| 이 유 (2007-224)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 2007. 7. 3. 피청구인에게 경남 ○○시 ○○면 ○○리 산247번지 임야 49,400㎡(하 ‘이 사건 신청지’라고 함)에 대하여 채석허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 8. 3. 아래와 같은 이유를 들어 채석불허가 처분을 하였다.
(1) ○○ 저수지에서 신청지까지 약1.6km구간의 기존 도로(작업로)가 협소하여 확장과 추가개설을 하여야 하나 대부분의 임지가 보안림으로 지정되어 법적(산림자원의조성및관리에관한법률 제45조 제1항 및 같은 법 시행령 제49조 제1항)으로 진출입로 확보가 불가한 점
(2) 진출입로가 마을 안길을 경유하는 관계로 소음, 진동, 비산먼지로 인한 가옥 및 축사피해가 예상되며, 주민차량과 농기계 등이 대형트럭과 교행시 도로가 협소하여 많은 불편이 있고 채석으로 농지의 추가 오염을 우려하는 등 대다수 마을주민들이 반대하고 있는 점
(3) 신청임지가 ○○, ○○저수지 수원함량을 위해 지정한 보안림단지 위쪽에 위치한 입목도 93㎡/㏊의 우량임지로서, 채석을 하여 얻을 수 있는 사적이익 보다는 산림으로 보존함으로서 주민의 생활과 수리시설 보호라는 공익적 가치가 더 크다고 판단되는 점
나. 청구이유
(1) 진출입로 확보가 불가한지 여부에 대하여
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘법’이라고 함) 제45조제1항, 동법 시행령 제49조제2항제2호에 의하면 산림경영과 관련된 임도·운재로 및 작업로 시설을 설치할 경우에는 관할청의 허가를 받으면 보안림 안에서 얼마든지 형질변경이 가능하다 할 것이다.
이 사건의 경우를 살펴보면, 청구인이 채석을 하고자 하는 신청지가 보안림으로 지정되어 있는 것이 아니라 ○○저수지에서 신청지까지의 기존 도로가 나있는 대부분의 임지가 보안림으로 지정되어 있는 것이 현실이고, 그렇다면 청구인이 채석작업(산림경영)을 위한 작업로 시설을 하기 위해 보안림으로 지정되어 있는 기존 도로를 확장하거나 추가개설 하는 행위는 법규정에 전혀 저촉되지 않는 상황이라 할 것이므로 진출입로 확보가 얼마든지 가능하다 할 것이다.
가사 피청구인의 주장과 같이 법적으로 진출입로 확보가 불가능한 것이 사실이라고 가정하더라도, ○○저수지에서 신청지까지의 약 1.6km구간의 기존 도로는 일제시대 때 광산개발을 위하여 개설된 도로로서 도로 폭은 4～4.5m에 이르고 있는 것이 현실이고, 이에 청구인은 ○○저수지쪽과 신청지쪽에 각 정차대를 설치하고, 기존 도로 곳곳에 신호수를 배치함으로서 작업차량이 교행하지 않고 한대씩 신청지에 출입할 수 있도록 계획하고 있기 때문에 추가적인 진출입로 확보는 불필요한 상황이므로 피청구인이 주장하는 진출입로 확보는 아무런 문제가 되지 않는다 할 것이다.
(2) 마을주민들이 신청인의 채석허가를 반대하고 있는지 여부
청구인은 신청지를 출입하기 위하여 ○○리 주민들이 농로로 이용하는 마을 안길을 이용하지 않고, 외곽도로를 이용하여 출입을 할 계획을 가지고 있고, ○○저수지 제방에 이르러서는 우회도로를 개설하여 출입할 계획을 가지고 있기 때문에 마을주민들이 작업차량의 출입으로 소음, 진동, 비산먼지 등으로 인한 가옥피해와 작업차량과의 교행으로 인해 불편을 겪을 가능성은 매우 낮은 상태이다.
그리고, 생활소음 규제기준에 의하면 주거지역, 학교, 병원, 공공도서관이 있는 지역에 위치한 공사장의 08:00부터 18:00까지의 소음규제기준은 70dB 이하이고, 미국 지역별 환경소음 권장치에 의하면 소음수준이 주거지역은 65dB 이하로, 가축·동물사육 지역은 75dB 이하로 각 유지하도록 권고하고 있는 바, 청구인이 ○○○○주식회사에 의뢰하여 작성된 소음진동 검사결과통보서에 의하면 작업차량의 진출입로에 가장 근접해 있는 ○○○, ○○○, ○○○ 소유의 축사에서 측정한 소음이 61.6dB(진동은 32.9dB임)을 넘지 않는 것으로 측정되었고, 이러한 수치는 생활소음 규제기준과 미국 지역별 환경소음 권장치에 훨씬 못 미치는 수치로서 ○○리 마을주민들의 생활과 가축사육에 피해를 줄 가능성이 대단히 낮은 수치이다.
청구인은 작업차량 운행이 ○○리 마을 주민들의 생활과 가축사육에 피해를 줄 가능성이 낮은 상황에서 피해를 최소화하기 위해 진출입로에 가장 인접해 있는 ○○○, ○○○, ○○○ 소유의 축사를 매입할 계획을 가지고 있고, 현재 ○○○과는 축사매입과 관련하여 합의를 하고 합의서를 작성해 놓은 상태이며, 나머지 사람들과도 원만한 합의를 위해 노력하고 있는 상황이다. 그리고, 청구인은 채석허가신청 전 사업설명회를 통하여 ○○리 마을 주민들과 많은 협의를 하였고, 그 자리에서 마을 주민 고용확대, 마을 자치회의 감시단 운영, 피해 발생시 신속한 피해액 산출 및 지급 등을 제안하는 등 피해를 최소화 하려는 많은 노력을 기울였으며, 현재도 위와 같은 노력을 계속하고 있는 실정이다. 위와 같은 청구인의 노력을 지켜본 ○○리 ○○마을(진출입로에 가장 인접한 마을임) 주민 대부분은 청구인의 채석개발에 동의하고 있고, 나아가 탄원서까지 작성하여 청구인에게 교부하였다.
가사 ○○리 마을주민들이 청구인의 채석허가를 반대하고 있는 것이 사실이라고 가정하더라도, 청구인의 채석허가 신청이 산지관리법상 저촉사항이 전혀 없음에도 채석허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 채석허가신청을 불허가 하는 것은 법령의 근거 없이 이루어진 위법한 처분이라 할 것이다.
(3) 이익형량에 대하여
(가) 채석허가가 수원함량에 미치는 영향
이 사건 신청지는 수원함량을 위한 전체 면적의 1.8%에 불과하고, 수원함량지속성도 0.0002%에 불과하여 채석허가가 이루어지더라도 수원함량에 미치는 영향은 극히 미미한 상태이다.
(나) 폐광으로 인한 농경지 및 저수지 오염
○○리에는 일제시대때 금, 은, 동을 생산하는 ○○○ 광산이 있었는데, 채광을 하는 과정에서 나오는 중금속에 의해 ○○저수지와 ○○ 저수지가 오염되는 일이 발생하였고, 그로 인해 위 저수지 물을 농업용수로 사용하던 ○○리 주민들의 농경지도 중금속에 오염되었으며, 결국 ○○리에서 생산되는 곡물은 전량 국가에서 수매하여 폐기처분 해왔다(현재도 ○○저수지와 ○○저수지 및 농경지는 카드뮴, 크롬, 구리, 니켈, 납 등 중금속에 심하게 오염된 상태이기 때문에 곡물생산이 사실상 어려운 상태이다). 또한 이 사건 신청지에 매장되어 있는 암석의 종류는 토양오염의 주원인이 되는 금·은·동·구리 등이 아니라 함각력안산암과 유문암이기 때문에 채석을 한다하더라도 추가적인 오염이 발생할 염려가 없다.
(다) 이 사건 신청지 개발의 경제성 검토
○○시는 도로공사 및 하천개수공사 등 S.O.C 투자사업이 비교적 활발하게 진행되고 있으나, 적합한 쇄골재원이 없어 레미콘 및 아스콘 업체와 건설업체 등은 약 50km 거리의 타 지역 석산으로부터 골재를 공급받아 충당하고 있는 실정으로서 건설 원자재의 원활한 공급을 위해서는 안정적인 쇄골재 자원의 확보가 시급한 실정이다. 이 사건 신청지는 쇄골재용석재로서 적합함 안산암이 넓게 분포하고 있고, 이 사건 신청지를 중심으로 반경 약 30km에는 ○○, ○○, ○○, ○○, ○○ 등의 중소도시가 위치하고 있으며, 이들 지역까지는 ****번 지방도, **번 국가지원지방도, **번 국도, **번 국도, **번 국도 및 기타 도로 등으로 연결되어 있어 골재 수급 및 수송여건 등 입지여건이 비교적 양호한 곳이기 때문에 이 사건 신청지를 개발할 경우 건설 원자재의 원활한 공급은 물론 건설원자재 가격 안정, 물류비용 절감 등의 효과가 발생하여 지역사회 전반에 경제적 시너지 효과를 가져 올 것이 뻔한 상황이다. 그리고 농경지 및 저수지의 중금속오염으로 생활터전을 잃은 ○○리 주민들에게 일자리를 제공함으로서 생활안정에 기여할 뿐만 아니라 청구인은 채석을 마친 후 이 사건 신청지를 수목원으로 조성할 계획을 가지고 있기 때문에 ○○시의 경제여건 개선에 이바지할 가능성이 높다 할 것이다.
이상과 같이 이 사건 신청지의 개발이 지역경제 여건 개선과 ○○리 주민들의 생활안정에 이바지 하는 점을 감안하면 채석을 하여 얻을 수 있는 사적이익보다 산림을 보전함으로서 얻는 주민의 생활과 농경지, 수리시설 보호라는 공익적 가치가 더 크다는 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(4) 이 사건 처분은 형평의 원칙에 위배되는 처분이다.
주식회사 ○○○○은 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 산196-2번지 외 6필지에 대하여 채석허가 신청을 해놓은 상태이나, 위 신청지는 국도**호선에서 직선거리로 470m 떨어진 곳에 위치하여 가시권 안에 위치하고 있고, 신청지내 유·무연 분묘 15기가 설치되어 있으며, 위 같은 리 산196-1번지 소유자인 ○○○○○○○○의 동의서 및 국도 진입부분 가감차선 공사 시공자인 ○○추모공원의 사용동의서가 필요한 상황이고, 인근 주민들이 채석허가를 결사적으로 반대하고 있는 상황이며, 기존 임도에서 신청지간 약 400m를 추가로 산림을 훼손한 후 진입로를 개설해야 하는 상황에 처해 있다. 그리고 피청구인은 신청외 ○○○가 이 사건 신청지에 대하여 신청한 보전임지전용허가신청은 허가해 주었고 현재 주택이 건축되어 있는 상태이다.
이상과 같이 피청구인은 ○○면 채석허가 신청지에 대해서는 이 사건 신청지보다 현장여건이 더욱 열악한 상황임에도 채석허가를 전제로 한 보완요구를 하였고, 신청외 ○○○가 이 사건 신청지에 대하여 신청한 보전임지전용허가신청은 허가를 해 준 반면에 청구인의 이 사건 신청지에 대한 채석허가 신청은 불허가함으로서 형평의 원칙에 위배되는 처분을 하였다.
(5) 결론
이상과 같은 점을 종합하면 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 위법한 처분이고, 재량권을 일탈 남용하였을 뿐만 아니라 형평의 원칙에도 위배된 위법한 처분이라 할 것이어서 마땅히 취소되어야 할 것이다.
다. 보충서면
(1) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조 및 같은 법 시행령 제49조에 의하면 「산지관리법」에 의한 토석채취는 산림자원을 활용하는 산림사업에 해당하는 것이 명백하다 할 것이고 그렇다면 이 사건과 같은 채석행위도 산림경영에 포함된다. 따라서 청구인이 채석행위를 위한 작업로 시설을 하기 위해 보안림으로 지정되어 있는 기존도로를 확장하거나 추가 개설하는 행위는 법규정에 전혀 저촉되지 않는다.
(2) 기존 광산도로에 정차대와 신호수를 설치하여 작업차량이 교행하지 않고 한대씩 출입할 수 있도록 계획하는 등 추가적인 진출입로 확보가 불필요한 사항이다. 또, 피청구인이 주장하고 있는 상수도관로의 파손, 교량 대체가설, 대체우회도로 개설 불가능 등의 사유는 당초처분과 동일성이 인정되지 않는 별개의 처분사유로서 그 주장은 허용되지 않으며, 이러한 사유는 보완사유에 불과하다. 상수도관은 상수도시설기준에 적법하게 매설되어 있어 채석운반차량이 운행하더라도 상수도관 파손의 위험은 없고, 청구인이 교량에 대한 보강공사를 할 계획이므로 교량이 붕괴될 위험도 없으며 제방부 우회도로의 개설도 계획하고 있다. 피청구인은 신청지에 인접한 도로 200m 구간을 채석장의 진입로로 사용하기 위해서는 별도의 산지전용허가를 받아야 한다고 주장하나, 위 도로는 청구외 ○○○이 피청구인과 도로 및 농경지로 사용하기 위해 대부계약을 체결하고 사용하고 있는 곳으로 별도의 산지전용허가가 필요없다.
(3) 피청구인이 주장하는 마을주민들의 반대의견서는 채석장을 반대해 온 주민 2명을 ○○면사무소로 불러 피청구인의 주장과 일치하는 내용으로 작성케 한 서류이고, 반대의사를 표시한 사람은 위 2명의 일가친척이거나 채석장과 이해관계 없는 다른 마을의 주민이며 일부는 대면 없이 임의로 기재한 경우도 있어 그 신빙성이 없다. 마을주민들이 반대한다면 반대현수막이 걸려 있고 반대집회도 가지는 것이 통상적인데 그런 상황은 전혀 없으며, 채석허가로 인해 마을주민들이 생활침해를 당함을 입증할 수 있는 객관적인 자료가 전혀 없는 점을 볼 때 피청구인의 주장은 이유없다.
(4) 신청지를 개발하여 얻을 수 있는 이익(지역경제여건 개선 및 주민들의 생활안정)이 산림을 보전하여 얻을 수 있는 이익보다 훨씬 크다 할 것이다.
(5) 청구인이 신청지보다 더욱 열악한 조건인 (주)○○○○의 채석허가 신청에 대하여는 보완요구를 하는 반면에 청구인에게는 불허가처분을 하는 것은 형평의 원칙에 명백하게 위배한 것이다.
(6) 채석사업에 따른 적지복구비 예치 등 모든 현안을 청구인 명의로 처리하게 되는 점, 현장검증 당시 청구인의 대표이사 등 임직원들이 참여한 점, 피청구인이 거론하고 있는 ○○○은 현지사정에 밝은 사람으로 청구인이 고용한 현장관리인에 불과한 점, 청구인이 ○○대학교 교수들의 자문을 구하여 차수목원 설립계획을 꾸준히 추진하고 있는 점 등을 종합하면 이 사건 채석사업의 사업주체는 청구인이 명백하다 할 것이므로 사업주체가 불분명하다는 피청구인의 주장은 이유없다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 2007. 7. 3. 본 사건 신청지에 대하여 쇄골재용 원석확보 목적으로 49,400㎡의 면적에 1,016,388㎥의 석재를 채취코자 채석허가를 신청하였으나, 피청구인은 2007. 8. 3. 청구인에게 ①○○ 저수지에서 신청지 까지 약1.6㎞구간의 기존도로(작업로)가 협소하여 확장과 추가개설을 하여야 하나 대부분의 임지가 보안림으로 지정되어 법적(산림자원의조성및관리에관한 법률 제45조 제1항 및 같은법 시행령 제49조 제1항)으로 진출입로 확보가 불가하고, ②진출입로가 마을 안길을 경유하는 관계로 소음, 진동, 비산먼지로 인한 가옥 및 축사피해가 예상되며, 주민차량과 농기계등이 대형트럭과 교행시 도로가 협소하여 많은 불편이 있고, 채석으로 인한 농지의 추가오염을 우려하는 등 대다수 마을주민들이 반대하고 있으며, ③신청임지가 ○○·○○저수지 수원함량을 위해 지정한 보안림단지 위쪽에 위치한 입목도 93㎥/ha의 우량임지로서 채석을 하여 얻을 수 있는 사적이익 보다는 산림으로 보존함으로서 주민의 생활과 농경지, 수리시설 보호라는 공익적 가치가 더 크다고 판단되어 불허가 처분하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 진출입로 확보가 불가한지 여부에 대하여
(가) 「산림기본법」 제3조제1호, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조 및 같은법 시행령 제9조제2항에 따르면 「산지관리법」에 의거 산지를 훼손하고 형질을 변경하는 채석행위가 산림경영에 포함된다는 청구인의 주장은 억지 주장이다.
(나) 사업신청지의 진출입로를 전반적으로 살펴보면 지방도****호선에서 사업장 신청지까지 총 1.6km의 구간 중
지방도****호선에서 ○○저수지 제방 밑까지 약200m의 구간에는 지하 1.2m에 광역상수도관로가 매설되어 있어 채석을 적재한 30톤 이상의 덤프트럭의 수많은 운행시 관로파손이 우려되고 있어, 이에 대한 대책이 강구되어 져야 하고, 소교량 1개소가 있어 대체가설이 필요하며, ○○저수지 제방법면도로의 붕괴를 예방하기 위해 대체우회도로 개설이 필요하나 이 때 우회도로개설시 인근 주택, 축사, 마을안길, 농촌공사 소유의 급경사(40도 이상)지의 산지편입이 불가피하기 때문에 사실상 우회도록 개설은 불가능하다.
○○저수지에서 사업장 아래 1.4km구간은 일제시대 때 ○○○ 광산의 진입로로 사용되었던 도로이나 법정도로가 아니므로 토지소유자의 동의 및 인근주택에 대한 피해방지 대책이 마련되어야하고 이 구간은 실제 도로폭이 3m내외로 차량교행을 위한 도로확장이 불가피하나 주변산지가 ○○·○○저수지의 수원함양을 위한 보안림으로 지정되어 있어 확장이나 별도 교행시설을 설치할 수가 없으며 특히, 사업장 아래 이전 광산도로～사업장 신청지(약200m)구간에는 2000년도 산주 ○○○이 사업장 신청지에 산림청 소관 농림사업으로 장뇌삼 등을 식재하는데 필요하여 작업로로 신고 되어 있어, 채석장의 진입로로 사용 시에는 별도 산지전용허가를 받아야 하나 진입로 주변이 보안림으로 지정되어 있어 역시 채석장을 위한 진입로 전용이 불가하므로 진출입로 확보가 불가하다.
(다) 앞서 살펴본 바와 같이 이 건 신청지까지의 진출입로 확보를 위해 필요한 ○○저수지 제당도로의 우회도로개설이 사실상 곤란하고, ○○저수지에서 사업장까지의 진출입로 확보 또는 개설이 불가하며, 5년간 채석 신청량이 총1,016,388㎥로 연평균 203,277㎥, 공휴일·우기 등을 제외한 연250일 정도 작업시 1일 813㎥로 덤프트럭 1대에 채석 8㎥ 적재 시 1일 101대로 왕복운행하면 1일 202대의 덤프트럭이 1.6km구간의 협소한 마을진입로와 산길을 5년 동안 일방통행 시 신호수를 배치하더라도 인근주민, 사찰을 찾는 이용자의 불편해소는 물론 농기계의 원활한 통행은 불가능할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 허가를 받기위한 형식적인 주장에 불과하다 할 것이다.
(2) 마을주민들이 신청인의 채석허가를 반대하고 있는지 여부에 대하여
(가) 앞서 진출입로 부분에 대하여 살펴본 바와 같이 지방도****호선에서 ○○리 저수지 밑으로 진입하는 도로는 ○○리 본동마을 주민이 ○○방면으로 진출입하는 마을의 주 진입로로 외곽도로가 아니며, ○○저수지 제당도로의 우회도로를 개설하기 위해서는 인근 축사, 가옥, 마을 안길(국유지:건설교통부), 산지(농촌공사소유)등의 편입이 불가피하나 사실상 이들의 동의를 얻어 우회도로를 개설하기는 거의 불가능하다.
(나) 청구인은 청구외 ○○○○주식회사에 의뢰하여 작성된 소음진동검사결과 통보서에 의해 진출입로에 가장 근접해 있는 축사 3곳에서 측정한 소음이 61.6dB(진동32.9dB)을 넘지 않는 것으로 측정되었고, 이러한 수치는 생활소음규제기준과 미국 지역별 환경소음권장치에 훨씬 못 미치는 수치로서 ○○리 마을주민들의 생활과 가축사육에 피해를 줄 가능성이 대단히 낮은 수치라고 주장하나, 청구인이 임의적으로 측정 의뢰한 측정대상차량은 덤프트럭에 채석을 적재하지 않은 빈 트럭으로, 일방적으로 측정한 결과를 믿을 수 없으며 현 저수지 제당도로와 불과 5m정도의 거리에 있는 축사에 소음, 진동 피해가 없다고 주장하는 것은 상식에도 맞지 않다.
(다) 청구인은 작업차량 운행이 ○○리 마을 주민들의 생활과 가축사육에 피해를 줄 가능성이 낮은 상황에서 피해를 최소화하기 위하 진출입로에 가장 인접해 있는 ○○○, ○○○, ○○○ 소유의 축사를 매입할 계획을 가지고 있고, 현재 ○○○과는 축사매입과 관련하여 합의를 하고 합의서를 적상해 놓은 상태이며, 나머지 사람들과도 원만한 합의를 위해 노력하고 있는 상황이라고 주장하나, 앞서 청구인이 주장한 바와 같이 ○○저수지 제당도로에서 측정한 소음·진동의 피해가 없다면 왜 인근 3가구의 축사를 매입하려 하고 또 인근 축사 소유자는 한평생 소유해온 축사를 매도하려 하는지 이해할 수 없다. 이는 인근 도로에 덤프트럭이 1일 수백대 운행시 축산업을 더 이상 할 수 없기 때문에 그 중 1명이 떠나려고 동의한 것이며 나머지 축산업을 하는 자는 동의하지 않았으며, 특히 한우피해 의견서를 작성한 ○○대학교 2명의 교수는 신청지내 채석 후 수목원을 조성코자하는 동업형태의 자로 신뢰성에 문제가 있으며, 또 설령 인근 축산농가의 축사를 매입하여 제방도로의 우회도로가 개설된다 하더라도 다시 마을 안쪽으로 가까워지는 주택의 소음과 진동에 의한 피해는 불을 보듯 뻔하기 때문에 주민생활안정의 피해는 이루 말할 수 없다.
(라) 본 채석허가신청서가 접수되기 이전인 2007. 6. 9. 채석허가를 반대하는 ○○리 주민 56명의 진정서가 접수되었고, 행정절차법 제22조에 의거 해당주민에게 열·공람하여 의견서를 접수한 결과 37명의 주민이 채석허가 반대 의견서를 제출하였으며, 이건 행정심판청구와 관련 2007. 8. 31～ 9. 4까지(5일간) ○○리장(○○○)과 새마을 지도자(○○○) 입회하에 ○○리 본동 전 주민 66명(성인)에 대하여 재조사한 결과 43명이 채석허가를 결사반대하고 있고, 또한 청구인은 산지를 훼손하는 채석을 목적으로 하면서도 2007. 7월 ○○마을 주민 등을 관광버스에 태우고 잘 운영되고 있는 전남 ○○의 수목원을 관광시키면서 순진한 주민들을 현혹시켜 동의서와 탄원서에 날인토록 한 결과 위 동의서·탄원서에 동의한 자 중 15명이 위 재조사시 채석허가 반대를 표명하고 있어, 청구인의 주장은 사실과 다르다.
(마) 현재 ○○리 저수지의 제당도로는 물론, 청구인의 계획처럼 별도 우회도로를 개설할 경우 인근 축사 및 주택과 불과 몇 미터의 가까운 거리에 놓여 ○○리 ○○ 본동마을 주민의 생활과 축사에 막대한 피해를 줄 것이 확실히 예측되며, ○○본동주민 대다수는 이건 채석허가와 별개인 청구인이 수목원을 조성한다고 믿어 동의를 한 것으로 주민여론 재조사에서 나타났으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
(바) 청구인은 가사 ○○리 마을주민들이 청구인의 채석허가를 반대하고 있는 것이 사실이라고 가정하더라도, 청구인의 채석허가 신청이 산지관리법상 저촉사항이 전혀 없음에도 채석허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근주민들의 민원이 있다는 사정만으로 허가신청을 불허하는 것은 법령의 근거없이 이루어진 위법한 처분이라고 주장하나, 피청구인은 앞서 처분경위에서와 같이, 채석을 하기위해 필수조건인 진출입로를 확보할 수 없고, 마을 진입로 등을 통과하는 덤프트럭의 잦은 운행으로 인한 주민생활침해와 축사피해, 농기구와 주민차량의 통행불편, 농지와 저수지의 오염 등을 종합적으로 고려하여 불허가 처분한 것이지 단순 주민의 반대사유 하나만으로 불허가 처분한 것이 아니므로 청구인의 주장은 이유가 되지 않는다.
(3) 이익형량에 대하여
(가) 채석허가가 수원함량에 미치는 영향
청구인은 이 사건 신청지는 수원함량을 위한 전체면적의 1.8％에 불과하고, 수원함량지속성도 0.0002％에 불과하여 채석허가가 이루어지더라도 수원함량에 미치는 영향이 극히 미미한 상태라고 주장하나, 갑 제17호증을 작성한 ○○대학교 ○○○ 교수는 이건 채석허가시 수목원을 조성하려는 자로, 사실상 청구인과 동업형태의 자가 작성한 증빙자료를 신뢰할 수 없으며, 더욱이 인근 ○○저수지와 ○○저수지의 수원함량을 위해 지정한 보안림을 단순피해조사서 한 장으로 그 영향을 판단한다는 것은 어리석은 판단이라고 생각된다.
(나) 폐광으로 인한 농경지 및 저수지오염
○○리 ○○마을에서 생산된 곡물 전량을 국가에서 수매하여 폐기처분한 것이 아니고, ○○마을의 농지 중 오염측정결과 오염이 확인된 당해농지에서 생산된 농산물에 한 해 국가에서 수매하여 폐기처분한 것으로 청구인의 주장은 사실과 다르다.
(다) 청구인은 이사건 신청지에 매장되어 있는 암석의 종류는 함각력 안산암과 유문암이기 때문에 채석을 하더라도 추가적인 오염이 발생할 염려조차 없는 상황이라고 주장하나, 위에서 살핀 ○○○(○○○) 광산은 이 신청지와 불과 300m정도 거리에 있고, 7개소의 채석시료를 가지고 이 건 채석시 중금속에 의한 농경지 및 저수지오염이 없을 것이라고 주장하나 이를 믿는 사람은 아무도 없으며, 오히려 저수지를 관리하는 농촌공사와 마을주민들은 농업용수 및 농경지오염이 더욱 심각할 것을 크게 우려하여 결사반대하고 있다.
(4) 이 사건 신청지 개발의 경제성 검토
○○시에 있는 레미콘 회사, 건설회사 등은 그 동안 하천골재와 인근 시군의 골재를 별 문제없이 사용하여 왔으며, ○○시의 산림 5만ha중 법령에 적합한 다른 산지를 찾아 얼마든지 채석을 할 수 있기에 꼭 부적합한 이 신청지에서 채석을 하려고 하는 것은 옳지 않으며, 농경지와 저수지의 중금속 오염으로 생활터전을 잃었다고 주장하는 ○○리 ○○본동 주민들은 자손대대로 수백년 동안 이곳에 살아왔고 또 농사를 지어며 살아갈 것이기에 생활터전을 잃었다는 주장은 너무 과장된 표현이며, 주민들에게 일자리를 제공한다고 하는데 과연 채석장에 농사짓는 농업인이 과연 무슨 일을 할 수 있기에 대단한 고용을 창출할 수 있다고 주장하는 것은 허무맹랑한 주장이다.
청구인은 채석장의 작업이 끝나면 수목원을 조성하겠다고 주장하고 있는데, 본래 수목원은 잘 조성된 산림의 수목을 중심으로 더 잘 가꾸고 오랜 기간 많은 투자를 해야 하는데, 과연 숲이 울창한 산림에 채석을 하여 완전 훼손한 다음 다시 수목원을 조성하겠다는 계획이 실천 가능한 사업이라고 할 수 없다. 이는 마을주민과 관계자 등을 속이기 위한 술수라고 밖에 볼 수 없다.
이상과 같이 이 사건 신청지에서 채석을 하여 얻는 사적이익 보다는 산림을 보전함으로서 얻는 주민의 안정된 생활보장, 농경지와 저수지의 오염예방 등 공익적 가치가 휠씬 크므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것입니다.
(5) 이 사건 처분이 형평의 원칙에 위배되는 처분인지에 대하여
청구인은 (주)○○○○의 채석허가 신청건에 대하여 피청구인이 보완요구를 한 것과, 신청 외 ○○○에게 이 사건 신청지에 보전임지전용허가 한 것이 형평의 원칙에 위배되는 처분이라고 주장하나, (주)○○○이 ○○면 ○○리 산196-2번지외 6필지에 신청한 채석허가 신청은 관계부서, 기관 등의 검토결과 완전 불가능한 사항은 없고 미흡한 사안에 대하여 보완요구를 상태로 이 건 신청지와 여건이 각각 다른 상태에서 단순 비교하는 것은 맞지 않으며, ○○○는 이 건 신청지에 산지 소유자와 동업형태로 장뇌삼 등을 식재·관리코자 농가주택을 신청하여 2000. 11. 30. 보전임지전용허가를 득한 것으로 산림 내 채석을 하고자 하는 이 건과 비교하여 형평성을 논하는 것을 옳지 않다.
(6) 청구인의 사업계획에 대한 신뢰여부
청구인은 ○○광역시 ○구 ○○동 1536번지에 주소를 둔 (주)○○○○(대표이사 ○○○)으로 ○○광역시에 골재채취업을 등록한 업체이나 회사관계자가 직접사업계획을 설명하거나 현장을 방문한 것을 마을주민 등 누구도 볼 수가 없었으며, 이 건과 관련하여 ○○시 의회 전의원이었던 ○○○와 건설업을 하는 ○○○씨가 시청을 수회 방문하여 사업계획을 설명하고 민원을 접수하였고, ○○리 주민 몇 명을 적극 포섭하여 채석 후 수목원을 조성하겠다며 마을 주민들에게 전남 ○○의 수목원을 관광시킨 후 탄원서, 동의서에 날인케 하였으며, 이 건 신청지의 산지 소유자인 ○○○씨가 ○○대학교 ○○캠퍼스의 교수 몇 명과 계획하여 채석 후 수목원을 조성하겠다고 꾸준하게 문의를 하고 있는 상황이며, ○○리 ○○ 마을주민에 의하면 이 신청지에 산주는 산림을 제공하고, 채석허가 시 채석을 통해 얻을 이익금으로 ○○대학교 교수 몇 명과 협의하여 수목원을 조성하겠다는 꿈같은 계획을 추진 중이라고 하고 있어, 과연 누가 책임을 지고 채석을 성실하게 추진 할 주체인지 조차도 가늠할 수 없는 상황으로 청구인의 사업계획에 대한 신뢰성에 많은 문제점이 있다 하겠다.
(7)결 론
이상과 같은 상황을 종합적으로 살펴보건대 청구인의 각종 주장은 사실과 다르거나 옳지 않으며, 피청구인의 채석불허가 처분은 적법하고 정당한 처분이었기에 본 행정심판청구건은 마땅히 기각되어야 할 것이다.
다. 보충답변
(1) 산지에서의 채석행위는 산지를 훼손하고 형질을 변경하는 행위로서 산림을 보호하고 가꾸는 산림경영에 포함될 수 없다.
(2) 현지 여건상 진입로의 확장 및 대체도로 신설이 불가하고 신호수를 배치하여 차량교행의 불편을 해소한다고 하나, 약 1.4㎞의 진입로를 채석장의 전용도로와 같이 하루 200대 이상의 트럭이 교행함에 따른 주민생활불편은 이루 말로 할 수 없다. 상수도관로 파손, 교량대체가설, 우회도로개설 등은 주민생활보호 및 농경지수리시설 보호라는 불허가 사유에 당연히 포함된다.
(3) 피청구인이 주민들의 의견을 재조사하는 과정에서 주민들이 직접 선출한 주민대표인 마을이장과 새마을지도자에게 그 조사를 하도록 하였고, 마을주민 스스로가 직접 우무인을 찍어 의사를 표시한 것이다. 채석허가신청이 접수되기 전에 이미 56명이 채석허가반대 진정서를 제출하였으며 주민반대가 없다는 청구인의 주장은 이유없다.
(4) 채석으로 인한 이익이 채석으로 인해 입게 될 마을주민들의 농업에 대한 피해, 환경오염 등 보다 우선할 수 없고, 채석 후 암벽에 차수목원을 조성한다는 것은 꿈같은 계획으로 주민을 현혹하는 것이다.
(5) (주)○○○○의 채석허가 신청은 본 사건과 상황이 확연히 다른 것으로 형평의 원칙을 주장할 사안이 아니다.
3. 판 단
가. 관계법령
(1) 「산지관리법」(2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것) 제25조, 제28조
(2) 「산지관리법 시행령」(2007. 7. 27. 대통령령 제20205호로 개정되기 전의 것) 제32조, 제36조
(3) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제45조
(4) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제49조
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 행정심판 구술심리 시 당사자들의 진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 2007. 7. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 산247번지에 토목용 쇄골재 등 생산을 목적으로 신청면적 49,400㎡, 신청물량 1,016,388㎥의 채석허가 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2007. 8. 3. 청구인에게 ①○○저수지에서 신청지까지 약 1.6㎞구간의 기존 도로(작업로)가 협소하여 확장과 추가개설을 하여야 하나 대부분의 임지가 보안림으로 지정되어 법적(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제45조제1항 및 같은 법 시행령 제49조제1항)으로 진입로 확보가 불가하고, ②진입로가 마을 안길을 경유하는 관계로 소음, 진동, 비산먼지로 인한 가옥 및 축사피해가 예상되며, 주민차량과 농기계 등이 대형트럭과 교행시 도로가 협소하여 많은 불편이 있고 채석으로 인한 농지의 추가 오염을 우려하는 등 대다수 마을주민들이 반대하고 있으며, ③신청임지가 ○○·○○저수지 수원함량을 위해 지정한 보안림단지 위쪽에 위치한 입목도 93㎡/㏊의 우량임지로서 채석을 하여 얻을 수 있는 사적이익보다는 산림으로 보존함으로써 주민의 생활과 농경지·수리시설 보호라는 공익적 가치가 더 크다고 판단되는 점을 이유로 하여 채석불허가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 보안림이라도 산림경영을 위한 임도를 설치하기 위한 토지형질변경은 가능하고 채석은 산림경영에 포함되므로 기존 도로를 확장·추가개설할 수 있어 진입로 확보는 문제가 안되며, 설령 확장·추가개설이 불가능하더라도 정차대 설치와 신호수 배치로 차량이 교행하지 않도록 계획하고 있으므로 추가적인 진입로 확보는 필요가 없는 상황인 점, 채석이나 차량의 출입으로 인한 소음, 진동, 비산먼지 등으로 인한 주민피해는 전혀 없고 축사매입 등 주민불편 최소화를 위한 계획을 가지고 있어 마을주민 대다수도 채석개발에 찬성하고 있으며, 설령 주민들이 반대를 하더라도 청구인의 채석허가 신청이 「산지관리법」상 저촉사항이 전혀 없으므로 주민민원만을 이유로 한 불허가는 법령의 근거가 없는 위법한 처분인 점, 채석허가를 하더라도 수원함량에 미치는 영향이 적고 농경지와 저수지는 이미 폐광으로 인해 오염되어 피청구인이 주장하는 공익적 가치는 채석개발로 인한 지역경제 여건 개선과 주민생활안정의 이익에 비하여 현저히 낮은 점, 피청구인 관내 다른 채석허가 신청지와 비교할 때 청구인 신청지보다 더욱 열악한 신청지에 대해서도 허가를 전제로 보완명령을 하면서 청구인에게만 불허가처분을 하는 것은 형평에 어긋나는 점 등을 주장하며 이 사건 처분이 위법·부당하므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 이 사건 채석허가의 법적 성질에 대하여 살펴보면, 「산지관리법(2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 함)」 제25조제1항, 「산지관리법 시행령(2007. 7. 27. 대통령령 제20205호로 개정되기 전의 것)」제32조제2항 및 제3항에서 산지에서 석재를 굴취·채취하고자 하는 자는 채석허가를 받아야 하고 허가권자가 신청을 받은 때에는 채석허가 대상산지에 대하여 현지조사를 실시하고 채석타당성에 관하여 산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 신청내용이 법 제28조에 따른 채석허가기준 등에 적합한지 여부를 심사하여 그 심사 결과 타당하다고 인정되는 때에는 채석허가증을 교부하여야 한다고 정하고 있는 바, 관련 규정을 종합해 보면 산지에서의 채석허가는 위 법령상의 금지 또는 제한지역에 속하는 경우에는 허용되지 아니함은 물론이나 그에 해당하는 지역이 아니라 하여 반드시 허가하여야 하는 것으로 해석할 수는 없고 허가권자는 현지조사를 통해 국토 및 자연의 보전 등의 중대한 공익상의 필요가 있을 때에는 그 허가를 거부할 수 있는 재량행위라 할 것이다.
(2) 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,
지방도에서 신청지에 이르는 약 1.6㎞의 진입로 중 약 1.4㎞는 과거 일제시대 광산의 진입로로 사용되던 도로로서 도로로 지정되거나 지목변경이 되어 있지 않고 그 자체가 보안림으로 지정되어 있으며, 관리도 제대로 되지 않은 상태로 현재의 상태로는 노면이 불안정하고 지반이 약하며 경사가 심한 곳이 있고 옆도랑·배수구·대피소 등이 임도의 시설기준에 맞지 않아 도로로서의 안전성을 보장할 수 없어 석재운반차량이 출입하기에는 부적합하므로 기존 진입로의 확장 또는 추가개설이 필요한 상황이나, 보안림에서는 산림경영을 위한 임도의 개설만 가능한 바, 채석은 산림사업에는 해당하나 이와 별개의 개념으로서 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 장기적인 유지·증진을 통하여 산림을 보호하고 경영하는 것을 뜻하는 산림경영에는 포함되지 않으므로 사업장까지 진입로의 확장이나 추가 개설이 불가능하여 결국 마을에서 청구인의 사업장에 이르는 진입로 확보는 곤란하다고 할 것이다.
또, 농업용수 확보를 위한 시설인 ○○·○○저수지는 기존 폐광으로 인하여 수질이 악화된 상태인데 저수지의 상류에 채석이 이루어지면 토사·분진 등이 유입되어 수질오염의 가중 및 저수량 관리에 문제가 발생할 수 있어 이 저수지의 농업용수를 이용하는 약 86㏊의 경작지에 적지 않은 피해가 예상되고, 청구인은 채석개발로 인한 지역경제 여건의 개선과 주민생활 안정의 이익이 산림보전으로 얻는 공익보다 더 크다고 주장하고 있으나 채석개발의 경제성이 크다고 하더라도 청구인의 경영수익 외에 직접적으로 지역경제 여건의 개선이나 주민생활의 안정을 가져온다고 볼 수 없으며, 피청구인 관내 채석허가 신청지에 대하여 피청구인이 보완명령을 했다하더라도 이를 허가를 전제로 했다고 보기는 어렵고 신청지마다 다른 입지여건 등을 고려할 때 단순 비교하여 피청구인이 형평성에 어긋나는 처분을 했다고 보기는 곤란하다.
이상 위 내용을 종합적으로 고려해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 법령의 근거도 없이 불허가 했다거나 재량권을 행사함에 있어 재량의 범위를 일탈·남용했다고 할 수 없으므로 채석불허가처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 받아들이기 힘들다고 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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