| 이 유(2007-292)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 10. 31. 청구인에 대하여 한 착공신고서 반려처분은 이를 취소한다는 재결을 구한다.
나. 처분 경위
(1) 청구인은 2007. 8.경 ○○시 ○○동 692-5번지 소재 대지(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)의 소유자로서 이 사건 대지 상에 연면적 2,018㎡ 규모의 숙박시설 및 단독주택(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 건축을 계획하여 피청구인으로부터 2007. 9. 27.자로 이 사건 건물에 관한 건축허가를 받았고, 이어 2007. 10. 31.자로 피청구인에게 이 사건 건물에 대한 착공신고서를 접수하였다
(2) 그러나 피청구인은 2007. 11. 청구인에게 ‘피청구인이 2007. 10. 15.자로 청구인에게 이 사건 건물에 관한 건축허가와 관련하여 민원해결 후 공사착수방안을 강구하라고 통보를 하였음에도 불구하고 민원이 해소되지 않은 상태에서 착공신고서가 접수되어 건축허가조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 착공신고서를 반려한다는 이 사건 처분을 하였다.
(3) 청구인은 앞서 본 바와 같이 2007. 9. 27.자로 피청구인으로부터 적법하게 건축허가를 받았으나 ○○시숙박업협회 지부장 ○○○이 2007. 10. 2. ○○시 건축과에 구두로 숙박업허가를 제한해 달라는 취지의 민원을 제기하였는데 ○○시의 건축과 담당공무원은 청구인에게 이와 같이 ○○시 숙박업협회 지부장으로부터 민원이 제기된 사실을 알려주며 위 지부장을 만나 민원문제를 해결하라고 권유하였다.
(4) 이에 따라 청구인은 2007. 10. 3. 위 ○○○을 만났는데 당시 ○○○은 청구인에게 ‘○○시 관내 숙박업소가 경기침체로 힘드니 사업을 중지하든지 아니면 기존 숙박업소를 인수하여 사업을 하는 방안 중에서 하나를 선택하라’고 요구하였다. 이에 대하여 청구인은 이미 허가를 받아 둔 상태이고 허가와 동시에 토지매입 잔대금을 지급하고 소유권이전등기까지 마쳐 그러한 요구를 받아들일 수 없다고 답변하였다.
(5) 이어 청구인은 2007. 10. 12.경 ○○○으로부터 ‘이 사건 건물 부지를 매도할 의사가 있느냐’는 전화를 받고 ‘흔쾌히 응하겠으며 매도 금액도 매입금액에다 취득 경비를 더한 가격이면 된다’고 답변하였더니 ○○○은 2007. 10. 17.까지 확답을 주겠다고 하였다. 한편 ○○○은 그 이전인 2007. 10. 11.경 청구인과 이미 구두상으로 제기한 민원문제로 대화를 나누고 있으면서 피청구인에게 정식으로 민원서류를 접수하였고, 피청구인은 2007. 10. 15.경 청구인에게 이러한 사실을 통보하면서 숙박시설을 다른 용도로의 건축, ○○시 숙박협회와 협의를 통한 사업부지 매각방안 검토 등 민원이 해결될 수 있도록 조치할 것과 민원해결 후 공사 착수하는 방안을 강구할 것을 통보하였다.
(6) 청구인은 이미 구두상으로 민원을 제기해 둔 ○○○으로부터 이 사건 부지 매수제안을 받았고 이어 피청구인으로부터 ○○○이 민원을 제기하여 부지 매각 방안검토 등으로 민원이 해결될 수 있도록 조치를 하라는 통보까지 받아 ○○○으로부터 답변이 오기만을 기다리고 있었으나 청구인은 2007. 10. 17. ○○○으로부터 ‘이 사건 건물 부지는 여러 가지 사정으로 매수할 수 없다’는 통보를 받았으며, 청구인은 2007. 10. 22. ○○○에게 ‘귀하의 신축공사 중지요청으로 인하여 공사가 지연되어 손해가 많은 바 재차 대지를 매입할 것을 촉구하며 같은 달 27일까지 답변이 없으면 건축공사를 진행하겠다’고 통보하였다.
(7) 청구인은 2007. 10. 26. ○○○으로부터 이 사건 건물 부지를 매수할 의사가 없다는 통보를 받고 더 이상 손해를 감당할 수 없어 건축법에 따라 착공신고를 하였던 것인데 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이다.
나. 이 사건 처분의 위법‧부당성
(1) 피청구인은 이 사건 반려처분 사유로 ○○시숙박업협회로부터 숙박시설허가를 한시적으로 제한해 달라는 민원이 제기되었고 이에 따라 피청구인이 청구인에게 민원해결 후 공사착수방안을 강구할 것을 통보하였음에도 불구하고 민원이 해소되지 않은 상태에서 착공신고서가 접수되어 건축허가조건을 미이행하였다는 점을 들고 있다.
(2) 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 민원인을 만나 피청구인이 요청한대로 건물부지 매각 등 적극적으로 민원을 해결하려고 노력하였고, 청구인은 취득원가정도만 받고 건축부지를 넘겨주려고 하였는데 민원인 ○○○이 시간만 끌다가 건물부지 매입의사를 철회하는 바람에 민원이 해결되지 않은 것일 뿐이며 청구인이 해결하려고 노력하였음에도 불구하고 민원인의 사유로 민원이 해결되지 않은 것이므로 청구인이 책임질 일이 아니다.
(3) 허가조건 위반이 아니다. 우선 허가조건 21번을 보면 ‘본 공사로 인하여 민원 발생 시 공사중단하고 책임 해결 후 공사진행하여야 한다’고 기재되어 있다. 즉 건축공사를 진행하여 그로 인하여 민원이 발생한 경우 이를 해결하고 공사를 진행하도록 정하고 있으나 청구인은 공사를 진행한 사실이 전혀 없고 공사에 착수하려고 착공계를 신고한 것 뿐이므로 공사로 인하여 민원발생된 것이 아니므로 허가조건을 위반한 것이 아니고, 민원인 ○○○이 제기한 민원의 내용은 건축허가를 잠정적으로 동결해달라는 것인데 이를 이유로 이미 건축허가를 받은 청구인의 착공계 신고를 수리거부한 것은 지나친 처사이며, 건축허가에 따른 부관사항으로 “민원 발생 시 책임 해결”이라는 부분의 취지는 모든 민원을 책임 처리하라는 의미가 아니라 청구인이 건축법이나 타법률에 위반되는 행위를 함으로써 그로 인하여 민원이 발생할 경우 이를 책임지고 해결하여야 한다는 의미로 봄이 타당할 것이므로 어떠한 법규도 위반한 일도 없는 청구인에게 단순히 민원이 제기되었다는 이유만으로 사실상 공사중지명령이나 다름없는 착공계신고수리거부행위는 지나치게 부당한 처사이다. 어느모로보나 이 사건 처분은 법적 근거가 없는 것으로 그 효력이 없다.
(4) 청구인은 이 사건 건물 신축을 위하여 이미 너무나 많은 시간과 비용을 지출하였고, 청구인은 토지매입비용 9억2천만원을 비롯하여 취득세, 등록세, 설계비, 은행대출수속비용(감정비, 설정비), 소개비, 임시전기설치비, 측량경비, 철거비 등으로 10억이 넘는 비용을 지출하였는데 그 중 대부분을 은행등에서 빚을 내어 조달하는 바람에 손해가 막대하며, 착공행사에 쓰려고 준비한 음식물 1백만원 상당을 못쓰게 되었다. 그런데 이 건 반려처분으로 인하여 청구인은 그동안의 노력과 금전지출 등이 모두 수포로 돌아가는 등 엄청난 손해를 감수해야 할 딱한 입장에 처하게 되었다.
(5) 그러나 이에 비하여 이 건 처분을 반려하여야 할 공익상 필요성 내지 그 취소를 통해서 이루고자 하는 공익적 목적은 쉽게 발견하기 어렵고 오히려 이 건 반려처분은 민원제기에 편승하여 실질적으로 동종업체의 수를 유지하거나 시장진입을 방해하여 시장 독점을 조장하는 것이며, 법치주의를 헌정질서의 기본원칙으로 삼고 직업선택의 자유와 사유재산권을 보장하고 있는 우리나라에 있어서 건물신축과 같은 국민의 경제생활자유는 법에 위반되거나 타인의 권리를 침해하지 않는 이상, 행정작용으로부터는 물론이고 사인으로부터 보호되어야 할 것이므로 아무런 위법이나 권리침해가 없음에도 불구하고 민원제기를 이유로 개인의 재산권행사 등을 막는 것은 허용되어서는 아니될 것이고 이를 행정청이 조장하거나 방치하여서도 안된다 할 것이다.
(6) 그렇다면 피청구인이 이 건 반려처분으로 도모하고자 하는 공공의 이익보다는 청구인들이 그 반려처분으로 인하여 입게 될 불이익이 막대하다고 판단되므로 이 건 반려처분이 피청구인의 재량행위에 해당한다고 하더라도 그것이 피청구인이 가지는 재량권의 범위를 일탈 또는 남용한 것인 때에는 위법한 행정처분으로서 취소되어야 할 것이고 이 건 행정처분이 재량권 일탈, 남용에 해당하는지 여부를 판단함에 이어서는 결국 비례‧평등의 원칙 위배 여부, 처분의 목적 위반 내지 그 동기에 부정 여부 등을 참작하여야 할 것이다. 이 건 반려처분은 공사중지명령과 같은 것으로서 위에서 본 바와 같이 그 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다.
다. 결론
결국 피청구인은 청구인이 허가사항이나 법규를 위반한 일이 없는데도 불구하고 단지 민원이 제기되었다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 이 사건 반려처분은 아무런 법적 근거가 없어 무효이고, 그렇지 않더라도 위법하거나 재량권을 남용한 것에 해당되므로 취소되어야 할 것이다. 이에 청구인은 이 건 반려처분의 취소를 구하기 위하여 이 건 심판청구에 이르렀다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 2007. 9. 27 이 사건 건축허가시 “본 허가조건을 이행하지 아니하거나 관계법을 위반한 경우에는 건축법 제69조에 의거 허가사항을 취소하거나 공사중지 등 필요한 조치를 취할 수 있고, 허가조건 제21호에는 “본 공사로 인하여 민원 발생시 공사 중단하고 책임 해결 후 공사 진행을 하여야 합니다”라고 되어 있다.
(2) 이 사건 건축허가와 관련하여 2007. 10. 2. 대한숙박업협회 ○○지회장으로부터 관내 숙박시설 영업이 날로 어려워져 경매진행 업소가 늘어나고 있어 숙박시설 신축시 동반 경영부진이 심화될 것이므로 숙박협회와 협의하여 기존시설 인수 방안등을 검토해 달라는 최초 민원이 있었고 그 이후 수차례 민원이 제기되었고, 2007. 10. 11 대한숙박업협회 ○○지회로부터 숙박시설 영업부진으로 다수의 숙박업소가 경매진행 또는 휴‧폐업을 고려하고 있으므로 숙박시설 건축허가를 제한해 달라는 내용의 “신축 모텔허가 재고 요청에 관하여”라는 제목의 민원이 접수되어 2007. 10. 15. 건축주에게 숙박시설을 다른 용도로 건축하거나, ○○시숙박협회와 협의를 통한 사업부지 매각방안 검토 등 민원 해결 후 공사착수 방안을 강구할 것을 통보하였으나, 청구인은 이 사건 건축허가로 인한 민원이 해소되지 않은 상태에서 2007. 10. 30 착공신고서를 접수하였고 피청구인은 건축허가시 부한 허가조건을 이행하지 않은 청구인에게 착공신고서 반려처분 하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 청구인의 “허가조건 위반이 아니다”라고 주장하나,
이 사건 건축허가시 허가조건 제21호에서 “본 공사로 인하여 민원 발생시 공사중단하고 책임해결 후 공사 진행을 하여야 합니다”라는 조건이 있으므로 공사착공 전에 발생된 민원이라 하더라도 이 사건 건축물 건축에 따른 민원이므로 민원 해결 후 공사를 진행하여야 하는 것이다.
(2) 반려처분의 위법성 주장에 대하여
(가) 건축허가시 본 허가조건을 이행하지 아니하거나 관계법을 위반한 경우에는 건축법 제69조에 의거 허가사항을 취소하거나 공사중지 등 필요한 조치를 취할 수 있다라고 되어 있고, 허가조건 제21호에서 “본 공사로 인하여 민원 발생시 공사중단하고 책임해결 후 공사진행 하여야 합니다”라는 조건을 부여하여 건축허가 하였으므로 허가조건을 이행하지 않은 상태에서 착공신고서를 접수한 청구인에게 행한 이 사건 행정처분은 적법한 행정처분이라 할 것이며,
(나) 최근 관내 숙박시설 수요부족에 따른 경영악화로 다수의 업소가 경매진행 등으로 어려움을 겪고 있는 실정을 감안할 때 막대한 투자비용 회수 부진에 따른 부동산 경매를 사전에 방지하고 공공의 이익을 도모하기 위한 피청구인의 행정처분은정당하고 적법한 행정처분이라 할 것이다.
다. 결론
피청구인이 건축공사 현장에서 발생된 민원뿐만 아니라 이 사건 건축물 건축관련 민원 발생시에는 책임해결 후 공사진행 하도록 조건부 허가 하였으므로 허가조건을 이행하지 않은 청구인의 주장은 기각 되어야 마땅하다.
3. 판 단
가. 관계 법규
(1) 건축법 제16조, 제69조, 건축법시행령 제14조
(2) 행정절차법 제40조, 행정심판법 제2조, 제3조
나. 살피건대,
(1) 청구인은 2007. 9. 27. ○○시 ○○동 692-5번지에 연면적 2,018㎡ 규모의 숙박시설 및 단독주택 건축을 신축하겠다는 내용으로 건축허가신청을 하여 2007. 9. 27. 피청구인으로부터 건축허가를 득하였고, 2007. 10. 30. 피청구인에게 이 사건 건물에 대한 착공신고서를 제출하였으나, 2007. 10. 31. ○○시숙박업협회의 민원이 접수되어 민원해결 후 공사착수 방안을 강구할 것을 통보하였음에도 민원이 해소되지 않은 상태에서 착공신고서를 접수하여 건축허가조건을 미이행하였다는 사유로 위 건축물 착공신고를 반려하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 ○○시숙박업협회로부터 제기된 민원의 해소를 위해 노력을 다하였고, 이 사건 공사와 관련된 민원발생이 아니므로 허가조건의 위반이 아니며, 반려처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분이므로 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대
(1) 건축법 제8조제8항은 허가권자는 건축허가를 받은 사람이 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않은 경우에는 그 허가를 취소하여야 하나 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항, 제2항, 제4항, 건축법 시행규칙 제14조제1항은 허가를 받은 건축물의 공사를 착수하고자 하는 건축주는 허가권자에게 공사감리자 및 공사시공자가 함께 서명한 신고서에 건축관계자 상호간의 계약서, 흙막이 구조도면 등을 첨부하여 공사계획을 신고하여야 하되, 건축법 제27조의 규정에 의하여 건축물의 철거를 신고한 때에 착공예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 건축법 시행규칙 제14조제4항은 허가권자는 착공신고서를 받은 때에는 착공신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 행정절차법 제40조 제2항, 제1항은 법령등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고는 제2항 각 호의 요건을 갖춘 경우 그 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의 의무가 이행된 것으로 본다고 규정하고 있고, 행정심판법 제2조제1항제1호 및 제2호에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있다.
(2) 위 각 규정을 종합해보면, 건축법은 건축허가를 받은 사람은 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하여야 하고, 공사를 착수하고자 할 때에는 허가권자에게 착공신고를 하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐, 착공신고를 하고 그 신고가 수리된 경우에만 공사를 착수할 수 있다고 규정하고 있지 아니하고, 또한 착공신고는 하였으나 그 신고가 수리되지 않은 상태에서 공사를 착수한 경우에 어떠한 제재처분을 가할 수 있는 것으로 규정하고 있지도 않으며, 더구나 건축법 제27조의 규정에 의한 건축물의 철거를 신고한 때에 착공예정일을 기재한 경우에는 따로 착공신고를 하지 않아도 되는 것으로 규정하고 있다. 따라서 건축허가를 받은 건축주는 허가권자에게 건축관계자 상호간의 계약서 등을 첨부하여 착공신고를 하고 그 수리 여부에 상관 없이 공사에 착수하면 되는 것이지 착공신고가 수리되어야 비로소 공사에 착수할 수 있다고 볼 수 없고, 허가권자가 착공신고를 수리하여 착공신고필증을 교부하는 행위는 착공신고를 받은 사실을 확인하는 의미의 사실로서의 신고수리행위에 불과하므로 착공신고의 수리거부행위로 인하여 그 신고인에게 어떠한 권리를 설정하거나 의무를 부담하게 하는 등 신고인의 구체적인 권리의무에 직접 변동을 초래하지는 않는 것이므로 이 건 반려행위는 행정심판법 제2조 소정의 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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