| 이 유 (2007-239)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2007. 9. 4.자 청구인에 대하여 한 과징금부과처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
나. 청구이유
(1) ○○○○○○조합은 지역농민들로 구성된 조합원의 농업생산력 증진과 경제적, 사회적 지위향상을 도모함을 목적으로 설립된 조합이고, ○○○○주유소는 조합원의 이익증대를 위한 일환으로 유류사업을 위해 1995년 ○○○○이 설립한 주유소이다.
(2) ○○○○주유소는 2001. 7. 1.부터는 더 체계적이고 엄격한 제품(정량, 정품)확보를 위해 국내 굴지의 정유회사이자 ○○○○조합 중앙회와 계통 유류알선 구매협약이 체결되어 있는 ○○○○(주)로부터만 유류를 공급받아 왔고, ○○○○(주)는 그동안 우리 ○○의 주유소에 ○○광역시 ○○군 ○○읍 소재 ○○정유공장에서 생산되는 유류를 저유소를 통하지 않고 직접 출하하여 공급해 왔다.
(3) 2007. 7. 5. 오후 3시경(경유가 공급된 시간은 그날 오전 7시10분경 이었음) ○○시청과 한국석유품질관리원이 ○○○○주유소의 저장탱크에 보관되어 있던 자동차용 휘발유와 경유를 채취하는 방법으로 품질검사를 한 결과 자동차용 휘발유 저장탱크에서 시료번호 28번으로 채취한 경유는 모두 정상으로 판명되었지만, 그날 ○○○○(주)로부터 공급받아 23,726리터를 주입한 40,000리터짜리 자동차용 경유저장탱크에서 시료번호 27번으로 채취한 경유가 고비점유분(윤활기유분)이 약20부피%가 혼입되어 있는 유사석유 제품으로 판정되어 ○○시청으로부터 「석유 및 석유대체연료 사업법」위반에 따른 행정처분으로 5천만원의 과징금을 부과 받아 ○○○○으로서는 실로 황당하고 억울하지 않을 수 없다.(○○주유소는 6,000리터와 40,000리터의 경유저장탱크, 40,000리터의 휘발유 저장탱크, 40,000리터의 등유저장탱크 시설을 보유하고 있음)
(4) ○○○○주유소는 유류사업을 시작한 이후로 매년 1회 이상 한국석유품질관리원으로부터 품질검사를 받아왔지만 단 한 차례도 유사석유로 판정받은 사실이 없었을 뿐 아니라 고객으로부터도 품질하자로 인한 민원이 야기된 사실이 일체 없었고, 특히 공익경영이라는 ○○의 특성상 타 유류업체와는 달리 정량, 정품을 판매해왔고, 2001. 7. 1.부터는 ○○○○(주)로부터만 취급유류를 구매해 왔으며 근무 직원의 출퇴근 시간이 일정하게 정하여 있고, 영업시간 동안 CCTV를 작동하고 있을 뿐 아니라 정기적인 재고조사와 ○○전산회계 시스템에 의하여 일일마감으로 일일매입과 매출, 재고를 체계적으로 관리해 오고 있다.
(5) 또한, 2001. 7. 1.부터 지금까지 ○○○○(주)로부터만 유류를 직접 공급받아 왔으며, ○○○○(주)도 유류를 공급할 때 마다 ○○공장에서 출하된 제품임을 증명하는 판매 및 인수확인서를 회사 명의로 교부하고 세금계산서를 발행 해 온데다가 지금까지 실시된 제품검사에서 단 한 번도 유사석유제품으로 지적된 사실이 없었기 때문에 ○○○○으로서는 일반석유 대리점도 아닌 ○○○○(주)를 의심할 여지가 전혀 없었고, ○○○○(주)가 2007. 7. 5. 아침에 (주)○○ 소속 유조차량(경남 **아 ****호/기사 ○○○)을 통해서 자동차용 초저유황 경유 23,726리터를 공급할 때도 ○○공장에서 출하된 제품임을 증명하는 판매 및 인수확인서를 교부하였기 때문에 추호의 의심도 없었다.
(6) 그러함에도 ○○○○주유소는 2007. 7. 5. 시료채취를 통해서 실시한 품질검사에서 40,000리터짜리 저장탱크에 보관되어 있던 경유가 유사석유 제품으로 판명되었다는 통보를 받고 너무도 황당하여 ○○○○(주)측에 품질검사를 요구하고, 한편 피청구인에게도 재검사를 실시해 줄 것을 정식적으로 요청하였는데, ○○○○(주)가 저장탱크에 남아있던 휘발유와 경유를 채취하여 품질검사를 한 결과에서는 모두 정상제품인 것으로 판명난데다가 ○○주유소로 초저유황 경유를 출하하기 이틀 전인 2007. 7. 3. 실시한 제품검사에서도 아무런 문제가 없는 것으로 분석결과가 나왔기 때문에 ○○○○주유소로서는 한국석유품질관리원의 분석결과를 신뢰할 수 없는 것이다. 따라서 한국석유품질관리원의 분석결과를 근거로 한 행정처분사실은 심히 부당하다고 사료되는 바이다.
(7) 만약에, 40,000리터짜리 경유저장탱크에 보관되어 있던 경유가 고비점유분(윤활기유분)이 약 20부피%가 혼합되어 있는 유사석유 제품인 것으로 판명된 것이 사실이라 하더라도 ○○○○주유소가 ○○○○(주)로부터 구매한 자동차용 경유에 윤활기유분이 혼합되어 있는 유사석유 제품임을 알고 이를 구입, 저장, 판매한 것은 결코 아니다.
(8) 특히, 윤활기유분은 일반인이 구입하기가 사실상 불가능하고 20부피%의 양이면 40,000리터짜리 경유탱크의 경유 중에 8,000리터 이상의 양이 유사석유라는 것인데 그 많은 양의 유사석유를 구입하여 판매하였다는 것은 상식적으로 납득할 수 없다.
(9) ○○○○주유소로서는 ○○○○(주)가 2007. 7. 5. (주)○○ 소속 유조차량을 통해서 공급한 자동차용 경유가 어떤 유통과정에서 유사석유 제품으로 바뀌어 공급되었는지는 전혀 알 수 없으나, 유사석유 제품인지 여부를 육안이나 냄새, 색상이나 간단한 기구로 식별하는 것은 불가능하여 그 즉시 조치를 취할 수가 없었고, 품질검사를 의뢰하더라도 그 즉시 결과를 알 수 없어(성분분석까지는 7～10일 정도가 소요된다고 함) 만약 유류공급업체가 상호신뢰를 져버리고 유사석유 제품을 정품인양 가장하여 공급한다면 일선 주유소가 이를 사전에 인지하기는 불가능하다.
(10) 더욱이 일반 석유대리점이 아닌 정유회사인 ○○○○(주)와 직접 구매계약을 체결하고 전적으로 ○○○○(주)로부터 유류를 구매해 왔기 때문에 국내굴지의 정유회사가 유사석유 제품을 공급할 것이라고는 전혀 의심 할 수가 없었다.
(11) 이와 같이 ○○○○주유소가 ○○○○(주)로부터 정상가격에 유류를 구매하고 세금계산서를 교부받은 사실과 같은 날 시료를 채취한 다른 유류는 정상제품인 것으로 판명된 사실만을 미루어 보더라도 ○○○○주유소가 유사석유 제품인 사실을 알고 이를 구매, 판매한 것이 아님이 명백하다 할 것이다.
(12) 과징금 부과처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 경우에는 위법하고, 재량권의 일탈·남용여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 모든 사정을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 할 것으로 위에서 열거한 사실들과 ○○○○주유소가 지금까지 주유소를 운영해 오는 동안 유사석유 제품을 보관, 판매하다가 처벌된 사실이 전혀 없는 점, ○○○○이 직접 운영하며 이 사건 유사석유 제품판매로 취하게 된 부당이득이 전혀 없는 점, ○○○○주유소가 유사 석유인 점을 알 수 없었던 점, 상식적으로 구하기 힘든 윤활기유분의 많은 양을 혼입할 이유가 없다는 점 등을 고려할 때 ○○○○주유소가 입게 되는 불이익을 이 사건 처분으로 달성하려는 공익목적과 비교·교량하더라도 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에 해당한다고 사료되므로 부디 첨부된 관련 자료들을 면밀히 검토하여 ○○주유소가 억울한 일을 당하지 않도록 혜량하여 주기 바라는 바이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 이 사건 청구인은 1995. 12. 19.「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 “석대법”이라한다) 제10조제1항 규정에 의거 ○○시에 석유판매업 등록을 하여 주유소 영업을 영위하고 있는 자로서
(2) 석대법 제25조 규정에 의거 2007. 7. 5. 한국석유품질검사원 영남지사에서 실시한 석유제품 품질검사 결과, 청구인이 운영하고 있는 주유소에서 저장·판매된 자동차용 경유가 고비점유분(윤활기유분) 약20부피% 혼입되어 같은 법 제2조제10호가 규정한 유사석유제품으로 판정 통보됨에 따라
(3) 이에 청구인이 동 검사 결과를 인정하지 아니하고 이의를 제기함에 따라 한국석유품질검사원 영남지사에 재검사 요청한 결과 1차와 같은 결과로 판정을 받았다.
(4) 피청구인은 석대법 제29조 위반을 이유로 행정절차법 제21조의 규정에 따라 행정처분에 앞서 사업정지 3월 또는 과징금 5천만원 사전처분통지를 하면서 의견진술 기회를 부여하였으며 청구인의 의견을 제출받아 검토 후
(5) 피청구인의 석대법 제13조제3항제8호의 규정에 의한 사업정지 3월처분을 청구인의 의견을 참작하여 같은 법 제14조제1항제3호의 규정에 의거 과징금 부과처분으로 변경하여 과징금 5천만원 부과처분을 하였으며 같은 법 제44조제3호의 규정에 의거 2007. 9. 4. 청구인을 사법기관에 고발조치 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 이 사건 관련 유류를 ○○○○조합중앙회와 계통유류 알선 구매협약이 체결되어 있는 ○○○○(주)로부터 유류를 공급받았으며 ○○정유공장에서 저유소를 통하지 않고 직접 출하한 제품을 공급받아 왔고 2007. 7. 5. 시료채취가 있던 그날도 오전에 이 사건 경유를 (주)○○소속 기사 ○○○을 통하여 공급 받았으며 어떤 유통과정에서 비정상 제품으로 바뀌어 공급되었는지는 전혀 알 수 가 없었다는 주장에 대하여
(가) 사건 당일(2007. 7. 5.)제품 판매 및 인수확인서에 의하면 이 사건 대상 경유가 ○○공장 출하소에서 오전 2시 7분에 출발하여 7시 40분경에 지연도착 하였음에도 불구하고 석유류 제품의 품질확인이나 지연사유를 분석하지도 아니한 채 유류를 인수하였다는 것은 주유소 운영자의 성실한 품질관리 의무를 다하지 않은 것으로 추정할 수 있고, 아울러 이를 통해 발생할 수 있는 소비자들의 권리침해를 태만히 한 것으로 볼 수 있다.
(나) 가사 청구인이 ○○○○(주)의 품질과 공급업체를 신뢰하고 아무런 조치를 취하지 아니하였다고 해서 모든 위법행위가 치유되는 것으로 볼 수는 없다.
(2) 부적합 판정 통보 후 ○○○○(주)가 저장탱크에 남아있던 시료를 검사한 결과 모두 정상제품인 것으로 판명 났고, 이 사건 경유를 출하하기 이틀 전에 2007. 7. 3. 실시한 제품검사에서도 아무런 문제가 없는 것으로 분석결과가 나왔기 때문에 한국석유품질검사원 분석결과를 신뢰할 수가 없고 이를 근거로 한 행정처분도 부당하다는 주장에 대하여
(가) 청구인의 주장처럼 사건발생 주유소로 출하하기 이틀 전(2007. 7. 3.)검사한 양질의 유류제품과 사건당일 시료 채취한 유류제품을 동일한 제품으로 간주하여 한국석유품질원 검사결과를 부정하는 것은 이유 없다고 할 것이며, 아울러 사건당일 시료채취 시 문제의 유류를 시료 통에 주유기로 직접 주입한 것 또한 청구인이 운영하는 주유소의 담당직원이었고, 고비점유분(윤활기유분) 약20부피%가 혼합된 유류가 틀림없음을 확인할 수 있다.
(나) 또한, 청구인이 한국석유품질검사원의 검사결과를 신뢰할 수 없다고 주장하는 것은 석대법 제24조와 같은 법 시행령 제29조의 규정에 의거 지정받은 검사기관과 결과를 부정하는 것으로 이는 같은 법에서 규정하고 있는 목적을 전면적으로 부정하는 것으로 볼 수 있다.
(다) 가사 청구인의 주장대로 유사석유가 약20부피%가 혼입된 1차 검사 결과를 부정한다고 하더라도, 청구인의 이의 신청에 의해 재검사를 실시한 결과도 동일한 결과를 나타내고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
(3) 정상 석유제품이 아니라는 사실을 알고 구매·판매한 것이 아님에도 과징금 부과 처분한 것은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 경우에 해당되어 위법하다는 주장에 대하여
(가) 석대법 제29조의 규정에 의하면 “누구든지 유사석유제품을 제조·수입 또는 판매하여서는 아니 되며, 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송·보관 또는 사용하여서도 아니 된다”라고 규정하고 있고
(나) 또한, 같은 법에 의한 행정처분은 석유의 수급 및 가격의 안정과 품질확보라는 행정목적을 실현하기 위하여 행정법규 위반이라는 “객관적 사실”에 대하여 과하는 행정제재로 원칙적으로 위반자의 고의나 과실은 판단의 기준이 되지 않는다.
(다) 아울러 석유판매업을 영위하는 자가 주유소에서 판매되는 제품에 대한 품질을 유지하기 위한 주의의무는 당연한 것으로 청구인이 주장하는 재량권을 일탈하거나 권리를 남용하였다고 주장하는 것은 터무니없는 주장이라 아니할 수 없다.
(라) 가사 청구인이 유사석유제품인지를 알지 못하고 이를 구입･저장･판매하였다고 하더라도 석대법이 추구하는 입법취지나 정의의 실현, 그리고 소비자들의 양질의 석유류 구입권리를 침해하는 주유소 영업자의 주의의무 위반에 대한 행정처분은정당한 행정행위라고 볼 수 있다.
(4) 피청구인이 과징금 부과 처분 시 재량권을 남용하였다는 주장에 대하여
유사석유제품 판매행위로 석대법을 위반한 자에 대하여는 사업정지 3월 또는 과징금 5천만원을 처분토록 규정하고 있고 청구인의 의견을 반영하여 과징금 5천만원을 부과한 것은 적법한 처분이다.
다. 결 론
(1) 정상 석유보다 질 낮은 유사석유제품을 제조･사용･판매한 자에게 행정처분을 가능하게 한 것은 불특정 다수인 소비자들의 자동차 수명단축 예방과 환경오염 유발을 사전에 예방하여 국민의 건강권과 행복을 추구할 권리가 침해되는 것을 사전에 예방하기 조치로 볼 수 있고, 아울러 조세국가의 근간이 되는 투명과세를 위한 조치로 볼 수 있어
(2) 피청구인이 청구인에게 주유소 경영자의 주의의무를 요구하여 유사석유제품의 유통을 방지코자 행정처분한 것을 무력화 내지 실효화 시키는 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계 법령
(1) 석유및석유대체연료사업법 제13조제3항제8호, 제14조제1항제3호, 제29조,
(2) 같은 법 시행규칙 제17조제1항 관련 [별표2] 제1호 아목 (3)
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 844-1번지내에서 운영하고 있던 ○○○○주유소(1995. 12. 19. 석유판매업 등록)에서 2007. 7. 5. 한국석유품질관리원영남지사와 피청구인 합동으로 판매하고 있는 유류의 품질검사를 위해 자동차용 경유저장탱크에서 시료를 채취하였고, 2007. 7. 19. 및 2007. 8. 3. 한국석유품질관리원영남지사로부터 2회에 걸쳐 실시한 검사결과 고비점유분(윤활기유분) 20부피%가 혼합되어 있는 ‘유사석유제품’으로 판정되었음이 통보되었으므로, 이에 피청구인은 2007. 8. 7. 「행정절차법」 제21조제1항의 규정에 의거 사전처분통지 및 의견진술기회를 부여하고, 2007. 9. 4. 50,000,000원의 과징금을 부과 처분하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 사업을 시작한 이후 매년 1회 이상 한국석유품질관리원으로부터 품질검사를 받아왔지만 단 한차례도 유사석유제품으로 판정받은 사실이 없고, 고객으로부터 품질하자로 인한 민원이 야기된 적이 없던 점, 2001. 7. 1.부터 ○○○○조합중앙회와 ○○○○(주)이 체결한 계통 유류알선 구매 협약에 의해 ○○○○(주)로부터 직접 제품을 공급받아 왔고, 2007. 7. 5. 납품된 제품도 ○○정유공장에서 출하된 제품을 정상적으로 구입하여 제품에 의심의 여지가 없었던 점, ○○○○(주)로부터 정상가격에 유류를 구매하고 세금계산서를 발행받았으므로 유사석유제품의 판매로 취하게 될 부당이득이 전혀 없게 되는 점, 윤활기유분은 일반인이 구입하기가 사실상 불가능하고 유사석유제품인지 여부를 냄새나 색상, 간단한 기구로 식별이 불가능하여 청구인이 유사석유 제품임을 알고 구매하여 판매한 것이 아님이 명백한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익이 피청구인이 달성하려는 공익목적과 비교·교량하더라도 중대하고, 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에 해당되므로 올바른 판단을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 처분의 일탈·남용 여부에 대하여 살펴보면, 석유판매업자가 같은 법 제29조의 규정을 위반하여 유사석유제품을 제조·수입·판매하거나 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송 또는 보관한 때에는 법 제13조제3항의 규정에 의하여 등록의 취소처분을 하거나 6월 이내의 기간을 정하여 당해 영업의 정지를 명하도록 되어 있고, 법 제14조제1항에는 법 제13조의 규정에 의한 사업정지처분에 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있는 바, 2007. 7. 19. 및 2007. 8. 3. 한국석유품질관리원영남지사장의 “석유제품 품질검사결과 통보” 및 “이의시험 결과회신”에서 ‘청구인의 업소에서 2007. 7. 5. 채취한 시료에는 자동차용 경유에 윤활기유분 20부피%가 혼입된 유사석유제품이다’라고 판정한 점을 볼 때, 청구인이 법 제29조의 규정에 의한 유사석유제품의 제조 등의 금지사항을 위반한 사실이 인정된다 할 것이다. 따라서 피청구인은 청구인의 위 위반행위에 대하여 같은 법 제14조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제17조의 규정에 의하여 처분하여야 할 것 인 바, 위 규정에 의하면 주유소가 같은 법 제29조의 규정을 위반하여 유사석유제품을 제조·수입·판매하거나 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송 또는 보관한 때 과징금 5천만원을 부과할 수 있으므로 피청구인의 처분이 재량권을 일탈하였다거나 남용되었다고 볼 수 없다 할 것이다.
(2) 한편, 청구인은 2001. 7. 1.부터 ○○○○(주)의 정상적인 제품을 공급받아 왔으며, 단 한차례도 유사석유제품과 관련하여 법규를 위반한 사실이 없으며, 2007. 7. 5. 납품 받은 제품도 ○○○○(주) 자체 검사결과 아무런 문제가 없었으므로 한국석유품질관리원영남지사의 검사결과를 신뢰할 수 없으며, 가사 유사석유제품으로 판명되었다 할지라도 청구인이 유사석유 제품인 사실을 알고 이를 구매, 판매한 것이 아님이 명백하므로 처분이 부당하다고 주장하고 있으나, 산업자원부 고시 제2005-123호(2005. 12. 30)에 의하면 같은 법 제25조제1항의 규정에 의거 산업자원부 장관으로부터 품질검사기관 또는 한국석유품질관리원이 검사를 하는 경우 품질시험은 당해 품질검사기관 또는 한국석유품질관리원 시험실에서 실시하는 것을 원칙으로 한다고 규정하고 있고, 2007. 7. 3. ○○○○(주)가 자체 시험한 결과와 청구인의 요청에 의거 2007. 7. 24. 시료 채취하여 ○○○○(주)이 한 검사결과는 이 사건 시료채취 일자와 상이한 이상 인정할 수 없다 할 것이다. 또한, 누구든지 유사석유제품을 생산·판매하는 등의 행위를 금지하여 휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 자동차 등에 대하여 본래 사용이 예정된 석유제품(휘발유 또는 경유)을 사용하게 하고 궁극적으로는 휘발유 및 경유의 품질을 유지하고자 하는 법 제29조의 규정의 취지는 반드시 지켜져야 하는 것인바 청구인이 보관·판매하고 있던 제품에서 유사석유제품임이 판정된 이상 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다 할 것이며, 유사석유제품이 유통된 사실에 대한 책임 부분은 이 건 과징금 부과처분의 효력과는 직접 관계가 없는 것으로서 별론으로 하기로 한다.
(3) 그러나, 법규상 행정처분 기준에 따른 과징금 부과처분 등의 사유가 있다 하더라도 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이의 제재적 행정처분으로 상대방이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 할 것이고, 이 사건의 경우 청구인이 1995. 12. 19. 영업을 시작한 이후 관련 법규 위반행위가 없는 점, 판매업자의 경우 구입한 석유가 유사석유임을 인지하기 어려운 여건인 점, ○○에서 공익경영을 하고 있는 점, 유사석유제품을 유통시킬 목적을 가지고 있지 않은 점 등을 종합하여 감안한다면 이 건 과징금 부과처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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