였고, 1980년 사건 토지 지상에 추가로 점포 1동(이 사건 토지와 같은 리 396-31번지 소유자는 동일인임)이 건축되었으며, 1991. 12. 30. 최종 도시계획선에 의하여 분할되었음을 확인할 수 있다.
(2) 행정기관이 이 사건 토지를 취득하여 도로를 개설하기 위하여 그 절차로 도시계획시설로 결정고시(건설교통부 고시-제399호, 1973. 10. 12.)하였으나, 장기간에 걸쳐서도 도로개설사업이 시행되지 않았고, 결국 도시계획에 관한 지적 등의 고시 때문에 관계법령에 따라 도로가 설치되기로 예정되어 있는 부분 위에 건축물을 신축할 수 없는 등 사용수익이 사실상 제한되어 있어 계속 기다릴 수 없는 과거 토지소유자가 사건 토지를 도시계획결정(1973년) 이후인 1979. 3. 26.과 1991. 12. 7. 각각 같은 리 396-312번지와 같은 리 396-34로 분할하였고 결국 계획도로에 저촉된 이 사건 토지만이 남아 도로로 이용되게 된 것인 바, 이 사건 토지는 토지소유자의 편익을 위하여 자의에 따라 도로로 제공된 토지가 아니라 행정주체가 당해 목적인 공공용 도로를 이용하기 위하여 가한 공법상의 제한에 따라 어쩔 수 없이 도로로 이용된 것이다.
(3) 따라서, 법 제47조의 규정에 의한 청구인의 적법한 매수청구에 관하여 매수청구대상이 아니라고 통보한 피청구인의 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
라. 보충서면
(1) 피청구인 주장의 요지
피청구인은 답변서를 통하여 청구인 소유 이 사건 토지 지목이 ‘대’이나 사실상 ‘도로’로 이용되어 온 시기가 도시계획결정고시일(1977. 8. 29) 이전부터이며, 비포장된 상태에서 도로로 이용되어 오다가 새마을사업의 일환으로 주민의 자발적 참여하에 1980년 4월경에 시멘트 도로로 포장되어 이미 도시계획선과 같이 폭 8m가 확보된 상태였으므로 시멘트 도로포장사업 완료시점인 1980년 4월경이 이 사건 토지가 위치한 구역의 도시계획사업이 완료되어 법 제47조제1항 “도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다”라고 규정하고 있는 바와 같이 이 사건 토지가 도시계획결정 고시일로부터 10년 이내에 도시계획사업이 시행되지 아니한 경우에 해당되지 않으므로 매수청구 대상이 아니라고 주장하고 있다. 아울러, 과거 이 사건 토지와 관련하여 청구인이 소유하기 이전인 전 소유자가 피청구인을 피고로 하여 “토지사용료 등”의 소송을 제기한 사례를 덧붙여 관련 소송자료 중의 사진 1매 제시(1980년 4월경 새마을사업 당시의 현장사진이라 설명되어 있음)와 원고의 청구가 1심·2심·3심 모두 기각되었음을 들어, “토지사용료 등”의 소송과 별개인 도시계획시설부지 매수청구거부회신 취소 청구사항과 결부시켜 은연중에 청구인의 부당함 및 피청구인의 행정처분의 정당성을 주장하고 있다.
(2) 피청구인의 주장에 대한 답변
(가) 이 사건 토지가 시멘트 도로포장사업 완료시점인 1980년 4월경이 이 사건 토지가 위치한 구역의 도시계획사업이 완료되었으므로 도시계획결정의 고시일로부터 10년 이내에 도시계획사업이 시행되지 아니한 경우에 해당되지 않으므로 매수청구 대상토지가 아니라는 주장하는데 대하여,
1) 국가나 지방자치단체는 사유지에 대하여 도로법에 의한 노선 인정의 공고 및 도로구역의 결정이 있거나 도시계획법에 의한 도시계획사업의 시행으로 도로설정이 된 때부터 도로관리청으로서의 점유가 인정될 뿐이다. 즉 피청구인이 구 도시계획법상 이 사건 토지를 도로예정지로 지정 고시는 하였지만 토지수용법에 의한 수용·사용 등의 절차를 거침이 없었고, 이 사건 토지가 속하는 도로구간을 단순히 새마을사업의 일환으로 주민참여방식을 통하여 시멘트 포장한 것이 마치 구 도시계획법에서 규정한 도시계획사업을 시행한 것처럼 주장하나, 시멘트 포장된 것은 일반 공중의 교통에 사실상 공용된 것에 불과할 뿐 구 도시계획법이 정하는 도시계획사업이 시행된 것은 분명 아니다.
2) 이 사건 토지는 당초 현재와 같은 206㎡의 면적이 아니었으며 원래 496㎡의 면적 중의 일부인 206㎡만이 도시계획결정(1977년)된 이후 도로계획결정에 의한 도로예정지의 지정으로 피청구인으로부터의 건축허가 등이 규제되는 등 토지소유자로서의 사용수익이 어렵게 되어 과거 토지소유자가 도로예정지로 지정되지 아니한 토지부분을 활용하기 위한 방편으로 이 사건 토지의 일부를 1979. 3. 26. 도시계획예정선을 감안하여 이 사건 토지(261㎡)와 같은 리 396-31번지(235㎡)로 분할한 후 1980. 9. 2. 같은리 396-31번지 지상에 60.5㎡ 규모의 점포 1동(건물 건축 당시 같은 리 396-1번지와 같은 리 396-31번지 소유자 동일)을 건축하였고, 1991. 12. 30. 도시계획예정선에 의하여 최종적으로 이 사건 토지(206㎡)와 같은 리 396-35(29㎡)로 분할하여 이 사건 토지면적인 206㎡로 남게 된 것으로서, 피청구인이 주장하듯 마치 당초부터 이 사건 토지의 전면적인 496㎡가 도로로 사용된 것은 분명 아니며 2회에 걸친 토지분할 후에 도로예정지에 속하는 206㎡만이 현재까지 인근 주민들의 통행로로 이용되기에 이른 것이다.
3) 이 사건 토지는 1977. 8. 29. 도시계획결정고시가 있기만 하고 구 도시계획법상 그 이후로 같은 법 제23조 내지 제30조 및 같은 법시행령 제27조(도시계획사업의 착수·준공예정연월일 고시 등)에 정한 도시계획사업시행 등의 도로개설절차를 거치지 아니하여 이 사건 토지에 대한 도시계획절차가 더 이상 진행되지 않고 현재에 이르러 있는 장기미집행도시계획시설부지인 것이다.
(나) 과거 이 사건 토지와 관련하여 청구인이 소유하기 이전인 전소유자가 피청구인을 피고로 하여 “토지사용료 등”의 소송을 제기하여 원고의 청구가 1심·2심·3심 모두 기각되었다고 주장하는데 대하여,
1) 피청구인의 답변서의 입증서류 중 새마을사업 현장사진 설명 내용을 보면, “원고 소유의 위 토지 ○○군 ○○읍 ○○리 396-1번지 주변 도로는 연도미상의 수십 년 전부터 자연발생적으로 도로로 개설 사용되어 오던 중 1980년 4월경 새마을 사업의 일환으로 주민의 자발적인 참여 속에 콘크리트 포장 사업을 실시하고 있는 광경”이라고 설명되어 있다. 결국, 도시계획결정(1977년) 이후 이 사건 토지의 일부가 도로계획결정에 의하여 도로예정지로 지정됨에 따라 피청구인으로부터 건축허가 등이 규제되는 등 토지소유자로서의 사용·수익이 어렵게 되어 과거 토지소유자가 도로예정지로 지정되지 아니한 토지부분을 활용하기 위한 방편으로 이 사건 토지의 일부를 도시계획예정선을 감안하여 1979. 3. 26. 이 사건 토지(261㎡)와 같은 리 396-1(235㎡)로 분할한 후 1980년 같은 리 396-31번지 지상에 60.5㎡ 규모의 점포 1동(건물 건축 당시 같은 리 396-1번지와 같은 리 396-31번지 소유자 동일)을 건축하게 되었고, 현재와 같은 206㎡의 지반에 시멘트 포장된 것임을 알 수 있다.
2) 과거 이 사건 토지와 관련하여 청구인이 소유하기 이전인 전소유자가 피청구인을 피고로 하여 “토지사용료 등”의 소송을 제기한 사례를 덧붙여 과거 전소유자를 원고로 한 원고의 청구가 1심·2심·3심 모두 기각된 점만을 강조하고, 해당 소송이 제기된 청구취지, 판시사항, 판결요지 등이 기록된 판결문을 첨부하지 않은 점을 비추어 볼 때 판결문 내용이 본 행정심판 청구취지와 연관이 없는 청구인 이전 소유자인 원고의 청구가 기각된 점만을 상기시켜 청구인의 본 행정심판 청구의 부당함과 피청구인의 행정처분이 정당하다는 점을 은연중에 과시하여 본 행정심판 재결에 영향을 행사하려함이 명백하다.
3) 추정하건대, 당시 청구인의 전소유자의 “토지사용료”의 청구가 기각된 것은 도시계획결정으로 이 사건 토지의 일부에 대하여 도로예정지로 고시하여 그 후 도시계획법에 의한 지적고시가 되었다고 하여도 아직 도시계획법에 의한 도시계획사업의 시행으로 결정된 도로로서 도로법에 의한 도로구역결정이 있은 도로와 같이 볼 수 없다는 것을 이유로 이 사건 토지의 점유 주체를 국가나 지방자치단체로 단정할 수 없는 관계로 기각된 것으로 추정되니 판결문 원안을 확인하여 주기 바란다. 만약 이와 같은 논리로 기각되었다면 도시계획사업의 시행이 없었다는 것을 반증하는 증거로 사료되는 바이다.
(3) 결 론
이상에서와 같이 이 사건 토지는 1977. 8. 29. 도시계획결정고시가 있기만 하고, 구 도시계획법상 그 이후로 같은 법 제23조 내지 제30조 및 같은 법시행령 제27조에 정한 도시계획사업시행 등의 도로개설절차를 거치지 아니하여 이 사건 토지에 대한 도시계획절차가 더 이상 진행되지 않고 현재에 이르러 있는 장기미집행 도시계획시설부지인 것이므로 청구인이 피청구인에게 한 이 사건 토지가 매수청구 대상이 아니라는 처분은 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 재결에 이르게 된 경위
2007. 9. 21. 청구인이 이 사건 토지에 대하여 피청구인에게 “장기미집행 도시계획시설부지 매수청구”서를 제출함에 따라 이에 2007. 10 18. 피청구인이 청구인에게 이 사건의 토지가 매수청구 대상이 아니다 라는 민원회신에 대하여 부당함을 주장하면서 재결을 구하고 있다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인 소유 이 사건의 토지는 지목이 “대”이나 사실상 “도로”로서 도로로 이용되어 온 시기는 도시계획결정 고시일(1977. 8. 29) 이전부터 비포장된 상태에서 도로로 이용되어 오다가 1980년 4월경 새마을 사업의 일환으로 주민 자발적 참여하에 노폭 8m 시멘트 포장하여 도로로 이용하여 온 토지이며, 현재에는 기존의 시멘트 도로 위에 아스콘을 덧씌워 아스콘 포장 도로로 이용되고 있다.
(2) 이 사건 토지가 위치한 도로의 도시계획결정에 의한 도로선은 1977년8월29일에 도로폭 8m로 결정되었다고 할 것인데 그렇다면 1980년경 주민 자발적 참여하에 시멘트 도로포장 사업을 하던 시기에 이미 도시계획선과 같이 도로 폭이 8m가 확보된 상태였으므로 주민 자발적 시멘트 도로 포장사업 완료 시점이 이 사건 토지가 위치한 구역의 도시계획사업이 완료되었다고 할 것이다.
(3) 따라서 이 사건 토지가 위치한 도로는 청구인이 이 사건 토지 매수청구 이전에 이미 도시계획사업이 시행 완료되었으므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 제1항 “도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다” 라고 규정하고 있는 바와 같이 이 사건의 토지는 도시계획결정의 고시일부터 10년 이내에 도시계획사업이 시행되지 아니한 경우에 해당되지 않으므로 매수 청구대상 토지가 아니라고 할 것이다. 또한, 이 사건 토지는 청구인이 소유하기 이전인 전소유자가 피청구인을 피고로 하여 “토지 사용료 등”의 소송을 제기하였는데 1심판결(93년도 창원지방법원 진주지원), 2심판결(94년도 창원지방법원), 3심(95년도 대법원)에서 원고의 청구가 각각 기각된 사실이 있다.
다. 결 론
이상에서와 같이 청구인이 이 사건 토지를 피청구인에게 매수청구 이전에 이미 도시계획시설사업이 시행완료 되었으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항의 규정에 의거 매수대상 토지에 해당되지 않는다고 할 것인바, 청구인이 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 매수청구한 건에 대하여 피청구인이 매수대상이 아니다 라는 처분은 적법하므로 피청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 관련 법령
(1) 행정심판법 제2조제1항제1호·제2호 및 제3조제1항
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조
나. 살피건대,
(1) 청구인과 피청구인의 주장 및 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2007. 9. 20. ○○군 ○○읍 ○○리 396-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다. 면적 206㎡, 현황-도로, 공부상-대지)를 강제경매로 취득하였고, 이 사건 토지가 장기(10년 이상)미집행 도시계획시설 부지 중 대지인 토지라 하여 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 매수청구를 신청하였던 바, 피청구인은 1973년에 도시계획결정에서 이 사건 토지를 포함하여 도시계획도로(소로 2-7호)로 결정하였고, 도시계획결정 이전부터 도로로 이용되어 오던 기존 도로선을 도시계획도로로 결정하였으므로 장기미집행 도시계획시설로 볼 수 없으며, 도로개설 당시 토지소유자와 협의에 의하여 도로확보가 된 것으로서 미불용지라고 단정하기도 어렵다는 이유로 피청구인의 청구인의 매수신청에 대하여 거부회신을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지는 도시계획시설 결정 이후 도시계획사업시행 등의 도로개설절차를 거치지 아니하고 10년 이상이 경과된 장기미집행 도시계획시설부지 중 지목이 대지인 토지로서 관련법에 의거한 청구인의 매수청구는 적법하므로 매수신청 대상이 아니라고 통지한 피청구인의 처분은 위법·부당하고, 이 사건 토지와 접한 토지의 건축물대장이 존재하는 필지는 같은 리 396-31번지 단 한 필지임에도 피청구인은 이 사건 토지의 양쪽 토지에 건축물대장이 존재한다고 하여 청구인의 권리행사를 포기시키려 하였을 뿐 아니라 매수청구대상 토지일지라도 현실 이용상황이 도로인 경우 매수청구 대상에 해당되지 않는다는 관련 법규정이나 지침 등의 제시토록 피청구인에게 요구하였으나 묵살 당하였으며, 또한 이 사건 청구와 관련이 없는 청구인 이전 소유자의 청구가 기각된 점을 상기시켜 청구인의 청구의 부당함과 피청구인의 처분이 정당하다는 점을 은연중에 과시하여 행정심판의 재결에 영향을 행사하려 하고 있으므로 이 사건 토지가 매수청구 대상이 아니라는 피청구인의 매수청구거부회신을 취소하여 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 본안판단에 앞서 행정심판 제기요건에 대하여 살펴보면, 「행정심판법」(이하 ‘법’이라고 한다) 제3조제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별히 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 법 제2조제1항제1호·제2호에서 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있는 바, 행정청이 우월한 의사의 주체가 아닌 상대방과 대등한 지위에서 행하는 행위는 행정심판의 대상이 될 수 없다 할 것이다.
(2) 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제47조는 장기미집행도시계획시설부지에 대하여 시장·군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있으며, 매수청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하고 있는 것으로 보아 토지소유자의 매수청구는 공법상 손실보상의 청구로서 청구인의 매수청구는 계약의 청약에 해당하고 피청구인의 매수의사 표시는 계약의 승낙에 해당한다 할 것이므로 피청구인의 매수청구거부회신은 청구인의 매수청구(청약)에 대한 불승낙의 의사표시로서 행정심판의 대상인 처분 또는 부작위에 해당하지 아니한다 할 것이어서 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 부적합한 청구라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판의 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
