| 이 유 (2007-133)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 2007. 1. 2.경 ○○군 ○○면 ○○리 144-2 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 위에 숙박시설 건축에 필요한 지적도 등 관련 서류를 지참하여 ○○군청에 문의하였던 바, 이 사건 신청지에 숙박시설 건축이 가능하다고 하기에 청구인은 이 사건 신청지를 ○○○로부터 매수하여 2007. 2. 14. 청구인 명의로 소유권이전등기를 마치고, 이 사건 신청지에 숙박시설 건물 2동을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가신청서를 2007. 2. 말경 피청구인에게 제출하였으나 피청구인은 법규나 조례에는 합당하나 3층 이하의 건물 1동을 짓는 것이 좋겠다는 것이 각 담당부서의 의견이라고 하므로 청구인은 위 건축허가신청에 대하여는 취하원을 제출하였다. 이후 청구인은 피청구인이 권유하는 바에 따라 숙박시설 1동을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가신청서를 제출하였으나 피청구인은 주민들이 미풍양속 저해시설로 극구 반대하고 있고, 지역 주민의 정서에 악영향을 미칠 것으로 예상되며, 청소년 유해환경 조성이 우려되고 쾌적한 교육환경 보장에 위해하다고 판단하는 학부모들의 강력한 반발이 있는 등 주거 및 교육환경권 보호를 위해 불가피하다는 이유로 청구인의 신청에 대해 불허가처분을 한 바, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이므로 그 취소를 구하고자 행정심판 청구를 하였다.
나. 청구이유
(1) 이 사건 신청지는 수만 평의 농경지로 둘러싸여 있으며 그 지대가 주변의 농경지보다 2～3m 혹은 4～5m정도 높은 분지 형태를 이루고 있어서 관개가 불가능하여 경작지로는 전혀 이용하지 못하고, 인접한 주변에는 축사를 짓거나 창고를 지어 사용하다가 방치된 축사가 흉물로 방치되어 있으며, 공터에는 잡목 및 소나무 등이 자연적으로 자그마한 숲을 이루고 있는 곳도 있고, 일부는 숙박시설을 신축하여 영업하고 있는 곳도 있다. 주변의 초등학교나 중학교에서는 이 사건 신청지가 전혀 보이지 아니하며, 비록 직선거리가 초등학교와는 200여m, ○○중학교와는 약 500m 정도라고는 하나 현장에서 보면 그 이상의 거리로 보이며, 이 사건 신청지에서도 초등학교는 보이지 않는다. 직선거리는 위와 같지만 도로를 따라 이동할 경우에는 초등학교와 300～400m정도, 중학교와는 약 700m 정도에 달하고, 이 사건 신청지에 이르는 길은 국도에서 소로로 길이 따로 나 있어서 위 초등학교나 중학교 학생들에게 어떤 영향을 미치는 것으로 보기는 어렵다.
(2) ○○○○ 마을은 이 사건 신청지에서 직선거리로 약 100m 거리에 위치해 있지만 도로와 도랑, 농경지, 언덕 등을 거쳐야 이 사건 신청지로 닿을 수 있는데, 도로로 이동할 경우 약 400m 정도를 이동해야 한다. 더구나 ○○○○ 마을에서 도로변에 위치한 주택은 불과 1～2채 정도이고, 나머지는 모두 산 아래에 위치하고 있어서 주택가에서는 이 사건 신청지가 보이지 않으며 이 사건 신청지는 주택가와는 멀리 떨어져 있다. 또한 ○○○○ 마을도 이 사건 신청지에서 ○○○○ 마을 쪽으로 형성된 소나무 군락 때문에 ○○○○ 마을에서는 물론 이 사건 신청지에서도 ○○○○ 마을이 보이지 않고 이 사건 신청지와 ○○○○ 마을은 500m 정도 떨어진 곳에 위치해 있다. 그러므로 이 사건 신청지에 숙박시설을 신축한다고 하여 ○○○·○○ 마을에 어떤 피해가 있다고 보기도 어렵다.
(3) 피청구인의 불허가 이유의 요지를 살펴보면 ○○○·○○ 마을의 주민들이 극구 반대하고, 초·중등학교 학부모들의 강력한 반발이 있어서 불허가 한다는 것이다. 결국 청구인이 신청한 숙박시설의 건축허가 신청은 법적으로는 불허가할 사유가 없으나 위와 같이 주민들 및 학부모들의 반발로 허가할 수 없다는 것이다. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한사유에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다할 것이다.(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201호, 1992. 12. 11. 선고 92누3038호 판결 등)
(4) 청구인은 이 사건 신청지에 건축허가신청을 하기 전에 미리 관계서류를 지참하여 ○○군청에 가서 이 사건 신청지에 숙박시설의 건축이 가능한지에 대하여 문의한 바 건축허가가 가능하다면서 이 사건 신청지에 인접한 토지 위의 숙박시설 건축에 대하여 불허가 처분을 하였다가 행정심판에서 받아들여져 건축허가를 해 주었다고 하는 등 숙박시설의 건축이 가능하다고 하므로 이 사건 신청지를 매수하였다. 그런 후에 건축허가 신청을 하였더니 2동이 아닌 1동을 신축한다면 건축허가를 해주겠다고 하므로 비용을 들여 피청구인이 제시한 대로 1동을 신축하는 것을 내용으로 설계를 변경하여 이 사건 건축허가 신청을 하기에 이르렀음에도 피청구인이 불허가 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에도 어긋난다 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2007. 2. 22. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 144-2번지에 연면적 1,176.29㎡의 숙박시설 2동에 대한 건축허가 신청을 하였으나 2007. 2. 28. 그 신청을 취하한 후, 다시 2007. 3. 12. 같은 토지에 연면적 655.1㎡의 숙박시설 1동에 대한 건축신청을 하였기에, 피청구인은 실무종합심의회와 민원조정위원회의 심의를 거쳐 2007. 3. 23. 청구인에게 건축허가신청 불허가 처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인이 신청부지 취득 전 사전 건축허가 가능여부를 문의하였고 피청구인의 담당직원이 가능하다고 하였다는 주장과 2007. 2.경 건축허가를 신청하였다가 취하한 이유가 적법한 신청임에도 불구하고 피청구인의 요청에 의하여 취하하였다는 주장은 사실이 아니다. 담당부서인 종합민원실 건축담당 직원 및 담당자는 청구인이 이 사건 건축허가 신청서를 제출하기 이전에 만나거나 상담한 사실이 없고, 민원2946호(2007. 2. 22.)로 접수된 건축허가 신청사항은 실무종합심의 결과 신청 연면적이 1,176.29㎡로 이는 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 제76조, ○○군 계획 조례 제29조제23호에 의거 관리지역내 숙박시설은 연면적 660㎡ 이하 3층 이하의 건축행위만 가능함에 따라 불허가 대상이 되자 청구인이 취하원을 제출하여 이를 수리한 것이 사실이다.
(2) 청구인은 피청구인이 권유하는 바에 따라 숙박시설 1동을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가신청서를 제출하였으나, 피청구인이 법적인 하자가 없음에도 불구하고 미풍양속·주민의 정서·쾌적한 교육환경 보장 등 주거환경권 보호를 위하여 불허가처분을 함은 부당하다고 주장하고 있으나, 이 사건 건축허가신청 불허가 처분은 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제36조 및 제37조의 규정에 의한 실무종합심의회의 결과와 민원조정위원회 심의결과에 따라 최종 결정된 불허가처분으로서 적법절차를 거친 정당한 행정처분이다.
(3) 지역주민의 쾌적한 주거환경 보전은 지방자치단체의 의무이자 지역민의 당연한 권리이다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조의 분야별 검토사항 라호(주변지역과의 관계)에서 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 당해지역 및 주변지역에 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 없을 것으로 규정하고 있으며, 환경문제는 성장의 부수비용이 아니라 생존의 필수불가결한 조건이 된지 오래고, 주민이 쾌적한 환경에서 주거생활을 유지하기 위하여 보호받는 것은 당연하다고 판단되며, 전형적인 농촌마을에 일명 러브호텔이 연접하여 건립되므로 인하여 지역주민의 정서에 혼란을 초래 할뿐 아니라, 자라나는 꿈나무들의 감성교육에 지대한 영향을 미칠 것으로 예상되어 종합적으로 검토한 결과 이 사건 건축허가신청을 불허가 처분한 것이다
(4) 기 건축된 인접 숙박시설의 예를 따라 이 사건 건축물도 허가하여야 한다는 주장은 이유 없다. 인접한 ○○면 ○○리 162번지, 숙박시설의 건축허가는 청구인의 주장과 같이 우리군이 불허가 한 것을 행정심판을 통하여 인용재결이 되어 건축하게 되었으며, 당시에는 인근지역에 숙박시설이 전혀 없어 지역주민의 반발이 현재보다 크지 않았으나, 이 사건 건축허가가 또 다시 행정심판을 통하여 인용된다면 인근 필지에 유사한 건축물의 건축허가신청이 도미노현상처럼 발생할 우려가 있고, 이를 허가하지 아니할 수 없게 되면, 결국 지역주민의 반발이 훨씬 거세질 것이다. 따라서 이 사건 건축허가 신청은 당해 건축물만을 따로 떼어서 인근 지역주민의 주거환경에 미치는 영향을 고려할 것이 아니라 기 건축된 연면적 589㎡ 숙박시설(○○모텔)을 포함하여 검토되어야 할 것이다.
(5) ○○군은 2008년 람사총회를 계기로 청정 그린○○의 이미지를 제고함으로서 지역생산 농산물의 브랜드 가치창조를 위하여 노력하고 있다. 지방자치는 무었보다 지역주민의 삶의 질 향상이 그 본질 이라 할 수 있으며, 행정기관의 장이 지역민의 이익을 위하여 그 권한을 사용하는 것은 당연하다 할 것이고, 조용한 전원마을이 난데없는 러브하우스 밀집지역으로 변하지 않도록 하기 위한 불가피한 선택인 것이다.
(6) 이 사건 청구 건축물은 인접지 숙박시설과 연계선상에서 추후 발생할 수 있는 다른 숙박시설 건축허가신청까지 고려하여 판단하여야 할 사안으로서, 지역주민의 주거환경과, 인근 초등학교 및 중학교 학생 및 학부모의 정서뿐 아니라, 2008 람사 총회의 중심지인 ○○○과 상당히 가까운 거리에 위치하며 ○○지역에서 국도를 통하여 ○○○으로 진입하는 길목이라는 점에서 관광객의 풍치미관과 그로 인하여 미칠 우리군의 이미지 잠식까지 고려하여야 하는 복합적인 사안으로서, 관련 법규에 따라 절차를 거쳐 심의하고, 종합적으로 검토하여 불허가 처분한 사항이므로 합리적이고 정당한 행정 처분일 뿐 아니라, 허가권자의 재량권 범위 안에서 이루어진 결과이므로 청구인의 청구를 기각하는 것이 마땅하다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 건축법 제8조제1항에 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 그 제5항에 허가권자는 위락시설 또는 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가 하는 경우 당해 대지에 건축하고자 하는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경 또는 교육환경 등 주변환경을 감안할 때 부적합하다고 인정하는 경우에는 이 법 또는 다른 법률의 규정에 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 건축법 제8조의2제1항은 허가권자는 제8조의 규정에 의하여 허가를 하고자 하는 경우 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조·제56조 내지 제62조·제76조 내지 제82조 그 밖에 대통령령이 정하는 관계법령의 규정에 적합한 지의 여부를 확인하고 제7조제6항 각 호 및 같은 조제7항 또는 제8조제6항 각 호 및 같은 조제7항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 하며, 건축법 제47조는 대지면적에 대한 건축면적(대지에 2 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 한다)의 비율(이하 \"건폐율\"이라 한다)의 최대한도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조의 규정에 의한 건폐율의 기준에 의하고, 건축법 제48조는 대지면적에 대한 연면적(대지에 2 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율(이하 \"용적률\"이라 한다)의 최대한도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조의 규정에 의한 용적률의 기준에 의한다고 되어 있다.
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다.) 부칙<제6655호, 2002. 2. 4> 제18조제3항은 이 법 시행일 이후 도시관리계획이 최초로 정비되어 관리지역이 세분될 때까지 관리지역에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및 용적률에 관하여는 제76조 내지 제79조의 규정에 불구하고 종전의 국토이용관리법에 의한 준농림지역에서의 행위제한 등을 감안하여 대통령령으로 따로 정한다고 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2007. 4. 19. 대통령령 제20009호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다.) 부칙 <제17816호, 2002.12.26> 제13조제1항은 법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역 안에서의 건축제한에 대하여는 별표 27의 규정을 적용하고, 그 별표 27은 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 정하고 있는데 그 제2호카목에 의하면 건축법 시행령 별표 1 제15호의 숙박시설(해당용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 660제곱미터 이하이고 3층 이하로 건축하는 것에 한한다)은 건설교통부령이 정하는 기준에 해당하는 지역의 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 지역에 설치하는 경우에 한하여 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 있으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2007. 3. 19. 건설교통부령 제551호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다.) 제12조는 영 별표 27 제2호 각목외의 부분에서 ‘건설교통부령이 정하는 기준에 해당하는 지역’이라 함은 별표의 지역을 말하고 그 별표 제1호는 다음 각목의 1에 해당하지 아니하는 지역을 규정하면서 8개의 목을 두고 있으며, 그 제2호는 「하수도법」에 의한 하수종말처리시설 또는 마을하수도가 설치·운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역(제1호 각목에 해당하는 지역을 포함한다)을 정하고 있고, ○○군 계획 조례 제29조는 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영 부칙 제13조제1항의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모등의 제한은 다음 각 호와 같다고 하면서 그 제23호는 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물은 별표 23과 같고, 그 별표 23의 차목에 의하면 연면적이 660제곱미터 이하이고 3층 이하로 건축하는 숙박시설은 시행규칙 별표 1 각 호의 지역에 설치하는 건축물에 한하여 건축이 가능하며, 시행령 부칙 <제17816호, 2002.12.26> 제13조제2항은 법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역안에서의 건폐율 및 용적률은 각각 40퍼센트 및 80퍼센트 이하의 범위안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 바에 의하고, ○○군 계획 조례 부칙 제4조제1항은 영 부칙 제13조 제2항의 규정에 의하여 군관리계획이 수립되기 전까지 관리지역에서의 건폐율 및 용적률은 각각 40퍼센트 및 80퍼센트 이하로 한다고 규정하고 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2007. 3. 12. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 144-2번지에 지상 2층 1동의 숙박시설에 대한 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 3. 23. 청구인에게 청구인의 신청시설이 주거지역(○○○·○○마을, 132세대, 276여명)뿐 아니라 ○○초등학교 및 ○○중학교와 가까운 거리에 있어 미풍양속 및 청소년 유해환경 조성이 우려되어 지역주민과 학부모의 강력한 반발이 있어 주거 및 교육환경권 보호를 위해 건축허가신청 불허가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 건축허가 신청지와 주변의 초·중등학교와는 직선거리로 200m 및 500m 이상 떨어져 있고 신청지와 ○○○○ 마을은 직선거리로 100m, ○○○○마을은 500m이상 떨어져 있어 학생들에게 어떠한 영향을 미친다거나 마을에 피해가 있다고 보기는 어려운 점, 건축허가신청이 건축법·도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한사유에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가를 하여야 함에도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 불허가한 점 등을 미루어 볼 때 이 사건 처분은 위법·부당하므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면, 건축법 제8조제1항 및 제8조의2제1항에 의하면 건축물을 건축하는 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 적합한지 여부를 확인하고 건축허가를 하여야 하는 바, 청구인 및 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면 청구인이 건축허가를 신청한 지역은 관리지역으로서 관련법규에 의해 건축할 수 있는 건축물이고, 건폐율, 용적률 및 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것 등이 모두 관계법규에 저촉되지 않은 점은 피청구인도 인정하고 있으며, 건축하고자 하는 대지가 학교환경위생정화구역에 해당하지 않을 뿐 아니라 가장 가까운 마을인 ○○○○ 마을과는 약 90m이상 이격되어 있고 신청지 주변에 주거시설이 밀집되어 있지도 않으며 주변 여건상 대규모 숙박시설이 집단적으로 형성되어 향락단지화 될 것으로 예상하기도 어려워 주민들의 교육 및 주거생활의 안녕을 위협할 정도로는 보이지 않는 점, 건축법 제8조제5항에 허가권자는 숙박시설의 건축이 관련 법령에 합당하더라도 주거환경 또는 교육환경 등 주변환경을 감안할 때 부적합하다고 인정하는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 불허가 할 수 있음에도 피청구인이 건축위원회의 심의를 거치지 않은 것은 그 부적합 여부에 대한 공익적 판단에 객관성이 부족하고 심도있는 검토가 이루어졌다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 판단하면 이 사건 건축불허가 처분으로 보호되는 공익보다 사익의 침해가 더 크다고 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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