| 이 유 (2007-161)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 4. 17. 청구인에 대하여 한 폐기물처리사업계획서 반려처분을 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 청구인은 2007. 3. 15.경 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였는데, 피청구인는 2007. 4. 17. 청구인이 신청한 계획서를 반려하는 처분을 하였다.
(2) 그동안 ○○시에서의 생활폐기물처리 현황
○○시에서는 원래부터 시 직영으로 생활폐기물 수집운반을 해왔고, 인근 ○○○시에서는 공동주택에 대하여는 ○○산업에 대행하게 하고 나머지는 직영으로 처리해오다가, 1995년에 ○○과 ○○○가 통합이 되면서는 통합된 ○○시 전체의 공동주택에 대하여 ○○산업에 대행하게 하고 나머지는 시 직영으로 처리하여 왔다.
(3) 청구인이 이 사건 계획서를 피청구인에게 제출하게 된 경위
(가) 2003. 8.경 ○○시에서는 청소산업 원가산정 및 비용편익분석을 의뢰하여 조사된 결과 효율성 제고측면과 주민 부담률 절감효과 차원에서 전문적인 기술이 결여된 행정기관의 운영보다는 합리적인 조직관리 업무관리 인사관리 등 민간기업 경영의 원리가 형성될 수 있는 민간 청소 위탁업체에 위탁 운영함으로써 효율적인 경영관리 체계의 확립으로 작업효율의 제고와 대민서비스 질적 향상을 기대할 수 있을 것으로 조사 보고가 되었고 그로인한 비용절감 효과는 약 253천원 이상일 것으로 추산이 되었다.
(나) 또한 그동안 10년 이상을 ○○산업에 독점적으로 대행케 함으로서 일종의 특혜시비의 논란이 있었던 것도 사실이다.
(다) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○마을 이장7년, ○○시 ○○면내 이장단의 단장으로 4년 동안 재직하였는데, 그동안 이장단 회의나 견학 등을 통해 쓰레기 청소수 문제에 대해 많은 관심을 가져왔으며, 2003. 8월경 ○○시에서 위와 같이 조사용역을 의뢰한 사실을 알고서는 본격적으로 위 문제에 대해 조사하고 검토를 하게 되었다.
(라) 조사 검토결과 청구인이 거주하는 ○○면만 보더라도 쓰레기 청소에 속한 인력이 정작 청소에 소요하는 시간은 하루에 불과 3시간 정도이며 나머지는 심부름이나 잡무를 담당하고 있었고, 인근 한 ○○시, ○○군 등 타시군의 운영형태를 비교해보니 ○○시에서는 너무나 많은 돈을 들여 청소를 하고 있음을 알게 되었다.
(마) 또한, ○○시에서만 유독 ○○산업이 이를 독점하고 있고, ○○시에서는 아파트 신축으로 인하여 청소물량이 꾸준히 증가하고 있음에도 ○○시에서는 ○○산업에만 독점권을 부여하고 있었던 것이다.
(4) 청구인의 계획서작성 및 제출과정
(가) 청구인은 위와 같은 조사 검토결과를 토대로 하여 ○○시를 방문하여 민간업체로 생활폐기물처리업을 하고 싶다는 의향을 밝혔고, ○○시 환경사업소에서는 사업계획서를 작성하여 제출할 것을 요구하여 청구인은 전문가에게 300만원의 비용을 들여 2007.2.15. 수집운반차량을 7대로 한 사업계획서를 제출하였다.
(나) 그런데 ○○시에서는 시청 및 ○○면, 면민 등 관계자 의견수렴 과정과 현장실사작업 등을 거쳐 수집운반차량이 너무 많아 차후에 물량이 적을 경우 문제가 될 수 있으니 차량대수를 감축하여 새로 사업계획서를 제출하도록 지도하여 청구인은 2007.3.15.경 다시 차량대수를 3대로 감축한 사업계획서를 작성하여 ○○시에 제출하였으나 피청구인은 그제서야 2007.4.17. 대행업체 신규지정은 공모에 의하여야 하고 향후 대행업체가 필요할 경우 신규지정업체를 공모할 것이니 그때 사업계획서를 제출하라는 이유로 청구인이 제출한 사업계획서를 반려하였던 것입니다.
(5) 피청구인의 이건 반려처분의 위법부당성
(가) 피청구인은 생활폐기물처리를 시 직영으로 처리함으로써 과다한 비용이 소요되어 시민들에게 큰 부담을 주고 있으며, 또한 공동주택에 대하여는 10년 이상을 ○○산업에 독점권을 줌으로써 특혜시비와 독점으로 인하여 많은 폐해를 야기하고 있음에도 청구인의 이사건 신청을 반려한 것은 조례를 빙자한 업무태만이고, 조례 자체도 상위입법의 취지에 벗어난 위법 부당한 것이어서 이건 반려처분은 위법부당하다 할 것이고,
(나) 또한, 청구인은 당초 계획서 제출시 ○○시를 방문하여 가능성여부를 문의한 결과 ○○시에서 제출을 권유하였고, 그 후에도 ○○시에서 실사 등을 거쳐 계획변경을 요구하여 다시 ○○시의 요구에 따라 계획서를 변경하여 제출하였음에도 뒤늦게 조례규정을 이유로 신청을 반려한 것은 신의성실의 원칙에도 위배된다 할 것이다.
(다) 그러므로 피청구인의 이건 처분은 신의성실의 원칙에 위배되고 위법·부당한 것이므로 취소되어야 할 것이다.
다. 보충서면(1)
(1) 피청구인의 청소사무 민간위탁시 연간 189,477천원이 더 소요된다는 주장에 대하여, 위 사업계획서에 포함된 사항은 순수 생활폐기물 수집·운반 업무에 한하는 것이므로 이를 가로 청소와 연계해 민간위탁시 예산이 더 소요된다는 주장은 이 사건의 범위를 벗어난 것으로 지나친 확대 해석이다. 따라서 민간 위탁시 청소 예산의 절감 여부는 가로 청소를 포함하지 않은 “생활폐기물 수집·운반”에 소요되는 비용만을 판단하여야 하므로 연간 253,268천원이 절감됨이 타당하다.
(2) 청구인이 제출된 사업계획서를 자진 철회하였다는 주장에 대하여, 아무런 사유없이 행정기관이 안내 차원에서 허가와 중요한 인과관계가 있는 사업계획서가 공모계획(○○시는 공모 계획이 없다고 주장하고 있음)에 적합하여야 한다고 알려 주겠는가? 만일 이것이 사실이라면 ○○시는 특정인을 비호한 것이다. 향후 공개 모집시 청구인으로 하여금 우위를 점할 수 있도록 말이다. 청구인은 사업계획서를 자진 철회한 것이 아니다. 그간의 일정과 ○○시가 제시한 을 제1호증의 내용을 살펴보면 확연히 알 수 있다. 청구인이 스스로 사업계획서를 철회하였으면 바로 다음 날 사업범위가 축소된 사업계획서를 제출하였겠는가? ○○시에서 당초 사업계획서를 취소하고 사업범위를 축소하여 다시 변경 사업계획서를 제출하라고(전화상으로) 하여 제출한 것이다. ○○시에서 제시한 을 제1호증의 내용에 “당초 사업계획이 과다하여 투자비용이 많이 소요되는 반면 투자비용에 대한 회수기간이 길어 사업 규모를 축소함”이라고 명기되어 있다. 사업계획서를 자진 철회하는 청구인이 사용할 수 없는 문장이라 생각되지 않는가? 을 제1호증은 사실 당초에는 “사업계획서 취소”가 아닌 “사업계획서 변경”으로 작성되었으나, ○○시에서 수차례 전화로 “취소”로 해 달라고 하여 당초에 작성된 서류에서 “변경”을 “취소”로만 고쳐 제출된 것이다. 이러한 사실을 뒷받침할 수 있는 것이 을 제1호증인 “사업계획서 취소” 서류는 민원실에 정식으로 접수되지 않았으며, 당초 사업계획서 처리기한인 30일 마지막날(당시 시 주장) 오후 5시 넘어 독촉으로 인하여 ○○면사무소 팩시밀리를 이용하여 담당부서에 보내졌다는 사실이다. ○○시에서 요구하지 않았다면 민원서류가 민원실에 접수되지 않고, 그것도 정본이 아닌 팩스로 보내지는 이러한 일들이 있을 수 있겠는가?
(3) (주) ○○산업의 독점 이유에 대하여, ○○시의 답변 내용을 살펴보면 “행정력의 공신력 실추”라는 이유만으로 (주)○○산업에 독점을 주는 것이 당연한 것으로 주장하고 있으며, ○○시의 답변 중 청색으로 표기된 사유는 독점적 운영시 발생될 수 있는 문제이며, 이러한 문제를 해소하기 위하여 청구인은 본 사업계획서를 제출하게 된 것이다. 만일 현재의 (주)○○산업이 부도, 파산 등의 문제가 발생하였을 경우, ○○시는 오히려 상기의 문제가 발생되도록 방관하는 것이며, 시민의 위생 안전과 쾌적한 주거환경 조성을 위한 노력을 회피하고 있음을 오히려 반증하고 있는 것 같다.
(4) 대행업체의 신규 지정은 “공개모집”한다는 데 대하여, ○○시의 근거 조례 및 환경부 예규에서 정하고 있는 것은 ○○시와 청소대행 계약을 체결할 업체를 선정할 때 공개 모집 또는 공개 입찰에 의하라는 것이지, “허가” 자체를 공개 모집하라는 의미는 아니다.
라. 보충서면(2)
(1) 먼저 청구인이 피청구인에게 신청한 사안은 청구인에 대하여 생활폐기물수집 운반업에 대한 허가를 해달라는 취지인 것이지 궁극적으로 ○○시의 생활폐기물수집운반을 대행하게 해달라는 것은 아닌 것이다. 그러므로 피청구인이 반려사유로 내세운 ○○시 조례는 대행업체선정에 관한 절차를 규정한 것이지 수집 운반업 허가에 대한 규정은 아니라 할 것이므로 이를 반려사유로 내세운 것은 명백한 잘못이라 할 것입니다.
(2) 2003. 8. 12. 이후 ○○시에서는 별지 첨부한 현황표와 같이 공동주택이 증가하였고, 그에 따라 생활폐기물이 증가하여 왔는바, 그럼에도 불구하고 종전과 같이 ○○산업에서 독점적으로 이를 대행하게 되면 차량 차고지와의 거리가 멀어지는 관계로 수집운반이 비효율적이고 고비용을 들일 수밖에 없게 된다 할 것입니다.
(3) 현재 경상남도에서는 10개시와 10개군이 있는데, 10개시 전체와 ○○군, ○○군, ○○군에서는 생활폐기물 수집운반업무의 전부 또는 일부를 민간위탁으로 운영하고 있는 실정인바, 이것을 보더라도 민간위탁으로 운영하는 것이 비용면에서 훨씬 효율적임을 보여주는 반증이라 할 것입니다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인은 2007. 2. 16. 「폐기물관리법」 제26조제1항 및 동법 시행규칙 제17조제2항의 규정에 의하여 폐기물처리사업계획서(생활폐기물 수집·운반)를 제출하였기에, ○○시는 생활폐기물처리를 민간위탁으로 전환하는 계획이 아직 없으며, 관련법령 및 허가처리 절차를 안내하니 사업계획서를 자진 철회해 갔다.
(2) 청구인은 재차 이 사건 사업계획서를 2007. 3. 15. 제출하였으나, 이 사건 사업계획서는 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조제1항(대행업체의 신규지정은 공모에 의함) 및 폐기물처리업 허가업무 처리지침인 「환경부 예규」 제255호(생활폐기물 수집·운반업 허가 및 대행업체 선정은 경쟁 입찰을 원칙으로 하며 신규 지정업체를 공모)의 규정에 맞지 않아 2007. 4. 17.자로 사업계획서를 반려하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 2003. 8. 실시한 청소사무 원가산정 및 비용편익 분석결과 청소사무의 민간위탁으로 비용절감 효과를 약253천원 이상일 것으로 추산되었다고 하는데 대하여, 생활폐기물 수집·운반만을 민간 위탁하는 경우에는 연간 약253,268천원(청구인은 약253천원이라고 주장하나 오기로 보임)의 비용절감 효과가 있지만, 가로청소를 통합하여 위탁하는 경우에는 현행 운영체제의 연간 소요비용은 4,040,220천원이며, 민간위탁체제 전환 시에는 4,229,697천원이 소요될 것으로 분석되어 연간 189,477천원의 예산이 더 소요될 것으로 분석되었으며, 청소업무는 주민 일상생활에 밀접한 영향을 미치고 있으므로 원활한 운영에 문제가 있는 경우 이는 환경파괴 및 환경오염에 직접적인 영향을 미치며, 민간위탁체제 전환 시에는 시 직영 인력의 인원감축으로 환경미화원의 생계불안 사유로 집단민원 및 집단행동 등의 문제점이 발생할 수 있기 때문에 철저한 검토가 요구되고 신중히 추진해야 한다.
(2) 쓰레기 청소인력이 청소에 소요하는 시간은 하루에 3시간 정도이며 나머지는 심부름이나 잡무를 담당하고 있었고, 인근 지자체보다 청소비용은 많이 소요되고 있다는 주장에 대하여, 2005. 4. 20. 읍면동사무소 청소업무를 통합하여 환경미화원 2명과 청소차 기사 5명을 감축하여 많은 예산을 절약하였으며, 환경보호과에서 일괄 관리하여 환경미화원은 현장에서 가로청소 및 쓰레기 수거업무를 담당하고 있으며, 청소비용은 다른 지자체보다 적은 실정이다.
(3) 청구인은 ○○시를 방문하여 민간업체로 생활폐기물처리업을 하고 싶다는 의향을 밝혔고, ○○시 환경사업소에서는 사업계획서를 작성하여 제출할 것을 요구하여 2007. 2. 15.에 사업계획서를 제출하였다는 주장에 대하여, 민간업체로 생활폐기물처리업을 하고 싶다는 의향을 묻는 청구인의 방문은 없었으며, 청소대행업체 공모계획은 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」, 「환경부 예규」 제255호(2005.01.31)에 의거 ○○시에서 신중히 판단하여 그 계획을 수립 시행할 사항이므로 이에 대한 구체적인 계획이 없는 상태인데도 환경사업소에서 사업계획서를 작성하여 제출할 것을 요구하였다는 주장은 터무니없으며, 청구인이 2007. 2. 16. 민원실에 사업계획서를 제출하였기에 ○○시가 생활폐기물처리를 민간위탁으로 전환하는 계획이 아직 없으며, 관련법령 및 허가처리 절차를 안내하니 사업계획서를 자진 철회한 사실이 있다. 그리고 ○○시 환경사업소는 2007. 2. 27.자 행정조직 개편에 의거 신설된 부서로서 청구인이 사업계획서를 제출한 때에는 환경보호과 청소담당 부서로서 ○○시 환경사업소라는 기구명칭은 존재하지 않았다.
(4) 2007. 2. 16. 제출된 사업계획서 검토과정에서 차량대수가 너무 많아 차후 물량이 적을 경우 문제가 될 수 있으니 차량대수를 감축하여 새로 사업계획서 제출을 지도하여 2007. 3. 15. 제출하였다는 주장에 대하여, 청구인이 2007. 2. 16.에 제출한 폐기물처리사업계획서(생활폐기물 수집·운반)가 접수되었기에 전화로 청구인에게 ○○시의 생활폐기물 처리현황 및 사업계획서 처리에 관한조례 및 환경부 예규가 정하는바에 의거 공개모집 하여야 한다는 업무처리 절차를 상세하게 안내하였으며, ○○시는 생활폐기물처리를 민간위탁으로 전환하는 계획이 아직 없으므로 차후 민간위탁으로 전환할 때 신규 지정업체를 관련조례 및 환경부 예규에 의거 공개모집 한다는 것을 알리고, 청구인에 대한 안내차원에서 사업계획서는 공모계획에 적합하게 작성되어야 한다는 것을 알려 주었으며, 이에 청구인은 사업계획서를 자진 철회해 갔다. 이후 이 사건에 대해 문의도 없었으며 2007. 3. 15. 이 사건 사업계획서를 재차 민원실에 제출한 것이다.
(5) 청구인의 청구원인 “5”의 가에서 피청구인은 생활폐기물처리를 시 직영으로 처리함으로써 과다한 비용이 소요되어 시민들에게 큰 부담을 주고 있으며, 공동주택에 대하여 10년 이상을 ○○산업에 독점권을 주어 특혜시비와 독점으로 많은 폐해를 야기하고 있음에도 이 건 신청서를 반려한 것은 조례를 빙자한 업무태만이고, 조례자체도 상위입법의 취지에 벗어난 위법·부당한 것이어서 반려처분은 위법부당하다는 주장에 대하여, 청소사무 원가산정 및 비용편익 분석결과 현행 청소체제 전부를 민간위탁체제로 전환시에는 연간 189,477천원의 예산이 더 소요되는 것으로 분석되었으며, 기존 청소업무 대행업체 (주)○○산업은 ○○시 전체의 공동주택을 충분히 대행하고 있어 특별한 지정해소 사유가 없는 한 재계약을 하지 않을 경우 행정의 공신력 실추는 물론 업체의 청소업무 중단에 따른 시가지의 쓰레기 적체로 인해 악취 발생과 병해충 번식으로 시민의 건강을 해치고 토양 및 하천을 심각하게 오염시키는 문제점이 있으며, 대행업체의 차량(5대)과 인력(환경미화원7명, 사무원3명)이 갈 곳이 없어 막대한 재정적 손실이 있으므로 다른 지자체에서도 대행업체 지정해소 사유가 없는 한 대행업무 재계약을 하고 있어 특혜시비나 독점으로 인한 폐해는 근거 없는 것이며, 「폐기물관리법」 제14조제2항(2007.04.11 법률 제8371호 전문개정 전은 제13조제2항임)에 의하여 생활폐기물 처리에 관한 사항을 지자체의 조례로 정하도록 되어 있으므로 동 규정에 의거 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조제1항을 규정한 것이므로 상위법의 입법취지를 벗어난 것은 없다.
(6) 청구인은 당초 계획서 제출시 ○○시를 방문하여 가능성여부를 문의한 결과 ○○시에서 제출을 권유하였고, 계획변경을 요구하여 계획서를 변경하여 제출하였음에도 신청을 반려한 것은 신의성실의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여, 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 및 「환경부 예규」 제255호가 정하는 바에 의거 사업계획서는 공모에 의하여야 한다는 규정이 있는데도 불구하고 ○○시에서 제출을 권유한다는 것은 처음부터 성립할 수 없는 어불성설이라 할 것이며, 피청구인이 청소업무 민간위탁 전환 계획이 없는데 사업계획서 제출을 권유할 이유도 없으며, 사업계획서를 변경하여 제출할 것을 요구한 사실이 없는데도 신의성실의 원칙에 위배된다고 한 것은 이치에 맞지 않으므로 이 건 사업계획서 반려처분은 정당하다고 할 것이다.
(7) 결 론
청소사무의 민간위탁 전환은 대행구역, 대행방법, 기존 인력 및 장비처리 등 많은 문제점을 분석하고 해결하기 위해 사전에 타당성 연구용역을 거치고 업무계획수립이 완료된 이후 신규 지정업체를 공개경쟁으로 선정해야하는 어려운 과정을 거치는데 청구인이 제출한 이 건 사업계획서는 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조제1항 및 폐기물처리업 허가업무처리지침인 「환경부 예규」 제255호의 규정에 따르지 아니한 부적합 사항이므로 폐기물처리사업계획서(생활폐기물 수집·운반) 반려처분은 정당한 처분이며 이 건 행정심판청구는 당연히 기각되어야 한다.
다. 청구인의 보충서면에 대한 답변
(1) 본 사업계획서는 생활폐기물 수집·운반 업무에 한하는 것이므로 가로청소와 연계해 민간위탁시 예산이 더 소요된다는 주장은 본 사건의 범위를 벗어난 것으로 지나친 확대해석이므로 생활폐기물 수집·운반에 소요되는 비용만을 판단해야 하므로 연간 253,268천원이 절감됨이 타당하다는 청구인의 주장에 대하여, 청소사무의 민간위탁에 대한 예산절감 부분은 현행청소체제와 민간위탁 전환시 체제를 비교 검토해야할 사항으로 ○○시는 직영 가로청소원이 생활폐기물 수집·운반 업무를 일정부분 겸하고 있어 가로청소 분야의 검토는 반드시 되어야 하며, 청소사무 원가산정 연구용역 결과 생활폐기물 수집·운반과 가로청소 적정소요인력은 상호 10명 정도가 가감되므로 전체적인 인력의 증감이 없는 것으로 분석되어 청소사무를 민간 위탁할 경우 연간 189,477천원이 더 소요되는 것으로 나타났으며, 또한 현행 청소인력 배치가 각 읍면동별로 구분되어 있기 때문에 합리적인 인력관리가 이루어지지 못하고 있어 균형 있는 청소체제를 형성해야 한다는 분석에 따라 2005.4.20. 읍면동 청소업무를 통합 운영하여 인력과 예산을 절감한 사례가 있다.
(2) 행정기관이 안내차원에서 “허가”와 중요한 인과관계가 있는 사업계획서가 공모계획에 적합해야 한다고 알려준 것은 특정인을 비호한 것이고, 향후 공개모집시 청구인이 우위를 점할 수 있도록 한 것이며, 청구인이 사업계획서를 자진 철회한 것이 아니고 사업범위를 축소하여 변경사업계획서를 작성하여 제출하려고 하였으나 ○○시에서 전화로 사업계획서 취소를 부탁하여 담당부서에 팩스로 보냈다는 반론에 대하여, 폐기물처리사업계획서는 「폐기물관리법」 제25조제2항의 규정에 의하여 허가 이전에 법률적 및 사업타당성 여부를 사전 검토하는 것이며, 더욱이 가장 중요한 것은 청소사무의 민간위탁 공모는 청소대상 폐기물 및 청소방법, 대행구역 등에 대한 사항을 미리 공고하는 것으로서 ○○시에서는 공모계획이 전혀 없는데도 불구하고 청구인이 사업계획서를 제출함에 따라 민원인을 위한 관련규정 안내차원에서 공모계획 및 법령에 적합하게 작성되어야 한다고 알려준 것뿐입니다. 이를 두고 특정인 비호, 청구인 우위 운운하는 것은 행정공무원이 민원인을 응대하는 자세를 아전인수격으로 바라본 결과라고 보며 우리부서에서는 민원인 누구에게나 인·허가 절차는 물론이고 청소행정 등에 대하여 성실히 안내하고 있다. 청구인이 제출한 민원서류는 1차 접수와 청구인의 사업계획서 취소, 2차 접수, 반려 등 일련의 절차를 거쳐 처리하였습니다. 그리고 본건 민원서류를 정확히 처리하기 위해 관련법령 및 처리절차에 대한 검토기간이 소요되었으며, 특히 청구인은 사업계획서작성자에게 허가과정 및 처리 절차에 대해 명확히 문의해야 한다는 사유로 청구인이 민원서류 처리를 보류해 줄 것을 수차례 요청해옴에 따라 그 처리를 보류하고 있었지만 민원서류 처리기간을 초과시킬 수 없어 관련규정에 의거 처분한 사항이다.
(3) (주)○○산업의 독점 운영시 발생될 수 있는 문제를 해소하기 위해 본 사업계획서를 제출하였다는 반론에 대하여, ○○시는 예산절감 및 질 높은 청소서비스 제공을 위해 시 직영 청소체제를 운영하고 있으며 본 체제는 청소사무를 전부 민간 위탁하는 다른 지자체보다 청소대행업체의 부도나 파업으로 인한 문제 해소에 있어서는 안정적으로 적시 대처할 수 있는 운영체제라 여기고 있다. 청구인이 제기한 부도, 파산 등의 극단적인 문제는 어느 지방자치단체 할 것 없이 공히 안고 있는 문제로서 유독 ○○시에서만 강조될 성질이 아니며, 무엇보다도 선행적으로 이행해야 할 절차(신규업체 필요 여부 연구용역, 공개경쟁선정 등)를 무시해서는 안 되는 사항이다.
(4) 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 및 「환계부 예규」(환경부예규를 잘못 표기한 것으로 보여짐)에서 정하고 있는 것은 ○○시와 청소대행계약을 체결할 업체를 선정할 때 공개모집 또는 공개입찰에 의하라는 것이지 “허가”자체를 공개모집하라는 의미는 아니라는 주장에 대하여, 지방자체단체의 장은 생활폐기물의 안정적 처리를 위하여 청소대행구역의 확대 등으로 새로이 대행업체가 필요한 경우 공개경쟁입찰을 통하여 선정 허가하는 것으로서, 공개경쟁 입찰시 선정업체는 생활폐기물 수집·운반업 허가를 받은 후 대행계약을 체결한다는 조건을 부여하고, 생활폐기물 수집·운반업 허가 후 반드시 대행계약을 체결토록 하는 신뢰보호의 원칙을 적용받게 된다는 것이 「폐기물관리법」 및 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」, 「환경부 예규」에서 규정하고 있는 것이며, 사업계획서 적정 통보 이후 불허가 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다는 부산고등법원 판례가 있다. 따라서 폐기물처리사업계획서(생활폐기물 수집·운반)를 적정 통보하는 것은 생활폐기물 수집·운반업 허가 후 반드시 청소대행계약을 체결해야 한다는 것을 의미하는 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1)「폐기물관리법」제4조제1항에 의하면, 시장‧군수‧구청장은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하고, 폐기물의 수집·운반·처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항에 의하면, 시장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 수집·운반·처리하여야 하고, 그 제2항에 의하면 시장‧군수‧구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
(2)「○○시 폐기물관리에 관한 조례」제13조에 의하면, 시장‧군수‧구청장은 「폐기물관리법」제14조제2항의 규정에 의하여 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집·운반 및 처리능력을 고려하여 필요하다고 인정할 경우 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물을 다음 각호에 해당하는 자에게 대행하게 할 수 있으며, 이 경우 신규지정업체는 공모에 의한다고 되어 있고, 그 제1호에 법 제26조제3항의 규정에 의한 폐기물처리업의 허가를 받은 자, 그 제2호에 법 제30조제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치자(음식물류 폐기물을 재활용하는 경우에 한한다.)를 들고 있으며,「환경부 예규」제255호에서는 생활폐기물 수집·운반업허가 및 대행업체 선정시 경쟁 입찰을 원칙으로 한다고 규정하고 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 13-1번지에서 생활폐기물 수집·운반업을 영위하기 위하여 2007. 3. 15. 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 생활폐기물 수집·운반업 허가 및 대행업체 선정은 경쟁 입찰을 원칙으로 하여 신규 지정업체를 공모한다는「○○시 폐기물관리에 관한 조례」등의 규정에 맞지 않아 2007. 4. 17. 반려처분 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은, ○○시가 공동주택과 생활폐기물량이 증가하고 있는데도 생활폐기물 수집·운반을 1개 업체가 독점하게하고 시 직영으로 추진하고 있어 대행업체 독점의 특혜, 시 직영에 의한 비용과다 등으로 시민들에게 큰 부담이 되고 있으며, 2003. 8. 피청구인이 실시한 청소산업 원가산정 및 비용편익 분석결과 시 직영의 생활폐기물 수집·운반을 민간위탁 할 경우 연간 253백만원이 절감될 것이며, 도내 13개 시군이 전부 또는 일부를 민간위탁으로 운영하고 있으므로 민간위탁의 필요성이 있고, 대행업체의 신규 지정은 “공개모집”한다는「○○시 폐기물관리에 관한 조례」및「환경부 예규」제255호가 “허가”자체를 공개모집하라는 것이 아니라 대행업체 선정에 관한 절차를 규정한 것이므로 조례 자체도 상위 입법의 취지에 벗어난 위법 부당한 것이어서 이건 반려처분은 위법·부당하므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1)「폐기물관리법」제4조제1항, 제14조제1항, 제2항의 각 규정에 의하면, 생활폐기물의 수집·운반·처리 의무는 시장·군수·구청장에게 있고, 시장·군수·구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있으며,「○○시 폐기물관리에 관한 조례」제13조제1항에 의하면, 시장은 현재 및 장래의 생활폐기물 발생량과 기존 생활폐기물 처리업자의 수집·운반 및 처리능력을 고려하여 필요하다고 인정할 경우 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물을 위 법에 의한 ①폐기물처리업의 허가를 받은 자, ②폐기물처리시설의 설치자로서 음식물류, 농·수·축산물류 폐기물을 재활용하는 자, ③폐기물재활용 신고를 한 자 등에게 대행하게 할 수 있고, 이 경우 신규지정업체는 공모에 의한다고 규정하고 있으므로 위 관련 법규정상 생활폐기물 처리 대행업자 신규 지정의 필요성에 대한 판단은 피청구인의 재량사항이고, 그 판단 또한 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한 피청구인의 판단은 존중되어야 할 것인 바, 피청구인이 2003. 8월 (사)○○○○○○연구원을 통하여 실시한 “청소사무 원가산정 및 비용·편익 분석 연구 최종보고서”에는 ‘현행운영체제의 연간 소요비용은 4,040,220천원, 민간위탁체제 전환시에는 4,229,697천원이 소요될 것으로 분석되어 민간위탁체제시의 소요비용이 현행체제에 비하여 약 4.7% 높아 연간 189,477천원의 예산이 더 소요될 것으로 분석된다’고 기재되어 있는 점, 2006. 3월 피청구인의 “읍면 청소업무 통합운영 성과 보고”에는 ‘청소업무를 통합하여 권역별로 운영함으로써 음식물쓰레기 분리수거에 따른 추가 인력 해고와 통합으로 인력 7명, 장비 9대를 감축하여 청소업무의 효율성 제고를 통한 년간 약 3억8천만원의 예산절감에 기여함’이라고 기재되어 있는 점, “전국폐기물발생 및 처리현황 보고서(2003～2005, 환경부 발간)”에 의하면, ○○시 생활폐기물 관리구역 인구수 및 1일 발생량이 2003년 인구수 110,167명, 발생량 104.8톤, 2004년 인구수 108,324명, 발생량 103.2톤, 2005년 인구수 107,037명, 발생량 99.5톤으로 크게 증가하고 있지 않는 점, 위와 같은 사정에 기인하여 현재 피청구인이 직영체제의 민간위탁으로 전환과 추가 대행업체를 지정할 필요가 없다고 판단한 것은 정당한 것으로 보이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당이 있다고 할 수 없다.
(2) 한편, 청구인은 생활폐기물 수집·운반업에 대한 허가를 해달라는 것이지 피청구인의 생활폐기물수집·운반 대행을 지정하게 해달라는 것은 아니라고 주장하나, 생활폐기물의 수집·운반·처리 의무는 피청구인에게 있으므로, 신규 대행업체가 필요치 않은 피청구인으로서는 청구인의 폐기물 처리 사업 계획서의 적합여부에 대한 검토를 해야 할 의무가 있다고 보이지 않는 점, 생활폐기물 수집·운반처리사업계획서를 적정하다고 통보하고 소정의 허가 요건을 갖추어 허가 신청할 경우 신뢰보호 원칙에 의거 허가와 대행업체 지정으로 보아야 한다는 대법원 판례(1998.5.8.선고98두4061판결)를 보아 계획서의 적정 통보, 허가, 대행업체 지정을 별도로 볼 수 없는 점, 청구인의 경우 피청구인의 대행업체 신규지정 공고가 있으면 언제든지 폐기물 처리 사업 계획서 제출 및 폐기물 수집·운반업에 대한 허가신청이 가능한 점 등을 종합해 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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