| 이 유(2007-222)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 2007. 8. 22. 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획 승인불가처분을 취소한다 라는 재결을 구한다.
나. 청구이유(피청구인의 불가사유에 대한 반박)
(1) 피청구인은 해당지역은 종전「도시계획법」개정에 따른 일반주거지역 세분화 등을 위한 도시관리계획 변경결정(2003. 6. 3.)시 주변 환경과 여건 등을 고려하여 제1종 일반주거지역으로 지정하고 그에 적합하게 도로망을 결정하였다고 주장하나, 해당부지는 그 이전에 이미 도로가 결정되어 있었고, 이미 주택건설사업계획 사전결정(○○시 주택 58510-532, 1996년 국민주택 15평형 638세대, 18평형 594세대, 25평형 124세대 등 총 1356세대)이 났던 부지이며, 피청구인이 그에 적합하게 도로망을 결정하였다고 주장하는 것과 달리 청구인은 2007. 8. 2. 경상남도교통영항평가심의에서 의결을 받았으며, 이에 대한 도시관리계획 변경결정 시 그에 적합하게 도로망을 결정하였다는 주장은 도저히 납득할 수 없다.
(2) 주택건설사업계획승인신청 내용 중 용도지역변경(제1종일반주거지역 → 제2종일반주거지역)은 도시관리계획 재정비 시, 시 전체를 대상으로 그 타당성을 검토하여 입안여부를 결정할 사안으로 개별사업부지에 대하여 제1종지구단위계획 수립을 통한 변경은 불가하다고 주장하나, 이는 지구단위계획구역 지정 및 변경과 지구단위계의 수립 및 변경에 관한 사항은 주민제안이 가능하고, 주거·상업·공업·녹지지역과 용도지구의 테두리 안에서 세분화된 용도지역을 변경하는 것과 세분화된 용도지구를 변경하는 것은 가능하며, 또한 난개발 우려가 적은 도시지역 내에서 주택건설사업의 승인기간 단축을 통한 원활한 사업의 추진을 도모하고자「주택법」제16조, 제17조 및 「주택법」시행에 따른 업무처리지침(건교부 주정58500-1641, 2003. 5. 21.)에 의거 주민의견 청취, 시 도시계획위원회 자문, 도 도시계획위원회 심의 등 사전절차를 생략하는 것으로 법·절차상의 문제는 없으며, 개발행위허가심의 및 건축심의 등 절차를 거쳐 결정되는 사항임에도 불구하고 일방적인 도시계획과의 협의 불가를 이유로 막대한 사업비(현재 전 사업부지 계약 및 중도금, 완불 등 약 60억 투입)를 들여 추진하는 공동주택 사업의 승인은 불가하다는 방침은 엄연한 공권력의 표상이고 직무유기에 해당한다고 사료된다. 또한 일반주거지역의 용도지역 세분화는 당시 주변지역 및 대상지의 개발현황을 고려하여 결정되었으므로 지역적 특성은 있을 수 있으나 타 시·도 사례의 경우 종변경이 수반되는 경우 이에 대한 관련지침을 마련하여 도시계획위원회의 자문 등의 절차를 거쳐 결정하고 있으며, 최근 경상남도의 경우 도시계획위원회의 심의를 거쳐 용도지역의 변경을 결정한 사례가 있는 점을 감안할 때, 현행 법령상 개발행위허가심의(근거 : 법 제59조 및 같은 법시행령 제57조제2항제3호) 및 건축심의 등의 절차를 이행하여 결정함이 타당할 것으로 판단된다.
(3) 피청구인은 사업신청부지인 지구단위계획 제안구역은 남측에 ○○고속도로를 연접한 북향경사지로서, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제36조(용도지역의 지정) 및 같은 법시행령 제30조(용도지역의 세분)에 적합하지 않은 것으로 판단되어, 청구인이 제출한 도시관리계획(지구단위계획결정) 입안제안을 도시관리계획 입안에 반영할 수 없다고 주장하나, 이는 ○○시비전계획에 따른 균형적인 발전을 위한 ○읍 ○○지구 등 4개 지구 개발계획에 전면 위배되는 사항이며, 북향경사지로서 제1종일반주거지역의 4층 이하의 연립주택 신축 시 표고 약 30미터의 차이로 인한 사계절 햇빛이 거의 불가능한 상태이므로 이에 대하여 제2종일반주거지역으로의 변경을 통한 도시계획이 타당하다고 사료된다.
(4) 승인신청사업의 건축규모가 제1종일반주거지역 건축허용범위를 초과하고, 미술품 장식, 개발행위, 도로개설 검토, 교통영향평가, 소하천 점용, 단지진·출입도로계획 및 단지배치계획 등 기술적 보완이 요구된다고 주장하나, 이는 주택건설사업승인신청 시 원활한 사업의 추진을 도모하고자「주택법」제16조, 제17조 및 같은 법시행령에 의거 복합민원으로 신청하였고, 이미 교통영향평가는 득한 상태이며, 소하천 점용이 아니라 구거에 대한 구거우회계획 및 배치계획은 건축심의위원회에서 한 번 더 기술적인 보완이 이루어질 것임에도 불구하고 해당관청 협의부서에서는 이를 이유로 주택건설사업 승인불가방침은 부당하다고 사료된다.
다. 결 론
이에 행정심판청구서를 제출하오니 조속히 검토하여 서민들의 주거안정에 보탬이 되도록 조속한 판단을 하여 주기 바란다.
라. 보충서면
(1) 피청구인의 답변서의 “주장 (1)”에 대한 답변
(가)「도시계획법」전면 개정에 따른 ○○시 도시계획 재정비 시 피청구인이 제출한 을 제3호증의 52번 항에 ○읍 ○○리 일원은 일반주거지역에서 제1종일반주거지역으로 지정할 때 ○읍 ○○리 일원을 자연마을로 현재의 토지이용실태를 고려하여 변경한 것이며, 도시관리계획 재정비 시, 시 전체를 대상으로 그 타당성을 검토하여 입안여부를 결정할 사안으로 개별사업부지에 대하여 주민이 제안한 지구단위계획 수립을 통한 도시관리계획 변경은 수용이 불가능하다고 하여 주택건설사업계획 불가처분을 하였다고 주장하나, 이는 ○○시의 경우 시에서 도시관리계획을 재정비할 때 시에서 지정한 방식으로만 개발하라는 취지로 해석이 되며 이는 본말과 합리성에 배치되는 것이고, 또한 ○○시는 주민이 제안한 지구단위계획은 원칙적으로 할 필요성이 없는 도시라고 단정 지을 수밖에 없다. 따라서, 피청구인이 제시한 을 제3호증의 52번 항에 자연마을로서 현재의 토지이용실태를 고려하여 제1종일반주거지역으로 지정을 하였으니, 그에 따라서만 개발하고 더 이상 쾌적하고 양호한 주거환경을 위한 주민 제안 등을 통한 지구단위계획을 불가하다는 방침은 시에서 지정한 대로 도시계획을 하라는 불편부당한 취지로, 이는 엄연히「주택법」제17조에서 규정한 지구단위계획구역 지정목적 달성의 취지에 전면 위배되는 사항이라고 판단된다.
(나) 교통영향평가는 승인·허가 전 청구인의 사업계획에 따른 교통흐름만을 검토하는 것으로서 도시관리계획 지정목적을 전혀 고려치 않은 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다고 하였으나, 이는 청구인이 제출한 사업계획에 대하여 제2종일반주거지역으로의 지역세분화 변경을 하였을 때의 교통흐름 및 그에 대한 교통영향평가로서 주택법에 의하여 제2종일반주거지역으로 세분화변경을 고려한 교통영향평가 심의를 정상적으로 경료한 것으로 피청구인의 주장은 본 건에 대한 정확한 검토가 안 되었거나 사실을 오인한 것으로 사료된다.
(2) 피청구인의 답변서의 “주장 (2)”에 대한 답변
(가) 피청구인이 제시한 건설교통부의 질의회신(2006. 9. 22.)의 내용을 보면 「주택법」제17조제1항제5호의 규정에 의하면 주택건설사업계획의 승인고시가 있는 경우에는 법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정 중 법 제48조제1호의 규정에 의한 제1종지구단위계획을 의제하도록 되어 있다.
(나) 또한, 법 제52조제1항제1호 및 같은 법시행령 제45조제1항의 규정에 의하면 지구단위계획의 내용 중에는 용도지역 또는 용도지구를 세분 또는 변경하는 사항을 포함할 수 있도록 하고 있으므로 동 사항을 포함하는 경우에는 제1종일반주거지역을 제2종 또는 제3종일반주거지역으로의 변경이 의제 처리될 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 피청구인은 청구인의 용도지역 세분화를 용도변경의 목적으로 해석하고 용도변경이라고 주장하고 있으니 청구인은 피청구인의 주장을 납득할 수 없다.
(다) 용도지역 변경이라 함은, 예를 들어 자연녹지를 주거지로나 아니면 주거지역을 사업부지로 변경하는 것이 용도지역 변경의 목적, 취지 및 해석에 부합하는 것이고, 청구인이 지구단위계획을 수립한 것은 현재도 주거지역이며 준공 이후에도 주거지역인 것으로 용도지역 변경과는 무관한 것이다. 단지 주거지역 안에서 지구세분화 변경을 통하여 보다 나은 주거환경을 조성하고자 지구단위계획을 수립하는 것인데, 피청구인은 개발자의 이익증대라는 용도지역 변경에 대하여만 주장하고 있는 실정이니 이는 청구인의 취지나 본말이 맞지 않아 이 또한 이유 없다 판단된다.
(3) 요약 및 결론
(가) 본 건과 같은 지역세분화를 통한 단지화 개념의 지구단위계획은 ○○시 도시개발을 위하고 최적의 주거환경을 조성하고자 민간사업자가 지구단위계획을 수립하여「주택법」제17조에 의하여 주택건설사업계획 승인신청을 할 때에는 피청구인도 과감하게 수용해야 할 사항이다.
(나) 피청구인은 ○○시에서는 그 예가 없다고 하였으나, 현재 같은 도내에 있는 모든 시·군에서는 지구단위계획을 통한 지역세분화의 종 변경을 통하여 삶의 질을 향상시키고 쾌적한 주거환경을 조성하기 위하여 과감한 세분화 변경을 하고 있으며,
(다) 도시관리계획 재정비는 도시적 차원에서 수립되고, 지구단위계획은 지구적 차원에서 수립되므로 계획적 측면에서 보면 상하의 개념이 아닌, 상호보완적 관계에 있다 할 것이며, 용도지역 변경은 근본적으로 상위계획인 도시기본계획에서 변경 결정이 되고「도시기본계획 수립지침」상 개발밀도가 높은 용도지구 세분화 변경을 할 경우에는 지구단위계획을 수반하여 용도지구 세분화를 통하여 변경하도록 되어 있다.
(라) 도시관리계획 재정비에는 정해진 용도지역일지라도 도지 전체의 현황 및 장래변화를 예측한 것이어서 지구의 실정과 맞지 않는 경우가 있으며, 이러한 경우 지구단위계획 수립을 통하여 상위계획의 큰 틀에서 벗어나지 않는 범위 내에서 지구의 현황 및 주변지역의 개발추세를 고려하여 지구단위계획에서 용도지역 변경의 의미인 세분된 용도지역 간의 변경을 통하여 지구 내 토지의 이용과 개발에 대한 방향을 조정할 필요가 있을 것으로 판단되며,
(마) 이러한 관점에서「주택법」제16조의 규정에 의한 주택건설사업계획 승인 시 같은 법 제17조에 의한 지구단위계획 수립은 당초 난개발 우려가 적은 도시지역 내에서 주택건설사업의 승인기간 단축을 통한 원활한 사업추진을 도모하고자 하는 「주택법」개정 취지에 맞게 도시기본계획, 도시관리계획 재정비 등 상위계획에서 정한 용도지역 범위 내에서 지구의 현황 및 주변 개발추세 등을 종합적으로 검토하여 세분화된 용도지역 간의 용도지역을 변경하고, 이에 따라 수반되는 토지이용에 부합하는 도시기반시설의 변경은 타당하다고 판단되므로 본 건은 피청구인이 주택건설사업 승인불가 방침을 철회하고 주택건설사업계획 승인절차를 이행하여야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인은 2007. 6. 21. ○○시 ○○동 ○○○-○번지 ○○○○○ ○○○호에서 「주택법」제9조, 같은 법시행령 제11조 제2항 및 같은 법시행규칙 제6조제2항의 규정에 의하여 대한주택건설협회에 주택건설사업자로 등록하고 주택건설사업을 영위하고 있으며,
(2) 피청구인은 청구인이 출원한 주택건설사업계획 승인 신청서(2007. 6. 29)에 대하여 검토한 결과, 해당 지역은 2003. 6. 3. 도시관리계획 변경결정 시 주변 환경과 여건 등을 고려하여 제1종일반주거지역으로 지정하고 그에 적합하게 도로망을 결정한 점, 용도지역 변경은 도시계획의 기본틀을 유지하고 난개발을 막기 위하여 도시관리계획 재정비 시 시 전체를 대상으로 그 타당성을 검토하여 입안 여부를 결정할 사안으로 해당 지역에 한하여 제1종 지구단위계획 수립을 통한 변경은 불가한 점, 사업신청 부지는 남측이 ○○고속도로에 연접한 북향경사지로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘법’이라 한다) 제36조(용도지역의 지정) 및 같은 법시행령 제30조(용도지역의 세분)에 적합하지 않은 점 등을 이유로 하여, 그리고 추가적으로 승인 신청 사업의 건축규모가 제1종일반주거지역의 건축범위를 초과하고 미술장식품, 개발행위, 도로개설 검토, 교통영향평가, 소하천점용, 단지진·출입도로계획 및 단지배치계획 등에 대한 기술적 보완이 요구되는 점을 지적하여 청구인의 주택건설사업계획 승인신청에 대한 불가처분(2007. 8. 22.)을 하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 피청구인이 2003. 6. 3. 해당 지역에 대한 도시관리계획을 변경하기 이전에 이미 도로가 결정되어 있었고, 1996년에 1,356세대의 주택건설사업계획 사전결정이 있었으며, 청구인이 2007. 8. 2. 경상남도로부터 교통영향평가를 받은 바 있으므로 위 도시관리계획 변경결정 시 그에 적합하게 도로망을 결정하였다는 피청구인의 주장은 맞지 않다는 청구인의 주장에 대하여,
(가) 2000. 7. 1.「도시계획법」전면 개정에 따라 ○○시 기존도시구역 전체 도시관리계획(용도지역 세분, 도시계획시설 등) 재정비 시 해당지역은 ○읍 ○○리 일원의 자연마을로서 당시의 토지이용실태 등을 고려하여 단독주택, 다세대, 다가구 및 연립주택이 주로 입지되는 양호한 주거환경을 유지시킬 필요가 있는 용도지역으로 세분하고자 주민 공람, 시의회 의견 청취, 도시계획위원회 심의 등의 법적 절차에 의거하여 제1종 일반주거지역으로 도시관리계획 변경결정(2003. 6. 3.)이 이루어진 것이며,
(나) 청구인이 주장하는 1996년 1,356세대의 주택건설사업계획 사전결정 부분은 종전 도시계획법령상 도시계획용도지역의 층수 제한이 없었고 용적율 300% 이하를 적용하던 일반주거지역 내에 종전「주택건설촉진법」제32조의 4(사업계획의 사전 결정)의 규정에 의하여 (주)○○○○○○ 대표이사 ○○○이 사전결정의 승인 신청을 하여 신청서 검토 결과 토지소유권 미확보 및 토지사용승락서 미첨부, 지상권자의 동의서 미첨부, 산림청 소관 국유림의 사용협의 문제 등으로 보완을 요구하였으나, 보완기한 내 보완이 되지 않아 보완을 촉구하였고 보완이 완료되기 전 신청 법인의 부도에 따라 사전결정 신청이 취하된 건으로 사전결정의 존재를 주장하는 청구인의 주장은 이유가 없다.
(다) 그리고 2003. 6. 3. 도시관리계획 변경결정 시 그에 적합하게 도로망을 결정하였다는 것은 종전「도시계획법」에 의한 일반주거지역에서 결정된 도로망이 당시 일반주거지역에서 제1종일반주거지역으로 세분될 때의 토지이용계획에도 적합하여 도시계획시설(도로) 변경 없이 제1종일반주거지역에 따른 도로망으로 결정되었다는 내용으로, 해당 도시계획도로는 국지도로서 가구를 확정하고 택지로의 접근을 목적으로 하는 도로로서 해당 지역의 토지이용계획에 적합하게 결정된 도로이며, 청구인이 주장하는 교통영향평가는 승인·허가 전 청구인의 사업계획에 따른 교통흐름만을 검토하는 것으로 도시관리계획 지정목적을 전혀 고려치 않은 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다.
(2) 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항은 주민제안이 가능하고 지구단위계획으로 정해진 용도지역과 용도지구의 테두리 내에서 세분화된 용도지역 및 용도지구로 변경하는 것은 가능하므로 개별 사업부지에 대하여 지구단위계획 수립을 통한 용도지역 변경이 가능하다는 청구인의 주장에 대하여,
(가) 해당지역은 종전 도시계획법 개정에 따라 일반주거지역을 제1·2·3종일반주거지역으로 세분 결정(2003. 6. 3.) 시 대상지의 주변여건 및 개발현황 등을 고려하여 제1종일반주거지역[현 ○○시 도시계획조례상 공동주택(아파트) 용도는 불허]으로 결정 고시되었고, 동 결정 고시에서 제1종일반주거지역으로 결정된 면적은 시 전체적으로 2,769,961㎡이며, 이 중 대상지 포함 면적은 31,423㎡이다.
(나) 법 제2조제4호의 규정에 의거, 도시관리계획은 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획, 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획을 말하며, 법 제2조제5호의 규정에 의거, 지구단위계획은 도시계획 수립대상지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로 정의되어 있고 건설교통부 제1종지구단위계획 수립지침(이하 “수립지침”이라 한다.) 1-3-1 규정에 지구단위계획은 도시기본계획 및 도시관리계획 등 상위 계획 및 관련 계획의 내용과 취지를 반영하도록 하고 있다.
(다) 주민이 제안한 지구단위계획에 대하여 도시기본계획 등 상위 계획 및 관련 계획에의 적합 여부, 주변지역의 환경, 개발 현황 등을 종합적으로 검토하여 시장이 판단할 사항인 것이라는 건설교통부 질의 회신(2006. 9. 22)이 있으며, 청구인의 이 사건 주택건설사업계획 승인 신청내용에 포함하여 제안한 지구단위계획의 타당성에 대하여 검토한 바, 공동주택(아파트) 건립 목적의 용도지역 변경(허용용도 변경, 층수 상향, 용적률 상향 등)이 주된 계획 내용으로 대상지의 주변 여건 및 개발 현황 등을 고려하여 2003. 6. 3. 제1종일반주거지역으로 변경 결정한 도시관리계획의 내용에 부합하지 않으며, 이 건과 같은 사업자의 개발이익 증대를 위한 용도지역 변경 목적의 주민제안 내용이 무분별하게 수용될 경우 기 결정된 2,769,961㎡의 제1종일반주거지역(현재까지 용도지역을 변경한 곳은 없음) 내 유사한 목적의 주민제안이 남용되어, 결과적으로 당해 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위한 지구단위계획의 본 목적을 상실하고 용도지역 변경의 수단으로 전락·악용될 것이며, 이는 또한 지구단위계획 제도 시행 이후 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 지구단위계획에 의한 상위 계획 및 관련 계획의 무력화가 초래되는 내용인 바, 피청구인으로서는 청구인이 제안한 지구단위계획 내용 중 용도지역 변경은 도시관리계획 재정비 시, 시 전체를 대상으로 그 타당성을 검토하여 입안여부를 결정할 사안으로 개별사업부지에 대하여 주민이 제안에 따른 지구단위계획 수립을 통한 도시관리계획 변경은 수용 불가함을 회신한 것이다.
(3) 청구인이 제출한 사업신청 지역에 대한 도시관리계획(지구단위계획결정) 입안 제안을 피청구인이 시행하지 않는 것은 『○○비전 2020』에 따른 ○○시 균형발전을 위한 ○읍 ○○지구 등 4개 지구 개발계획에 전면 위배되는 사항이며, 해당 지역은 북측이 낮은 경사지로서 제1종지구단위계획에 따른 4층 이하의 연립주택 건축 시 표고 약 30미터의 차이로 인하여 사계절 햇빛이 거의 불가능하므로 지구단위계획을 수립하여 도시관리계획을 변경하는 것이 타당하다는 청구인의 주장에 대하여,
(가)『○○ 비전 2020』은 21세기 패러다임에 부합하는 발전지향적인 ○○시의 위상을 재정립하고, 도시화와 산업화로 특징되는 과거 30년을 마무리하고 새로운 발전 동력과 지향점을 갖고 또 다른 미래 30년을 준비해 나가기 위한 밑그림이 필요하여 수립한 도시의 장기발전방향이며, 읍·면 전원도시 개발에서 친환경적 전원도시 로의 개발이 필요하여 ○읍 ○○지구, ○○면 ○○·○○·○○지구 등 4개 지구 중 ○○읍 ○○리에 전원형 주거단지를 환지방식으로 조성하겠다는 계획으로 경상남도지사로부터 도시개발사업 실시계획을 인가(2005. 12. 29.)받은 내용으로서 청구인의 주장과는 무관하며,
(나) 택지가 남측이 높고 북측이 낮은 경사지는 건축물의 너비를 좁게 하고 건축물의 앞뒤 간격을 충분히 확보하는 저층 저밀도 건축으로 불리한 주거환경의 보완이 가능한 바, 연립주택 건축 시 표고차에 의하여 사계절 햇빛이 불가능하므로 용도지역 변경을 해야 한다는 청구인의 주장은 사업주체의 사업이익 확보를 목적으로 하는 것으로서 이러한 주장도 이유가 없다 할 것이다.
(4) 승인신청사업의 건축규모가 제1종일반주거지역의 건축범위를 초과하고 미술장식품, 개발행위, 도로개설 검토, 교통영향평가, 소하천점용, 단지진·출입도로계획 및 단지배치계획 등에 대한 보완이 요구되는 점을 밝힌 것은 유관기관 및 관련부서의 협의한 결과 요구되는 청구인의 승인 신청서의 기술적 보완사항을 나타낸 것으로 본질적인 불가 통지 사유는 아니다.
라. 결 론
이 건과 같은 사업자의 개발이익 증대를 위한 용도지역 변경 목적의 주민제안 내용이 행정쟁송을 통하여 수용될 경우 유사한 목적의 주민제안이 남용되어 결과적으로 당해 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위한 지구단위계획의 본 목적을 상실하고 용도지역 변경의 수단으로 전락·악용될 것이며, 이는 또한 지구단위계획 제도 시행 이후 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 지구단위계획에 의한 상위 계획 및 관련 계획의 무력화가 초래되는 내용인 바, ○○○○인 ○○의 도시계획의 근간을 유지하여 도시미관과 쾌적한 주거환경을 유지하는 공익이 중대한 사안이어서 청구인의 주장은 모두 이유가 없으므로 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.
마. 보충서면
(1)「도시계획법」전면 개정에 따른 ○○시 도시계획 재정비 시 신청지 일원은 자연마을로서 현재의 토지이용실태를 고려하여 제1종일반주거지역으로 지정을 하였으니 그에 따라서만 개발하고, 더 이상의 쾌적하고, 양호한 주거환경을 위한 주민 제안 등을 통한 지구단위계획은 불가하다는 방침은 ○○시는 시에서 도시관리계획 재정비시 시에서 지정한 방식으로만 개발하라는 취지로 해석이 되며, 이는 본말과 합리성에 배치되는 것이고, 또한 ○○시 자체는 주민이 제안한 지구단위계획은 원칙적으로 할 필요성이 없는 도시라고 단정 지을 수밖에 없으며, 시에서 지정하여 준대로 도시계획만을 하라는 불편부당한 취지이므로 이는 엄연히「주택법」제17조에서 판시하는 지구단위계획구역의 지정 목적 달성의 취지에 전면 위배되는 사항이라고 판단된다는 주장에 대하여,
(가) 법 제24조(도시관리계획의 입안권자) 규정에 의거 도시관리계획은 건설교통부장관·특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 입안 할 수 있으며, 법 제26조(도시관리계획 입안의 제안)에 의거 주민(이해관계자를 포함한다)은 도시관리계획 입안권자에게 도시관리계획 입안을 제안할 수 있으나 반영여부에 대하여는 입안권자가 검토하여 결정하는 사항이며, 도시관리계획은 행정계획으로서 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이고(대법원 1996.11.29. 선고 96누8567 판결), ○읍 ○○리 일원(해당지역)은 토지이용실태 등을 고려하여 양호한 주거환경을 유지시킬 필요가 있어 법적·행정적 절차를 성실히 준수하여 제1종일반주거지역으로 지정한 것이므로 청구인의 주장과 달리 쾌적하고 양호한 주거환경 유지를 위해서는 용도지역변경을 하지 않는 것이 타당하여 제안내용의 수용이 불가한 것으로 판단한 것이며,
(나) 청구인의 제안이 수용되지 않았음을 들어 주민이 제안한 지구단위계획은 원칙적으로 할 필요성이 없는 도시라는 청구인의 단정은 궤변에 불가하며, 청구인은 고층아파트 신축에 따른 개발이익 증대 목적의 용도지역변경 제안에 대한 무분별한 수용을 요구하는 것이고 지구단위계획 지정목적 달성 취지의 판시와는 무관한「주택법」제17조(다른 법률에 의한 인ㆍ허가 등의 의제 등)를 인용하는 등 법의 취지를 호도하는 억지 주장이라 할 것입니다.
(2) 청구인이 실시한 교통영향평가는 이 사건 주택건설사업계획에 대하여 제2종일반주거지역으로의 지역세분화 변경을 하였을 때의 교통흐름 및 그에 대한 교통영향평가로서, 주택법에 의하여 교통영향평가심의를 정상적으로 경료한 것으로 피청구인의 주장은 본건에 대한 정확한 검토가 안 되었거나 사실오인된 것으로 사료된다는 주장에 대하여,
(가) 교통영향평가는「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 의거 승인·인가·허가·면허 또는 결정(이하 “승인·인가 등” 이라 한다)전에 사업시행으로 인하여 발생할 교통장해 등 각종 교통상의 각종 문제점만을 검토하는 것으로서, 승인·인가 등에 따른 교통관련 부분에 대한 협의내용일 뿐「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역 변경과 관련 도시관리계획입안 및 결정과는 법률적으로 엄연히 무관한 사항임에도 청구인은 교통영향평가심의를 득한 것이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 도시관리계획상 용도지역 변경을 고려한 것이라고 주장하는 것은 법률에 대한 이해가 부족하거나 법 취지를 흐리게 하여 청구인의 목적을 이루고자하는 억지 주장이라 할 것입니다.
(3) 피청구인이 제시한 건설교통부 질의회신(2006. 9. 22.)의 내용 중「주택법」제17조제1항제5호의 규정에 의하면 주택건설사업계획의 승인고시가 있는 경우에는 법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정 중 법 제49조제1호의 규정에 의한 제1종지구단위계획을 의제하도록 하고 있고, 법 제52조제1항제1호 및 같은 법시행령 제45조제1항의 규정에 의하면 지구단위계획 내용 중에는 용도지역 또는 용도지구를 세분 또는 변경하는 사항을 포함할 수 있도록 하고 있으므로 동 사항을 포함하는 경우에는 제1종일반주거지역을 제2종 또는 제3종일반주거지역으로의 변경이 의제처리 될 수 있을 것으로 판단되나, 청구인의 용도지역세분화를 용도변경의 목적으로 해석하고 용도변경이라고 주장을 하는 피청구인의 주장을 납득할 수 없다. 또한 용도지역 변경이라 함은 자연녹지를 주거지로나 아니면 주거지역을 상업부지로 변경하는 것으로, 이러한 것이 용도지역 변경의 목적, 취지 및 해석에 부합하는 것이고, 청구인이 지구단위계획 수립을 한 것은 용도지역 변경과는 무관한 것이다. 단지 주거지역 안에서 지구세분화의 변경을 통하여 보다 나은 주거환경을 조성하고자 지구단위계획을 수립하는 것인데, ○○시에서는 개발자의 이익증대라는 용도지역변경에 대하여만 이야기를 하고 있는 실정이니 이는 청구인의 취지나 본말이 맞지 않아 이 또한 이유가 없다고 판단된다는 주장에 대하여
(가) 청구인은 위 질의회신 내용 중 상기한 일부 내용만을 발췌하여 제안된 용도지역 변경 내용이 무조건적으로 수용되어야 하는 것으로 주장하는 바, 용도지역 변경에 대한 제안 내용의 수용 여부는 도시기본계획 등 당해지역의 관련계획, 도시관리계획의 현황, 주변지역의 환경, 개발현황 등을 종합적으로 검토하여 피청구인이 판단할 사항이라는 건설교통부의 질의 회신의 전체 취지와 내용에 대하여 호도하거나 이해를 하지 못하고 있는 것으로 보이며,
(나) 법 제36조(용도지역의 지정) 규정에 의거 지정된 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 간의 변경이 용도지역 변경의 목적, 취지 및 해석에 부합하고, 같은 법시행령 제30조(용도지역의 세분) 규정에 의거 지정된 세분된 용도지역 간의 변경은 용도지역 변경과는 무관하다는 주장은 같은 법령에서 제1종전용주거지역, 제2종전용주거지역, 제1종일반주거지역, 제2종일반주거지역 및 제3종일반주거지역을 별도의 도시계획용도지역으로 구분하면서, 도시관리의 목적에 따라 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역을 제1종일반주거지역으로 지정하는 등 세분된 용도지역의 지정 목적 및 개념을 이해하지 못한 청구인의 주관적이고 자의적인 해석이며 고층아파트 건립이 가능한 용도지역으로의 변경만이 보다 나은 주거환경을 제공할 수 있다는 청구인의 판단은 개발이익 증대 목적을 배제하고는 납득할 수 없는 내용이라 할 것이다.
(4) 결 론
(가) 주민이라 함은 일정한 지역에 살고 있는 사람으로 정의되고, 법 제26조(도시관리계획의 입안의 제안)제1항 규정에서 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항과 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항을 주민제안 가능하도록 한 것과 제1종지구단위계획 수립지침 2-6-1 규정에 주민 스스로 가로경관 형성 등 지역발전을 도모하고자 하는 경우, 지나친 개발로 주거환경 또는 주변의 생활환경이 악화될 우려가 있어 주민이 스스로 체계적인 정비 또는 개발을 도모하고자 하는 경우, 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량을 하고자 하는 경우와 기타 시장이 주민제안에 의한 지구단위계획구역의 지정이 바람직하다고 판단하는 경우에 지구단위계획 구역의 지정에 관한 입안을 제안할 수 있도록 하고 있음을 볼 때 주민제안 규정의 취지는 도시관리계획의 내용 중 주민의 생활과 환경에 밀접한 부분의 입안에 있어서 주민 스스로의 자발적인 참여를 권장하기 위함이나, 청구인은 2007. 6. 21. 등록하고 주택건설사업을 영위하는 주택건설사업자로서 청구인의 본 건 제안은 용도지역 변경을 통한 고층아파트 건축과 그에 따른 개발이익 증대가 목적으로 주민제안 규정의 근본 취지에 부합하지 않으며, 청구인이 지구단위계획 수립을 제안한 관내 ○읍 ○○리 ○○○번지 외 57필지 일원의 29,405㎡ 부지는 제1종일반주거지역의 허용 가능한 건축물 용도·규모 및 범위 내에서는 단지 내 세대별 일조권 확보를 위한 인동간격 및 높이제한에 따라 300여 세대 4층이하 연립주택만의 건설이 가능하나, 지구단위계획 수립 제안을 수용하고 제2종일반주거지역으로 도시계획용도지역을 변경하여 계획한 15층 501세대의 주택건설사업계획을 승인하는 경우 건축규모 및 세대수 증가에 따라 사업관계자는 100억원 이상의 부가이익 창출이 가능할 것이며, 또한 ○○시 관내 도시관리계획이 유사한 지역(신도시 구역 내 주택지, 구도시 지역인 ○○동, ○○동 및 ○개 읍·면지역)에서 지구단위계획 수립 및 변경 제안으로 용도지역 변경 요구 시 선례에 의한 거부명분이 부족하여 향후 ○○시 도시계획 및 주택행정에 막대한 혼란이 우려된다.
(나)「주택법」제17조제1항제5호의 제1종지구단위계획 의제처리 규정은 주택건설사업의 원활한 추진을 도모하고자 규정된 것으로 이 규정이 제안된 제1종지구단위계획 내용의 무분별한 수용을 의미하는 것은 아니며, 청구인이 도내에 있는 모든 시· 군에서 이 건과 같은 제1종지구단위계획 수립을 통한 세분된 용도지역 내에서의 변경을 하고 있다는 주장은 그 주장의 근거와 사실 유무를 떠나 당해 시장·군수의 판단에 따른 것으로 본 건 피청구인의 판단과는 무관하며, 기술한 바와 같이 제안된 용도지역 변경안에 대하여는 도시기본계획 등 상위계획과 관련계획, 주변지역의 환경, 개발현황 등을 종합적으로 검토·판단하여 피청구인이 수용 여부를 결정할 사항인 바, 본 건에 대하여 종합 검토한 결과 용도지역 변경에 대한 청구인의 제안은 타당하지 않아 수용 불가한 것으로 판단하여 주택건설사업계획 승인불가 처분한 것이며, 이러한 공익을 목적으로 하는 행정청의 정당한 판단에 대하여 사익을 목적으로 제안내용의 무분별한 수용을 요구하는 청구인의 주장은 모두 이유가 없으므로 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 관계 법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조, 제25조, 제26조, 제36조, 제49조, 제50조, 제51조, 제52조 및 제76조제1항
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률시행령 제30조, 제45조 및 제71조제1항제3호
(3) 주택법 제16조제1항, 제17조
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장, 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2007. 6. 29. 피청구인에게 ○○시 ○읍 ○○리 ○○○번지 외 ○○필지에 공동주택 건설을 위한 주택건설사업계획 승인신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 8. 22. 신청부지가 제1종일반주거지역으로서 5층 이상 공동주택 건설이 불가한 점, 지구단위계획 입안제안에 관하여는 도시계획입안권자가 시 전체를 대상으로 그 타당성 여부를 검토하여 결정한 사안으로 개별사업부지에 대한 제1종지구단위계획의 수립이 불가한 점 등을 들어 청구인의 주택건설사업계획에 대한 승인불가처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 피청구인이 신청부지에 대하여 1996년에 1356세대 규모의 주택건설사업계획을 승인한 바 있고, 청구인이 위 부지에 대하여 2007. 8. 2.제2종일반주거지역으로 세분화변경을 고려한 경남도로부터 교통영향평가 심의를 정상적으로 받은 바 있으며, 신청부지의 도로망은 피청구인이 제1종일반주거지역으로 결정하기 전에 이미 도로가 결정되어 있었으므로 2003. 6. 3. 도시관리계획 변경결정 시 그에 적합하게 결정하였다는 것은 납득하기 어렵고, 주택건설사업계획의 승인여부는 개발행위허가 심의 및 건축심의 등 절차를 거쳐 결정하여야 하는 사항임에도 ○○시의 도시관리계획과 맞지 않는다는 이유로 공동주택사업의 승인이 불가하다는 것은 부당하고, 이 사건 처분은 ○○시비전계획에 의한 ○읍·○면 4개 지구 개발계획에 위배되며 신청부지는 북측경사지로서 4층 이하의 연립주택 신축 시 표고 차이(30m)로 사계절 햇빛이 거의 들지 않을 것이므로 제1종지구단위계획으로 도시계획을 변경함이 타당함을 주장하고 있다. 또한 피청구인의 주민제안을 통한 지구단위계획이 불가하다는 방침은 시에서 도시관리계획을 결정한 대로만 개발하라는 취지로, 이는「주택법」제17조의 지구단위계획 의제처리 규정의 취지에 전면 위배되고, 청구인의 이 사건 도시관리계획 입안제안은 용도지역 세분화에 해당하며, 도내에 있는 모든 시·군에서는 지구단위계획을 통한 지역세분화의 종 변경을 통하여 주택건설사업계획을 승인하고 있는 현실인 점 등을 감안하여 이 사건 처분을 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 우선, 이 사건 처분의 법적성질에 대하여 살펴보면,
(가) 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이며, 따라서 처분권자는 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령의 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다.
(나) 주택건설사업계획 승인과 더불어 제안된 지구단위계획은 도시계획 수립대상지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로서, 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정하여 장래의 일정한 시점에 실현하기 위한 행정계획에 해당되므로 행정주체는 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어 비교적 광범위한 계획재량이 인정된다 할 것이다. 다만, 계획재량이 인정된다 하더라도 행정주체는 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 관련되는 이익을 정당하게 비교·교량하여 결정하여야 할 것인 바, 주민이 제안한 지구단위계획에 대하여 도시기본계획 등 상위계획 및 관련 계획에의 적합여부, 주변지역의 환경, 개발현황 등을 종합적으로 검토하여 그 입안여부를 판단하여할 것이다.
(2) 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,
(가) 우선 이 사건 신청부지는「도시계획법」의 폐지 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 제정(2002. 2. 4. 법률 제6656호, 시행 2003. 1. 1.)에 따라 당초 일반주거지역을 제1·2·3종일반주거지역으로 세분결정(2003. 6. 3.)시 ○읍 ○○리 일원(해당지역)의 토지이용실태, 개발현황 등을 고려하여 양호한 주거환경을 유지시킬 필요에 따라 법적·행정적 절차를 성실히 준수하여 제1종일반주거지역으로 지정하여 결정·고시된 지역으로,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항 및 같은 법시행령 71조제1항제3호에 의하여 5층 이상의 건축물의 건축이 불가능 이상, 청구인의 주택건설사업계획은 도시관리계획에 부합하지 아니하므로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.
(나) 다음으로 도시관리계획 입안제안을 수용할 것인지의 여부에 대하여, 피청구인이 공동주택 건립을 목적으로 하는 청구인의 주장이 수용될 경우 무분별한 용도지역 변경을 위한 주민제안의 남용으로 ○○○○인 ○○시의 체계적·계획적 도시관리 및 쾌적한 주거환경유지라는 공익목적 실현을 어렵게 할 가능성이 크고, 그 결과 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 수립의 본래의 취지와 목적에도 반한다고 판단한 것은 청구인이 주택건설사업으로 얻게 되는 사익보다는 도시의 체계적·계획적 관리라는 공익을 더 중요시 한 결정으로 공익과 사익간의 비교형량에 있어 중요한 관련 이익을 전혀 고려치 않았거나 형량에 있어 가치를 오형량하는 등의 하자가 있었다고 보기는 어려우므로 재량의 일탈·남용이 있다고 할 수 없을 것이다.
(다) 한편, 청구인은 주택건설사업계획의 승인여부는 개발행위허가 심의 및 건축심의 등 절차를 거쳐 결정하여야 하는 사항임에도 ○○시의 도시관리계획과 맞지 않는다는 이유로 공동주택사업의 승인이 불가하다는 것은 부당하고, 위 부지에 대하여 2007. 8. 2. 제2종일반주거지역으로 세분화변경을 고려한 경남도로부터 교통영향평가 심의를 정상적으로 받은 바 있다고 주장하나, 개발행위허가 심의 및 건축심의 등은 주택건설사업계획이 신청부지의 도시관리계획상 용도지역에 저촉되지 않는 경우 또는 주민의 용도지역 변경에 대한 지구단위계획 입안제안이 승인의제 처리된 경우에 심의를 하여야 할 사항인 바, 이 사건의 경우 주택건설사업계획이 신청부지의 도시관리계획상 용도지역에 저촉되고 청구인의 용도지역 변경에 대한 지구단위계획 입안제안이 거부되었으므로 사후절차에 해당하는 개발행위허가 심의 및 건축심의 등은 피청구인이 거칠 필요가 없다 할 것이고, 교통영향평가는 사업의 승인·허가 전 사업계획에 따른 교통흐름 등 교통관련 부분에 관한 협의일 뿐 용도지역 변경과 관련된 도시관리계획 및 그 결정과는 무관한 것이라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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