| 이 유(2007-263)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 ○○시 ○○동 285-1번지 외 20필지 지상에 지상 29층, 지하 4층 연면적 61,429.664㎡ 규모의 주상복합건물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하기 위하여 2007. 9. 11. 피청구인에게 교통영향평가심의를 신청하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 피청구인은 2007. 9. 21. 이 사건 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 청구이유
(1) 피청구인의 신청 반려사유의 부당성
(가) 이 사건 토지가 위치한 구역인 미관지구에 관하여 피청구인이 2007. 9월경 「○○시 도시계획조례」 제42조를 11층 이상의 건축물은 제1종지구단위계획을 수립하여야 건축할 수 있도록 하는 내용으로 개정하려고 추진하다가 주민 등의 반대에 부딪혀 위 조례 규정의 개정이 무산된 사실이 있을 뿐 현재 11층 이상의 건축물의 건축을 제한하는 조례의 규정 기타 아무런 법령상 제한규정이 존재하지 않는 바, 아무런 법령상 제한규정이 없음에도 건축을 불허하는 것은 행정권한의 남용으로서, 위와 같은 신청반려사유는 전혀 이유 없는 것으로서 매우 부당한 것이다.
(나) 청구인이 작성한 교통영향평가서에 의하면, 남측 ○○로(25m)상에서 직접 진출입이 일어나지 않고, 이면도로상에 진출입로를 확폭하여 진출입구를 설치하면 주변 가로의 혼잡을 최소화할 수 있고, 사업지 주출입로인 이면도로를 확폭하고 사업지 동측에 진출완화차로를 설치하면 본 사업지 유발교통량을 처리함에 있어 큰 문제가 없을 것으로 판단되는 등 이 사건 건물 건축공사를 진행하는 과정에서 교통환경영향으로 인한 피해를 최소화하는 보완조치를 취하면, 피청구인가 주장하는 바와 같이 이 사건 건축물의 건축을 불허하여야 할 정도로 교통영향평가 대상지역 인접 또는 그 밖에 거주하는 주민이 직접적이고 중대한 교통환경영향에 따른 피해를 입을 우려는 존재하지 않는다는 취지로 평가하는 결론을 내리고 있을 뿐만 아니라, 심지어 청구인은 「건축법」 제67조 규정에 의한 적절한 공개공지를 확보하고 있음에도 피청구인이 이 사건 교통영향평가서류를 제대로 검토하여 보지도 아니하고, 청구인이 건축법에 규정한 공개공지를 미확보 하였다고 오해하는 등 피청구인이 이 사건 신청을 반려하는 사유로서 제시한 것들은 어느 것이나 구체성·객관성을 결여하거나 오해에 기한 것으로 정당성을 결여하여 이유없다고 할 것이다.
(다) 그러므로, 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대하여는 이를 반려할 아무런 사유가 없으므로, 피청구인이 청구인에게 이를 반려한 이 사건 처분은 실체적인 사유에서 위법하다고 할 것이다.
(2) 반려절차상의 위법성
(가) 절차규정의 위배
이 사건 건축물의 신축에 관하여 「환경·교통·재해등에관한영향평가법」이 교통영향평가에 관하여 규정한 절차를 보면, 사업자는 대통령령이 정하는 바에 따라 영향평가에 관한 서류(평가서)를 작성하여야 하고(「환경·교통·재해등에관한영향평가법」 제5조), 교통영향평가분야에 대하여는 영향평가대행자로 하여금 평가서 등의 작성을 대행하게 하여야 하고(제7조), 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획에 대한 승인등을 얻어야 하는 경우에는 승인기관의 장에게 평가서를 제출하여야 하고, 승인기관장등은 교통영향평가분야에 관하여 시·도지사에게 평가서에 대한 협의를 요청하여야 하며(제17조), 평가서협의기관장은 협의를 위하여 제출된 평가서가 적합하게 작성되지 아니한 경우에는 이를 보완하게 할 수 있으며(제18조), 평가서협의기관장은 협의를 위하여 제출된 평가서를 검토함에 있어서 대상사업이 환경·교통·재해 또는 인구에 해로운 영향을 초래할 위험이 있는 경우에는 승인기관장등에게 사업계획등을 조정하거나 보완할 것을 요청할 수 있으며, 시·도지사는 평가서를 검토함에 있어서 지방교통영향심의위원회의 심의를 거쳐야 하며(제19조), 사업자는 통보받은 협의내용에 대하여 이의가 있는 때에는 승인기관의 장을 거쳐 평가서협의기관장에게 이의를 신청할 수 있으며, 사업자는 대상사업을 시행함에 있어서 사업계획등에 반영된 협의내용을 이행하도록 규정하고 있다(제25조).
그러나, 청구인으로부터 이 사건 교통영향평가심의를 신청받은 피청구인은 위 법률이 규정한 절차로서 시·도지사에게 평가서에 대한 협의를 요청하지도 아니하였고, 따라서 청구인이 시·도지사로부터 제출된 평가서를 검토받아 사업계획등을 조정하거나 보완할 것을 요청받을 수 있는 기회도 박탈당하였으며, 시·도지사가 평가서를 검토하기 위하여 ‘지방교통영향심의위원회’의 심의에 회부할 기회도 박탈하여 버린 채, 피청구인의 담당공무원이 단독으로 청구인이 제출한 평가서를 간단히 검토하고는 며칠 후 직접 청구인에게 반려하여 버렸다.
청구인은 이 사건 건축물에 대한 건축허가신청의 일환으로서 교통영향평가심의를 신청하였고, 피청구인은 이에 대하여 건축허가 여부를 결정함에 있어서 필요한 절차의 하나인 교통영향평가를 거부한 것이므로, 이로써 청구인은 다음 절차로의 진행이 불가능하게 되어 이 사건 건축물에 대한 건축허가신청이 최종적으로 거부되는 것과 동일한 결과를 가져오게 되는 등으로 그 권리·의무나 법률관계에 영향을 받게 되었다고 할 것이어서, 청구인의 법규상 또는 조리상 신청권에 기한 교통영향평가심의신청을 반려한 이 사건 처분은 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 신청인의 권리·의무나 법률관계에 영향을 주는 처분에 해당한다고 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인의 이 사건 신청을 위와 같은 절차로 반려한 행위는 「환경·교통·재해등에관한영향평가법」에서 교통영향평가에 관하여 규정한 절차를 명백히 위반한 행위로서 그 자체로서 위법함을 면할 수 없다고 할 것이다.
(나) 반려처분 절차상의 상당성 결여
피청구인은 이 사건 건축물의 신축에 관하여 적절하고 충분한 교통영향평가를 하기 위하여서는 위 교통영향평가서의 평가내용에 대하여 그 내용의 당부에 관하여 구체적으로 검토하여 판단하여야 하고, 오류가 있는 부분은 객관적이고 합리적 근거에 기초하여 이를 반박하거나, 부족한 부분에 관하여는 대안을 제시하는 등 적절한 방법으로 평가하여야 할 의무가 있음에도 불구하고, 위 교통영향평가서의 평가내용에 대하여는 전혀 그 내용의 당부에 관하여 구체적으로 검토하여 판단하지도 않고, 객관적이고 합리적 근거도 제시하지 아니하며, 대안을 제시함도 전혀 없이 위 교통영향평가서의 내용을 가볍게 무시하고 매우 추상적인 이유만을 제시하여 이 사건 신청을 반려하였다. 피청구인의 반려 행위는 반려절차상의 합리성과 상당성이 결여된 것으로서, 피청구인의 이 사건 처분은 이 점에서도 위법함을 면할 수 없다고 할 것이다.
(3) 그렇다면, 청구인의 이 사건 교통영향평가신청에 대하여는 이를 반려할 아무런 사유가 없을 뿐만 아니라, 이를 반려한 절차에 있어서도 관련법령에 규정한 절차를 준수하지 아니하였고 합리성과 상당성도 결여하였으므로, 피청구인이 청구인에게 이를 반려한 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하다고 할 것이다.
다. 보충서면
(1) 본안 전 항변에 대하여
판례에 의하면 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 행정청의 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것에 포함된다고 판시하고 있는 바, 이 사건 반려처분은 건축허가 여부를 결정함에 있어서 필요한 절차의 하나인 교통영향평가를 거부한 것이므로, 이로써 청구인은 다음 절차로의 진행이 불가능하게 되어 이 사건 건축물에 대한 건축허가 신청이 최종적으로 거부되는 것과 동일한 결과를 가져오게 되는 등 판례에서 판시한 것과 같은 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것에 이르렀다고 할 것이므로 이 사건 교통영향평가반려행위는 행정처분임이 명백하다.
(2) 반려사유의 부당성
피청구인은 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 청구인의 교통영향평가를 단순히 반려해서는 안 되고, 법이 정하는 바에 따라 평가서 협의기관장인 경상남도지사에게 평가서를 제출하고, 이에 대해 협의를 요청하여야 하며, 경상남도지사가 위 평가서를 검토함에 있어 반드시 지방교통영향심의위원회의 심의를 거치게 하도록 하여야 하고, 결정된 협의내용에 대해 이의가 있을 경우, 청구인이 이의할 기회를 주여야 함에도, 이러한 적법절차를 생략한 채, 내부적인 검토만으로 이 사건 반려처분을 한 명백한 위법이 있다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 ○○시 ○○동 285-1번지 외 20필지 일원에 지상29층, 지하4층, 연면적 61,429.664㎡ 규모의 주상복합건물을 신축하기 위하여 2007. 9. 11. 피청구인에게 교통영향평가서를 제출하여 검토한 결과 첫째, 사업지는 도시계획상 제1종지구단위계획으로 체계적인 관리방안이 수립되어야 하며, 둘째, 사업지 주변이 제2종주거지역으로 고층의 주상복합건물이 들어설 경우 조망권 및 일조권 침해는 물론, 교통량 증가로 인한 극심한 교통 혼잡으로 인한 중대한 교통영향 침해가 예상되고, 셋째, 사업지 주변 진·출입 완화차로 확보 부족과 「건축법」제67조 규정에 의한 적절한 공개용지 미확보 등 교통개선대책 자체가 현실성이 없어 2007. 9. 21. 청구인이 제출한 교통영향평가서를 반려하였다.
나. 본안 전 답변
(1) 청구인의 이 사건 주상복합건물 사업에 대한 건축허가는 다수의 당사자가 관련되고 일반 불특정 다수인의 반사적인 이익도 관련되는 문제로 이러한 문제를 합리적으로 개선하기 위하여 건축허가처분 이전의 사전단계로 교통영향평가를 실시하는 것으로 이는 절차적으로는 행정기관 내부의 의견수렴 과정이며, 내용적으로는 교통관계 전문가의 의견을 수렴한 결과를 건축허가시 반영하는 것으로 이는 관계 전문가의 의견을 폭넓게 수렴하여 보다 신중하게 의사결정을 하도록 하는 것이므로 이 사건과 같이 건축허가 이전의 교통영향평가 협의과정은 당해 행정관청의 내부행위로 이는 행정주체와 사인 사이의 외부관계에서 이루어진 행정행위가 아니므로 「행정심판법」 제2조 규정에 의한 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이 아니라 할 것이다.
(2) 또한, 이 사건과 같이 피청구인이 청구인의 교통영향평가 심의요청을 반려하였더라도 곧바로 청구인의 「건축법」상의 건축허가가 거부되거나 반려되는 불이익 처분이 발생하는 것도 아니고 청구인은 「건축법」제7조에 의거 「건축법」제8조의 규정에 의한 건축허가 대상 건축물을 건축하고자 하는 건축허가를 신청하기 전에 건축 허가권자에게 당해 건축물을 해당 대지에 건축하는 것이 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 허용되는지의 여부에 대한 사전결정을 신청할 수 있고, 이와 동시에 건축위원회 심의 및 「환경·교통·재해등에관한영향평가법」에 의한 교통영향평가서를 동시에 신청할 수 있기 때문에 피청구인의 이 사건 교통영향평가 협의요청 반려통보로 청구인이 법률상 어떠한 불이익을 받았다거나 이 사건 반려통보에 구속된다 할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 반려통보는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 ‘처분’에 해당한다 할 수 없다.
(3) 따라서, 이 건 교통영향평가 반려통보는 「행정심판법」제2조제1항제1호에서 규정한 ‘처분’이라 볼 수 없으므로 청구인의 이 건 심판청구는 행정심판 대상요건을 결한 부적법한 청구로 각하되어야 할 것이다.
다. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 이 사건 반려통지의 적법·타당성
(가)「환경·교통·재해등에관한영향평가법」제17조제1항 규정에 의하면 사업자가 교통영향평가서를 당해 사업의 승인기관에 제출하도록 규정하고 있으므로 여기서 승인기관이란 당해 사업 또는 시설의 인·허가 부서를 의미하므로 이 사건과 같이 청구인의 주상복합건물에 대한 건축허가 승인기관은 피청구인으로 청구인이 제출한 교통영향평가서를 교통영향평가 협의기관(경상남도지사)에 제출하기에 앞서 이 사건 교통영향평가서에 대한 일차적인 접수 및 검토부서는 피청구인이므로 이 사건 청구인의 주상복합건물 신축사업계획에 의한 교통영향평가에 대하여 관련 부서와 타기관의 의견을 수렴한 후 검토한 결과
(나) 첫째, 사업지 일원은 우리시의 도시미관을 유지하기 위하여 지정한 중심미관지구로 도시의 기능증진 및 미관개선과 쾌적한 주거환경 확보를 위하여 지구지정의 목적을 달성할 수 있게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제49조 규정에 의하여 수립하는 제1종지구단위계획으로 체계적인 관리 방안이 수립되어야 사업이 가능한 지역으로 이러한 제반사정에 대한 현실적 고려없이 작성된 청구인의 교통영향평가서의 타당성 및 실효성 자체가 없고,
(다) 둘째, 본 사업지 주변이 제2종 주거지역으로 저층의 주택지로 고층의 주상복합건물(지상29층)이 들어 설 경우 조망권 및 일조권에 대한 생활환경 침해는 물론 교통량의 증가로 인한 극심한 교통혼잡으로 주변의 협소한 이면도로의 교통소통을 마비시킬 수 있는 중대한 교통영향 침해가 예상되고, 사업지 주변 동서남북 측 진·출입 완화차로 확보 부족과 「건축법」 제67조 규정에 의한 적절한 공개용지 미확보 등 교통개선대책도 거의 현실성이 없으므로 피청구인으로서는 청구인의 이 사건 교통영향평가서가 본 사업지에 대한 제1종지구단위 계획이 선행된 후 현실성 있는 교통영향평가를 작성하여 재신청하는 것이 주변여건 및 교통영향에 대한 현실적이고 구체적인 평가가 가능할 것으로 판단하여 2007. 9. 21. 이 사건 교통영향평가서를 청구인에게 반려 통지한 것이다.
(2) 청구인 주장에 대한 반론
(가) 이 사건 사업지는 도시계획상 상업지역 및 중심지미관지구로 도시의 기능증진 및 미관개선과 쾌적한 주거환경 확보 등을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제49조 규정에 의거 제1종지구단위계획 수립이 선행되지 않고는 고층의 주상복합건물 신축은 입지 여건상 불가하다.
(나) 또한, 이 사건 사업지의 공간적 범위는 서측과 북측은 저층의 주택지(단독주택지) 분포, 남측은 현재 ○○아파트(352세대)와 ○○○○○아파트(675세대) 신축공사가 진행 중에 있고 사업지 건너편에 주거복합건물(32층) 신축 사업계획이 진행 중에 있으며, 사업지의 주간선도인 ○○로와 동측은 법원과 검찰청, ○○시청 등 행정타운으로 인한 교통수요가 많아 현재도 교통혼잡으로 복잡한 구역이므로 사업지에 대한 주상복합건물까지 신축된다면 사업지 주간선도로인 ○○로가 왕복 4차선으로 도로용량이 부족하여 사업지의 원활한 진·출입과 교통체증으로 인한 혼잡을 방지하기 위해서는 사업지 주변 서·북측 최소 4차로이상 확보와 남·북측 8차로이상의 도로개설이 선행되어야하는 구역으로 ○○시의 도시기본계획상 도시계획도로 확장계획에 반영되어 있지 않아 향후 도시기본계획의 변경 후 본 사업에 대한 교통영향평가가 검토되고 주상복합건물 신축에 대한 입지여부가 결정되어야 하므로 현재의 도시계획 및 입지여건상 주상복합건물 신축 사업지로는 부적합하다.
(다) 본 사업지는 도시형태와 구조상 주상복합건물이 신축될 경우 건축 후 교통량 증가로 인한 교통혼잡 상태가 필연적으로 발생하는 지역으로 사업규모의 축소 또는 사업지 서측 편도 1차선을 3차선이상, 북측 편도 1차선을 3차선이상, 남측 ○○아파트 신축 후 교통량 증가에 대비하여 12m이상 set-back 동측 중로 ○○시청 교통수요와 진·출입을 위한 교두보 확보를 위하여 12m이상 set-back, ○○교에서 시청방향의 ○○로 구간 현 4차로를 최소 8차로 이상으로 확보되어야하므로 사업지에 대한 청구인이 제출한 교통영향평가서는 사업지 북측과 동측부분 3m 수준에서 set-back 에 따른 완화차로 확보 방안으로는 사업시행 후 교통영향에 따른 피해를 해소할 수 없으므로 사업자체에 대한 전면 재검토가 필요하다.
(라) 그리고, 청구인이 제출한 교통영향평가서와 같이 본 사업지에 대한 교통개선 대책으로 사업지 북측과 동측 3m 선에서 set-back 하고 북측 편측보도 3m를 별도로 확보한다고 하더라도 현재와 같은 교통환경을 벗어날 수 없고, 그러한 교통개선대책을 수립하여 보완한다고 하더라도 본 사업지의 set-back 으로 인한 주변 구역과의 불균형(사업지는 set-back으로 인한 주변 블록과의 차로선의 불균형)으로 교차로를 통과하는 차량과 진입하는 차량간의 충돌은 피할 수 없는 것으로 본 사업지 주변 전체적인 소통장애 발생이 불가피하므로 이는 청구인이 제출한 교통영향평가에 대한 개선 및 보완의 문제가 아니라 본 사업지에 주상복합 건물을 신축하겠다는 발상자체가 잘못된 것으로 판단되어 이 사건과 같이 반려통지를 한 것이므로 청구인의 주장은 하등의 이유가 없어 기각되어야 할 것이다.
라. 보충답변
(1) 본안 전 답변
(가) 이 사건은 청구인의 주상복합건물 사업에 대한 피청구인의 건축허가 처분이전의 사전단계로 교통영향평가를 실시하는 것이므로 이는 절차적으로는 행정기관 내부의 의견수렴 과정이며, 내용적으로는 교통관계 전문가의 의견을 수렴한 결과를 건축허가시 반영하는 것으로 이는 관계 전문가의 의견을 폭넓게 수렴하여 보다 신중하게 의사결정을 하도록 하는 것이므로 이 사건과 같이 건축허가 이전의 교통영향평가 협의과정은 하급행정기관인 건축허가의 승인권자인 피청구인이 상급행정기관인 경상남도지사에게 교통영향평가서를 제출하여 협의를 요청하는 당해 행정관청의 내부행위로 이는 행정주체와 국민 사이의 외부관계에서 이루어진 행정행위가 아니므로 「행정심판법」제2조제1항제1호 규정에 의한 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미쳐 법률상 효과를 발생케 하는 행위인 ‘처분’은 아니라 할 것이다.
(나) 또한, 이 사건과 같이 피청구인이 청구인의 교통영향평가서를 제출받아 협의기관장인 경상남도지사에게 협의요청을 하지 않고 반려통지 하였더라도 곧바로 청구인의 건축허가가 거부되거나 반려되는 불이익 처분이 발생하는 것이 아니기 때문에 피청구인의 이 사건 교통영향평가 협의요청 반려 통지로 청구인이 법률상 어떠한 불이익을 받았다거나 이 사건 반려통지에 구속된다 할 수 없으므로(청구인은 건축허가사전결정 신청을 통하여 교통영향평가서를 함께 제출할 수 있고, 이와 별도로 사업지에 대한 현실적인 교통영향평가서를 재작성하여 피청구인에게 제출할 수 있음) 피청구인의 이 사건 반려통지는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없기 때문에 「행정심판법」제2조제1항제1호에서 규정한 ‘처분’이라 볼 수 없다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 청구는 동법 제3조 규정의 행정심판의 대상요건을 결한 것으로 결국 피청구인의 이 사건 심판청구는 부적합하다 할 것이므로 청구인의 청구는 각하되어야 할 것이다.
(2) 본안 답변
(가) 본 사업지 일원은 ○○시의 중심미관지구로 도시의 기능증진 및 미관개선과 쾌적한 주거환경 확보를 위하여 제1종지구단위계획으로 체계적인 관리방안이 수립되어야 사업이 가능한 지역으로 이러한 제반 사정에 대한 현실적 고려없이 작성된 청구인의 교통영향평가서는 타당성 및 실효성 자체가 없다.
(나) 본 사업지 주변이 제2종 주거지역으로서 저층의 주택지이므로 고층의 주상복합건물(지상29층)이 들어 설 경우 조망권 및 일조권에 대한 생활환경 침해는 물론 교통량의 증가로 극심한 교통혼잡으로 주변의 협소한 이면도로의 교통소통을 마비시킬 수 있는 중대한 교통영향 침해가 예상된다.
(다) 사업지 주변 동서남북 측 진·출입 완화차로 확보부족과 「건축법」제67조 규정에 의한 적절한 공개용지 미확보 등 교통개선대책도 거의 현실성이 없으므로, 피청구인으로서는 청구인의 이 사건 교통영향평가서가 본 사업지에 대한 제1종지구단위계획이 선행된 후 현실성 있는 교통영향평가를 작성하여 재신청하는 것이 주변여건 및 교통영향에 대한 현실적이고 구체적인 평가가 가능할 것으로 판단된다.
(라) 또한, 이 사건 교통영향평가서의 구체적인 내용면에서도 앞서 답변서에서 청구인의 주장에 대하여 충분히 반박한 바와 같은 중대한 흠결사항이 있어 이를 수용할 수 없어 청구인에게 이 사건 교통영향평가서를 반려통지 하였으므로 이는 적법·타당한 절차를 거친 것이므로 이 사건 피청구인의 반려통지 사유가 부당하고 반려통지 절차가 위법하다는 청구인의 주장은 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계법령
(1) 「환경·교통·재해등에관한영향평가법」 제5조, 제7조, 제8조, 제17조～제26조
(2) 「환경·교통·재해등에관한영향평가법 시행령」 제4조, 제14조, 제15조, 제19조
(3) 「행정심판법」 제2조
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○동 285-1 외 20필지 지상에 건축면적 4,029㎡, 연면적 61,429㎡인 공동주택·업무시설·근린생활시설·운동시설을 갖춘 주상복합건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하고자 2007. 9. 11. 피청구인에게 교통영향평가서를 제출하여 교통영향평가 심의의뢰를 요구 하였으나, 피청구인은 사업지 일원이 중심미관지구로서 제1종지구단위계획으로 체계적인 관리방안이 수립되어야 하고, 고층의 주상복합건물이 들어서면 조망권 및 일조권에 대한 환경침해는 물론 극심한 교통혼잡으로 중대한 교통영향침해가 예상되며 교통영향평가서의 교통개선대책도 거의 현실성이 없으므로 제1종지구단위계획이 선행된 후 교통영향평가를 신청하는 것이 주변여건 및 교통영향에 대한 구체적인 평가가 가능하다는 이유로 2007. 9. 21. 청구인에게 교통영향평가 반려 통지를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 미관지구에 11층 이상의 건축물은 제1종지구단위계획을 수립하여 건축하도록 「○○시 도시계획조례」 제42조를 개정하려 했으나 주민반대로 부결되었으므로 이 사건 건축을 제한하는 현행 법규는 없으며, 교통영향평가서에 의하면 교통개선안을 시행할 경우 인근지역이나 주민에게 직접적이고 중대한 교통·환경피해는 없을 것으로 결론 내리고 있고, 건축허가 여부를 결정함에 있어 필요한 절차인 교통영향평가심의를 신청했으나 피청구인이 심의신청을 반려한 것은 법이 정한 절차를 위배한 것이며, 객관적이고 합리적인 근거나 대안도 없이 평가서의 내용을 무시한 것으로 위법·부당한 처분이므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여
(가) 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 \'신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것\'이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결 등).
(나) 당사자 등이 제출한 서류에 의하면, 청구인이 건축하고자 하는 이 사건 건물은 「환경·교통·재해등에관한영향평가법(이하 ‘법’이라 한다)」 제4조, 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1에 따른 교통영향평가대상사업에 해당하고 청구인이 이 사건 건물의 건축허가를 받기 위해서는 반드시 교통영향평가 협의를 받아야 하며, 법 제17조·제19조 및 제20조에 따라 사업자인 청구인은 교통영향평가서를 건축허가권자인 피청구인에게 제출하여야 하고 피청구인은 협의기관장인 경상남도지사에게 협의요청을 하여야 하며, 협의기관장인 경상남도지사는 평가서를 검토를 위하여 지방교통심의위원회의 심의를 거쳐야 하고 검토가 완료된 때에는 그 결과를 피청구인과 청구인에게 통보하도록 정하고 있는바, 청구인은 교통영향평가서를 제출하여 합리적인 기준에 의하여 심의하고 그 결과를 통보하여 달라고 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권을 가진다고 할 것이다. 또한, 피청구인의 교통영향평가 반려로 말미암아 청구인은 교통영향평가 협의내용을 통보받을 권리가 침해되었음은 물론 궁극적 목적인 건축허가를 받는데 있어 중대한 지장을 초래하는 등 그 권리·의무나 법률관계에 영향을 받게 되었다고 할 것이므로 청구인의 법규상 또는 조리상 신청권에 기한 교통영향평가 신청을 반려한 이 사건 처분은 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 신청인의 권리·의무나 법률관계에 영향을 주는 처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 본안 전 항변은 이유 없다.
(2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부
(가) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 건물을 건축하고자 하는 사업자인 청구인은 건축허가권자인 피청구인에게 교통영향평가서를 제출하여야 하고 피청구인은 평가서를 경상남도지사에게 제출하고 협의를 요청하여야 하며 이 경우 피청구인은 평가서에 대한 의견을 제출할 수 있다(법 제17조). 교통영향평가의 협의기관장인 경상남도지사는 제출된 평가서가 현황조사, 영향예측·분석 및 대책의 부적정 등 평가서 작성방법에 따라 적합하게 작성하지 아니한 경우 평가서의 보완을 요구할 수 있고(법 제18조), 평가서를 검토함에 있어서 이 사건 건물의 건축으로 인해 교통에 해로운 영향을 초래할 위험이 있어 사업계획 등의 조정 또는 보완이 필요하다고 인정하는 경우에는 청구인 등에게 사업계획을 조정하거나 보완을 요구할 수 있으며(법 제19조), 평가서의 검토가 완료된 때에는 그 결과를 청구인과 피청구인에게 통보하여야 한다(법 제20조). 피청구인은 통보받은 협의내용에 대하여 이의가 있는 때에는 경상남도지사에게 이의를 신청할 수 있고(법 제22조), 청구인이 이 사건 건물의 건축허가 등을 신청하는 때에는 협의내용이 사업계획 등에 반영되었는지 여부를 확인하여 협의내용이 반영되지 아니한 때에는 이를 반영하도록 하여야 하며(법 제21조), 협의내용의 이행여부를 확인하여 청구인이 협의내용을 이행하지 아니한 때에는 그 이행을 위하여 필요한 조치를 명하여야 하는 등으로(법 제26조) 협의내용의 이행을 관리·감독할 권한과 의무가 있다고 할 것이다. 위와 같이 관련 법규를 검토해 보면 피청구인은 청구인이 제출한 교통영향평가서를 협의기관장인 경상남도지사에게 제출하고 협의요청할 의무와 평가서에 대한 의견을 제출할 수 있을 뿐, 그 평가서 내용의 부실 등을 이유로 청구인에게 평가서의 보완 및 사업계획 등의 조정·보완을 요구할 권한과 평가서를 검토하거나 교통영향평가 협의를 거부·반려하는 권한은 없는 것으로 보인다. 따라서 청구인의 교통영향평가서 제출에 대하여 피청구인이 한 이 사건 반려처분은 권한의 범위를 넘어서는 권한유월의 행위로서 그 하자가 중대하다고 할 것이다.
(나) 한편, 피청구인이 반려사유로 적시한 이 사건 건물의 건축부지에 대한 제1종지구단위계획의 선행문제, 청구인의 이 사건 건축계획으로 인한 주변지역의 교통 침해, 교통영향평가서의 타당성 및 실효성, 교통개선대책의 현실성 등은 청구인의 건축허가 신청에 대한 허가 여부 검토 시 고려해야 할 사항(허가거부사유로서 적법·타당한 지는 별론)이거나 피청구인이 교통영향평가의 협의기관장에게 의견으로 제출할 사항으로 보인다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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