| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○군 관내를 관통하는 각종 시외·시내버스의 여객 수송을
위한 터미널을 운영하는 사업자이다. 청구인이 운영하는 터미널의 건설 당시
(1990년)에는 이 건 구거는 전혀 복개되어 있지 않은 상태였으며, 지금이나 그
당시로서도 전혀 터미널 운영에 필요 불가결한 진입도로도 아니었다. 다만, 군
민들의 민원상 요청과 이 건 피청구인인 ○○군의 도시 기반시설 확충 의지에
부응하는 뜻에서, 터미널 공사의 원활한 진행에 필요한 부분에만 한정하여 건설
공사에 필요한 기간(1년) 동안만 점·사용 허가를 득하여 일시 사용하였으며, 그
건설공사가 완료된 이후에는 청구인은 그 어떠한 점·사용 허가 신청을 할 필
요도 없었다. 이에 피청구인도 어떠한 다른 규제나 조치도 없는 상태에서 10년
동안 청구인인 당 터미널과는 아무런 관련도 없는 것으로 방치했다가, 현 시점
에 이르러서 느닷없이 무단 점·사용에 따른 변상금을 부과한 것이다. 위 내용
에서처럼 피청구인이 변상금을 부과 고지한 이 건 구거에 대하여 청구인인 ㈜
합천정류장은 최근 5년간 무단 점유한 사실이 전혀 없었으며 그러할 의사도 일
절 없었다.
나. 복개가 된 후 이 건 구거는 기본적으로는 ○○읍을 관통하는 하수로이
며, 부수적으로는 복개된 지상면은 도로와 같은 기능을 하고 있다. 이 건 구거
(또는 도로)가 청구인이 운영하는 터미널 부지와 바로 접하여 있는 사정으로 인
하여 당 터미널에 출입하는 일부 차량과 이용객들이 임의로 이 건 구거 위를
통행하거나 일시적이고도 불가피한 승·하차는 있었을지 모르나, 장시간 주차를
하거나 야간에 박차를 하는 등과 같은 실질적인 점유 행위는 일체 없었다. 뿐만
아니라 이 건 구거(또는 도로)는 청구인이 운영하는 당 터미널에 각종 차량이
진출·입하는데 필요 불가결한 요소도 전혀 아니며, 이 건 구거(또는 도로)와 접
합된 별도의 진출·입로가 있다. 따라서 청구인이 당 터미널이 공적인 용도의
구거(또는 도로)를 진출·입하는 차량의 통행에 대하여 그 어떠한 규제를 강제
할 이유도 없었으며, 이 건 구거에 대한 유지·관리 및 점·사용에 대한 법적·
행정적인 책임은 피청구인인 합천군에 있다 할 것이고, 그 대상도 청구인이 운
영하는 당 터미널이 아니고 이를 임의 통행하는 각종 차량의 운영 및 소유자인
것이다.
다. 설령 이 건 구거에 대한 점·사용에 대한 변상 책임이 청구인에게 있다
하더라도, 이 건 구거는 현재 공시지가가 책정되어 있지 않은 상태로서 그 산출
근거가 문제시되고 있다. 1990년 당시의 400㎡에 대한 점·사용료 금1,135,200원
(1년)을 기준으로 물가상승률 등을 고려하더라도 피청구인이 부과 고지한 금
27,637,170원(5년)은 터무니없는 것이다. 참고로 이를 분석하면 다음과 같다.
〈1990년 당시의 사용료〉
- 1,135,200원/400㎡ = 2,838원/㎡ (1년),
2,838원 × 131㎡ = 371,778원 (1년) 이며
〈5년간 추정 사용료〉
- 371,778원 × 5년 = 1,858,890원 (5년)으로 물가상승률을 일부 고려하더
라도 피청구인이 부과한 금액은 너무나 지나친 금액이다.
라. 또한 청구인이 운영하는 당 터미널 내에 있는 청구인 소유의 ○○읍 ○
○리 396-2번지 구거(40㎡)의 공시지가(2000년 현재 134,000원/㎡)와 비교하더라
도, 피청구인이 부과 고지한 변상금의 산출기준은 지나친 것이 틀림없다.
마. 청구인인 당사 ㈜○○정류장은 1년 매출액이 총 1억8천만원에 인건비
등 일반관리비만 1억7천만원에 이르는 영세 사업자로서, 외부의 차입금에 따른
이자 비용이 전혀 없는 상황 등을 고려해 볼 때, 이 건 구거가 청구인의 터미널
운영에 기여하는 실질적인 사용가치라는 것은 거의 없는 것으로 밖에 볼 수 없
는 것이다. 위의 내용에서처럼 피청구인이 청구인에게 부과 고지한 이 건 변상
금 부과처분은 심히 부당하므로 마땅히 취소되어야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 토지현황을 살펴보면, 1988년 청구인이 ㈜○○정류장을 설치하
기 위하여 도시계획 사업시행 허가 신청하여 허가받은 토지조서에 포함되어 있
으며, 현재까지 시내·외버스 주차장 부지로 사용하고 있는 토지이다.
나. 본 사건 처분의 개요를 살펴보면,
(1) 변상금 사전 통지
(가) 관련공문 : 재무 13330-581(2001.5.26)호
(나) 통지내용 : 국유재산법시행규칙 제52조의2의 규정에 의하여 귀하가
대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 점유·사용하고 있는 국유재산
에 대한 변상금 부과 내용을 통지하여 통지내용에 이의가 있거나 변상금을 분
할 납부할 경우에는 2001.6.30까지 의견서 및 신청서를 제출하여 주시고 당해
국유재산을 계속 점유·사용하고자 할 경우에는 대부 신청하여 향후 불이익을
받지 않도록 통지
(2) 청구인 변상금 부과방법에 따른 건설교통부장관에 질의
(가) 질문일자 : 2001.6.8
(나) 질문내용 : 개별공시지가 미산정 국유재산(구거) 변상금 부과방법
(3) 건설교통부장관 민원 회신
(가) 관련공문 : 총무경리 41320-476(2001.6.13)호
(나) 회신내용 : 국유재산(구거)은 공유수면관리법 제2조의 규정에 의한
공유수면으로서 동법에서 규정하고 있는 점·사용료 및 변상금 산정기준에 의
하여 처리하여야 할 것으로 사료되니 합천군청과 재협의 하시고, 향후 공유수면
관리법에 관한 문의는 소관부처인 해양수산부에 문의하도록 회신
(4) 변상금 사전 통지에 대한 의견서 접수
(가) 접수일자 : 2001.6.29
(나) 의견내용 : 변상금 사전예고 토지는 합천읍을 관통하는 구거이며,
부 수적으로 복개된 지상면은 도로와 같은 기능을 하므로 무단 점유한 사실
이 없어 국유지 점·사용허가 신청할 필요가 없다고 의견 제출함.
(5) 변상금 적용법규에 따른 질의
(가) 관련공문 : 재무41321-10504(2001.7.2)호
(나) 질문내용 : 재정경제부 소관 국유재산 중 구거로 사용하고 있는 재
산에 대하여 1988년경 합동정류장 조성시 주차시설로 활용하기 위하여 복개 공
사하여 주차장으로 사용되고 있는 토지가 실태조사시 확인되어 변상금 산정에
따른 적용법규는 국유재산법과 공유수면관리법 중 어느 법을 적용하는 지 질문
(6) 국유재산 변상금 관련 질의에 대한 회신
(가) 관련공문 : 회계 41320-11672(2001.7.5)호
(나) 회신내용 : 국유재산 중 재정경제부 소관 재산은 잡종재산으로서
현재 구거로 기능을 한다 하더라도 행정재산으로 관리환이 되기 전에 무단 점
유하였으면 국유재산법 제51조의 규정에 의하여 변상금을 징수하여야 함을 회
신
(7) 변상금 사전 통지 의견제출에 따른 회신
(가) 관련공문 : 재무13330-652(2001.7.5)호
(나) 회신내용 : ○○군 ○○읍 ○○리 1367-15번지 구거 131㎡는 1988
년 귀사에서 우리 군에 제출한 도시계획사업(자동차정류장) 시행허가 신청시 사
업계획에 포함된 토지일 뿐 아니라, ○○정류장 부지는 인근 부지와 담장으로
경계를 이루고 있어 귀사 외에는 일반인의 이용은 사실상 불가능하고 현재까지
점유하고 있음이 명백하므로 이의신청은 반영할 수 없음을 회신
(8) 국유재산 무단 점유 변상금 부과 조정 통보
(가) 관련공문 : 재무 41323-255(2001.7.11)호
(나) 통보내용 : 무단 점유지에 대하여 산정된 변상금을 ○○읍장에게
통보하여 점유자가 납부할 수 있도록 통보
(9) 변상금 부과
(가) 관련공문 : ○○ - 10034(2001.7.19)
(나) 고지내용 : 무단 점유지에 대한 변상금을 2001.7.30한 납부 및 대부
계약 후 사용하도록 통보
다. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변
(1) 청구이유 제1항에 관하여, 청구인이 운영하는 터미널이 1990년 건설당
시 이 건 구거는 전혀 복개되지 않은 상태의 구거를 건설공사에 필요한 기간(1
년) 동안만 점·사용 허가를 득하여 일시 사용하였으며 공사가 완료된 이후에는
무단 점유하지 않아 점·사용 허가를 신청할 필요도 없었는데도, 피청구인은 터
미널 공사 후 10년 동안 아무런 조치를 하지 않고 있다가 지금에 와서 무단 점
유하였다 하여 5년간 변상금을 부과하였다는 주장에 대하여, 청구인이 1988년
㈜합천정류장을 건설하기 위하여 도시계획사업계획 허가 신청 및 도시계획 시
행허가에 따른 공고·공람하여 ○○도시계획 자동차 정류장 시설사업 시행허가
시 사업 시행지 23필지 4,831㎡에 국유재산 6필지 2,981㎡ 중 460㎡이 포함되어
있으며, 당시 청구인이 건설공사에 필요한 기간(1년) 동안 점·사용 허가 신청하
여 하천부지 점·사용 허가를 득한 토지(○○읍 ○○리 403-2번지 외 4필지 400
㎡)는 국유재산 중 행정재산으로 피청구인이 변상금 부과한 이 사건 토지인 ○
○읍 ○○리 1367-15번지 구거 131㎡(당시 같은 리 1367-5번지 구거 2,185㎡ 중
130㎡)와는 아무런 관련이 없으며, 피청구인이 변상금을 부과한 이 사건 토지의
위치는 당시 청구인이 ㈜○○정류장 부지 내의 국유재산 중 잡종재산으로 국유
재산법 제36조(대부기간) 및 같은 법 시행규칙 제36조(대부) 규정에 의하여 청구
인이 대부받지 아니하고 청구인이 시내·외버스 주차장으로 사용하고 있는 무
단 점유 토지임이 명백하므로 청구인의 주장은 전혀 이유가 없다 할 것이다.
(2) 청구이유 제2항에 관하여, 청구인이 복개한 구거는 ○○읍을 관통하는
하수로이며 복개된 지상면은 도로의 기능으로 사용하고 있으며, 청구인이 운영
하는 터미널은 별도의 차량 진출입로가 있으며 운영하는 터미널 부지와 접합한
사정으로 인하여 일시적이고 불가피한 승·하차는 있었을지 모르나 장시간 주
차하거나 야간에 박차하는 사실 및 그 어떠한 규제를 강제할 이유도 없으며, 청
구인이 복개한 구거의 유지·관리 및 법적·행정적인 책임은 피청구인에게 있
다는 주장에 대하여, 청구인이 1989.10월 ○○ 시외버스 정류장 설치사업에 따
른 도시계획시설 사업 시행허가 변경 요청원의 설계도면과 같이 피청구인이 변
상금을 부과한 무단 점유지는 ○○ 시외버스 정류장 담장 내에 위치한 토지로
서 현재 시내·외버스 출입로로 사용되고 있으며, 또한 당시 자동차정류장법 제
7조 및 같은 법 시행규칙 제5조 규정에 의하여 자동차 정류장 구조설비 기준령
에 의거 종합터미널 기능에 적합한 다중 이용시설인 건축물 부대시설(세차장,
지하물탱크, 유수분리조, 자동차 핏트 등) 등으로 사용하고 있다.
(3) 청구이유 제3항에 관하여, 국유재산(재정경제부 소관) 무단 점유에 대
한 변상 책임이 청구인에 있다 하더라도 공시지가가 책정되지 않은 상태에서
산출 근거가 문제시된다는 주장에 대하여, 국유재산에 대하여 개별공시지가가
산정되어 있지 않은 토지는 국유재산법시행령 제26조(사용요율과 평가방법) 제2
항 제1호 규정에 의하여 토지의 경우 개별공시지가가 없는 경우 지가공시및토
지등의평가에관한법률 제10조의 규정에 의하여 산정된 개별공시지가로 국유재
산법 제51조(변상금의 징수) 및 같은 법 시행령 제51조(변상금)의 규정에 의하여
산출하였다.
라. 따라서 상기와 같이 도시계획사업(자동차 정류장) 시행허가 신청 및 결
정고시 공람·공고하여 ○○정류장으로 허가한 종합터미널 시설부지 내에 위치
한 국유재산을 사업 당시부터 현재까지 무단 점유하고 있는 사실이 명백하므로
청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 국유재산법 제4조·제6조·제32조·제51조,
같은 법 시행령 제26조·제33조·제34조·제56조, 경상남도사무위임규칙 제2조
등의 규정에 의하면, 국유재산 중 "잡종재산"이라 함은 행정재산 및 보존재산
이외의 모든 국유재산을 말하며, 재정경제부장관(이하 "총괄청"이라 한다)은 국
유재산에 관한 사무를 총괄하고, 잡종재산은 총괄청이 관리·처분하며 총괄청은
총괄청이 관리 처분하는 잡종재산 및 보존재산 중 총괄청이 따로 지정하는 재
산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무를 재산의 소재지를 관할하는 특별
시장·광역시장 또는 도지사에게 위임하도록 되어 있고 이는 다시 시장·군수
에게 재위임되어 있으며, 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하
고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여는 대부료 또는 사용
료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하며, 지방자치단체에 귀속시킬 수
있는 대부료·변상금 등의 범위는 변상금 징수의 경우 변상금의 100분의 40으
로 하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계 서류 및 경상남
도행정심판위원회 심리시 당사자 주장 등을 종합해 보면, 청구인이 1989.4.9 피청
구인으로부터 도시계획사업 시행허가를 받아 시행한 ○○정류장 설치사업 허가부
지에 포함된 토지인 ○○군 ○○읍 ○○리 1367-15번지(구거, 131㎡)에 대하여,
2001.7.19 피청구인이 위 토지는 재정경제부 소관 잡종재산으로서 청구인이 대
부계약을 받지 아니하고 무단 점·사용한데 따른 변상금 27,537,170원(1996.5.1∼
2001.4.30까지 5년분)을 부과 처분하였다. 이에 대하여, 청구인은 ○○정류장 건설
공사 완공 후 점·사용 허가 신청을 할 필요도 없었으며, 피청구인은 어떠한 규
제도 없는 상태에서 10년 이상 방치해 오다가 느닷없이 무단 점·사용에 따른
변상금을 부과하였고, 위 구거는 ○○읍을 관통하는 하수로로서 복개된 후 도로
와 같은 기능을 하고 있으며, 터미널에 출입하는 일부 차량과 승객들의 통행에
이용될 뿐 청구인 회사에서 독점적으로 점·사용하는 것은 아니고, 이 건 구거
의 유지·관리에 대한 법적·행정적인 책임은 피청구인에게 있으며, 설사 청구
인에게 변상 책임이 있다 하더라도 개별공시지가가 산정되지 않은 위 구거에 대
하여 인근 토지들의 개별공시지가·물가상승률 등을 고려하지 않고 변상금을 지
나치게 높게 산정한 것은 부당하다며, 이 건 변상금 부과처분의 취소를 청구하고
있음을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 이 사건 변상금 부과처분 대상 토지인 합천군 ○○읍
○○리 1367-15번지(구거, 131㎡)는 재정경제부 소관 국유재산으로서 ○○정류장
부지 내에 위치하고 있으나, 현재 ○○읍을 관통하고 있는 하수로의 기능을 하
고 있고 또한 복개되어 ○○정류장을 진출입하는 차량 및 이용 승객의 통행에
이용되고 있음을 알 수 있으며, 청구인은 이 토지를 1990년경부터 복개하여 실
제적으로 점·사용해 왔고 2001.7.19 피청구인은 이에 대하여 변상금 27,537,170원
('96.5.1∼2001.4.30까지 5년분)을 부과 처분하였는 바, 청구인은 이 건 구거에 대
하여 무단 점·사용한 것이 아니라고 주장하나, 이 건 구거가 당초 청구인이 피
청구인으로부터 도시계획사업으로 시행허가받은 부지에 포함되어 있고 현실적
으로 담장이 설치된 ○○정류장의 시설 부지내에 위치하고 있으며, 청구인이 피
청구인과 대부계약을 체결하지 아니하고 점·사용해 온 사실이 인정되므로 청
구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
(2) 국유재산 무단 점용에 대한 변상금 산정을 위한 국유재산가액의 평가
의 기준 시기 및 평가 방법에 관하여 판단해 보건대, 국유재산의 무단 점용에
대하여 부과하는 변상금 및 그 기준이 되는 사용료의 산정을 위한 국유재산가
액의 평가는 달리 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태
를 기준으로 하여야 하고, 그 점유 개시 당시의 토지의 상태는 공부상의 지목뿐
만 아니라 사용·수익기간의 현실적 이용 상황 등도 함께 참작하여 평가하여야
할 것이다.【참조 판례 : 대법원 1994.3.22. 선고 92누10234, 대법원 1994.9.9. 선
고 94누2510, 대법원 1996.8.23. 선고 96누3951, 대법원 2000.1.28. 선고 97누4098
판결】
(3) 그렇다면 피청구인은 이 사건 변상금 부과처분을 위하여 이 건 구거
에 대한 국유재산가액의 평가를 함에 있어 인근 토지들의 1996년부터 2000년까
지의 연도별 개별공시지가만을 기준으로 변상금액을 산정하였는 바, 인근 토지
들인 ○○리 396-2, 322-2, 402-2, 403-7, 403-10번지 등의 개별공시지가가 큰
차이를 보이고 있고, 연도별 개별공시지가의 변동률 추이를 보면 지나치게 편차
가 심하여 변상금 산정의 합리적·객관적인 기준이 될 수 없다고 인정되며, 또
한 피청구인은 이 사건 토지의 상태, 지목, 기능 및 사용·수익기간의 현실적인
이용 상황 등을 종합적으로 고려하지 아니하였고 평가의 기준 시기 또한 점유
개시 당시를 기준으로 하지 아니하였으므로, 변상금액이 지나치게 높게 산정되
었다는 청구인의 주장은 이유있다고 인정되고, 피청구인의 이 건 변상금 부과처
분은 위와 같은 국유재산가액의 평가에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 판
단되며, 이같은 점에서 볼 때 피청구인은 위의 기준들을 모두 고려하여 합리적
이고 객관·타당성 있는 국유재산가액을 산정하여 변상금을 부과하여야 할 것
이다.
라. 따라서 피청구인이 2001.7.19 청구인에게 한 27,537,170원의 국유지무단
점·사용 변상금 부과처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 인정
되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
