| 이 유 (2007-110)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 1. 12. 청구인에게 한 공장설립 승인신청 불승인 처분과, 위 불승인 처분에 대하여 청구인이 낸 민원처리 결과 이의신청에 대하여 2007. 3. 20. “재차 불승인 처분”은 이를 취소하고 공장설립 신설을 승인하라는 재결을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 신청지는 허가 예정지의 면적과 종전의 산지전용 허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만㎡ 이상이 되어 산지관리법 시행규칙에 저촉된다는 대하여,
(가) 청구인이 신청한 공장설립 신규부지 면적 21,462㎡ 중, 산지 면적은 10,362㎡로 30,000㎡에 미달되고, 또 500m 이내에 위치한 종전의 산지전용허가를 받은 곳(○○농공단지)의 산지전용 면적을 합산하여도 30,000㎡에 미달될 뿐 아니라, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 “공장설립법”이라 한다)에 의하면, 피청구인은 공장설립 승인만으로 당해 허가를 받은 것으로 본다는 규정이 있음에도 산지관리법을 적용하여 면적이 초과되었다는 어처구니없는 이유를 들었고, 산지관리법의 적용대상이라고 할지라도, 산지관리법시행규칙 제18조제5항에 의하면, 종전의 산지전용허가 지역이 도로법 제11조에 따른 도로 또는 너비 20m 이상인 각호의 어느 하나에 해당하는 지형지물에 의하여 허가 예정지와 분리되어 있는 경우는 이를 합산하지 아니한다고 규정되어 있으므로, 청구인의 공장설립 승인 신청서에 위 도로가 계획되어 있음에도 피청구인이 산지관리법 시행령 제18조의 규정에 저촉된다고 하는 것은 법규연찬 미숙이라 할 것이고,
(나) 설령, 청구인의 공장설립 승인 신청지가 인근의 ○○농공단지와 500m 이내라고 하더라도, 이는 지방자치단체인 ○○시장이 산지전용을 한 경우이므로 청구인의 산지전용 면적과는 합산 대상이 아님이 명백하다 할 것이다.
(2) 진·출입로로 사용하고자 하는 ○○리 605-1번지 일원은 ○○농공단지 내 공장용지로 분양된 토지로서 공장용지 외 도로로 사용은 불가하다는 주장에 대하여,
(가) 청구인의 공장설립 승인 신청은 공장설립법의 규정에 의하여 동법 제13조의2 제1항제5호에 의거 국토의계획및이용에관한법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제88조의 실시계획의 인가는 의제하도록 규정하였고, 동법 제13조의3 제1항, 제2항에서 각 해당 법령에 의한 인·허가권자는 공장설립 등에 필요한 인·허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 피청구인이 도시계획시설로 결정한 도로는 누구든지 사용할 수 있는 것임에도, 누구는 사용해도 되고, 누구는 사용해서는 안 된다는 특별한 법규정이 있거나 시조례를 제정하지 않고는 청구인의 공장 내 도로 사용을 규제한다는 것은 상식 이하의 초법적인 발상이다.
(나) 피청구인이 안하 ○○단지를 조성하면서 없애버린 청구인의 공장 설립예정지까지 진입이 가능하였던 기존의 농로에 대하여 청구인 등이 2차례의 진정 민원을 제기하였던 바, 피청구인이 “농공단지 서쪽 편에 폭 3～5미터의 대체 농로의 개설 계획이 반영되어 있으며 농공단지 조성과 연계하여 농로를 개설할 예정”이라고 회신하여 놓고도 안하 농공단지 조성이 완공되고 분양이 완료된 현재까지 수년간 대체 농로를 개설하지 않아 피청구인의 농로 개설 약속을 기다릴 수 없을 뿐만 아니라, 피청구인이 공문으로 회신한 농공단지 서쪽 편으로 농로를 개설해 주겠다는 약속은 ○○농공단지 조성사업을 우선 추진하기 위한 임기응변에 불과하고, 현 시점에 현지를 실사하면 이 곳의 어떤 곳으로도 당초에 있던 농로의 대체농로 개설은 사실상 불가능하다는 사실을 확인할 수 있다.
(다) 따라서 청구인이 승인 신청한 공장설립(신설) 신청서 상의 농공단지 1블럭 10놋트(주식회사 ○○○○ 대표 ○○○의 법인소유) 일부를 할애 받아 농공단지 내로 도로를 개설하는 방안 외에는 다른 대안이 없고 피청구인이 약속한 대체 농로개설은 사실상 불가능한 것은 피청구인이 인정하여야 마땅하며, 이 농공단지 내 도로로부터 연계하여 청구인의 공장설립 승인 신청지까지의 도로(대체농로) 개설까지도 피청구인이 공문으로 약속한 공신력의 몫임에도 이를 이행하지 않아 청구인은 피청구인의 실현 불가능한 약속을 무한정 기다릴 수 없어 부득이 청구인 스스로 3억을 주고 농공단지(1블록 10놋트) 일부 토지를 매입(갑 6호증 참조) 확보하면서까지 청구인의 공장설립 승인 신청지까지의 진입도로(대체농로 겸용)를 개설하고자 하는 계획에 대하여 피청구인은 고맙다는 인사는커녕 적반하장 격으로 다른 대안이 없는 청구인의 공장 신청지까지의 진입로 중 농공단지 부지(피청구인이 개인에게 매각한 개인 소유지)를 사용하는 것은 불가하다며, 불승인 처분한 것은 민법 제216조(인지사용 청구권) 및 동법 제219조(주위토지 통행권)를 위반하는 행정 횡포라 할 것이다.
(3) 결론
(가) 이와 같이 청구인의 공장설립 승인 신청은 공장설립법에 의하여 산지관리법이 의제됨에도 산지전용면적이 30,000㎡를 초과한다고 불승인 하는 것은 법규연찬 미숙 내지는 직무태만에 연유한다 할 것이며,
(나) 또한 피청구인이 대체농로를 개설하지 않아 청구인이 부득이 거액을 부담하면서까지 진입로 개설을 하는 것임에도 피청구인은 몇 년간이나 의무와 책임을 다하지도 않고 시민에게 끝까지 지켜서야 할 공신력을 잃어가면서도 농공단지 부지를 이용할 수 없다는 궁색한 이유를 들어 불승인 처분을 하는 것은 민법 제216조 및 같은 법 제219조를 위반한 직무유기 내지는 직권 남용행위임이 명백하다. 따라서 이 사건 처분은 명백하게 관련법을 위반하였을 뿐 아니라, 직권남용 및 재량권을 일탈한 부당한 행정처분이므로 마땅히 취소되어야 한다.
다. 보충서면
(1) 피청구인은 이 사건 신청지에서 기 산지전용 허가면적이 19,379㎡이라고 하나, 청구인의 공장설립 불승인 처분일(2007. 1. 12) 보다 1개월 2일이 늦은 2007. 2. 14. 공장설립 처분한 ○○산업의 산지전용 면적까지 미리 포함시키는 허위공문서를 작성하여 청구인에게 불승인 처분한 것은 범법 행위이다. 또한 기 산지전용을 받은 ○○산업과 (주)○○는 서로 정반대에 위치하므로 이를 합산하는 것은 부당하다.
(2) 피청구인은 신청지 주변의 농사를 위한 대체 농로가 개설되어 있다고 주장하나, 피청구인이 개설했다는 농로는 대체 농로가 아닌 특정 문중의 묘지와 묘비 앞까지 진입하는 전용 진입도로에 불과하다. 또한 피청구인은 기존 농로가 없었다고 주장하나, 항공 사진 등에 의하면 신청지 아래의 저수지까지 진입도로가 있음을 뚜렷하게 볼 수 있다.
(3) 위와 같이 피청구인이 약속한 도로를 개설하여 주지 않아 청구인은 부득이 공장용지(1블록 10노트)를 3억원에 공장용지를 공동 사용하기로 계약하였음에도 피청구인은 산업용지의 분할기준 등에 저촉되므로 분할할 수 없고 분할할 경우 농공단지 내 건폐율 60%를 초과하므로 진입도로로 개설이 불가능하다고 억지 주장을 하나, 청구인과 (주)○○○○는 공장 내 공지로서 공동 사용하는 것일 뿐 청구인이 소유권을 갖기 위해 도로 용지로 분할을 전제로 하는 것이 아slam로 건폐율과는 전혀 무관함에도, 피청구인은 악의적으로 청구인의 공장설립 불승인 처분을 정당화하기 위해 갖은 수법을 다 동원하면서 공장설립 승인을 저지하고 있다.
(4) 끝으로, 기업을 하는 청구인으로서는 부득이 (주)○○○○의 준공검사가 우선 해결되어야 하므로 신청지 인근의 ○○산업의 공장 내 도로가 개설 완료된 후 사용하여도 좋다는 동의를 득하였는바, (주)○○○○ 공장 내 공지를 청구인의 진입도로로 사용하여도 건폐율과는 무관한 것이 사실이므로 청구인의 청구대로 재결하여 주시든지, 현재 개설 중에 있는 ○○산업이 동의한 공장도로를 사용토록 사정 재결하여 주시면 청구인은 신명을 다 바쳐 기업을 성공시킬 것을 약속드린다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인은 2006. 12. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 136번지 일원(이하 “신청지”라 함)에 선박구성부분품제조업 공장(○○산업사 1,2공장)을 설립하기 위하여 산지전용허가신청서를 첨부한 공장신설승인신청서를 제출하였고,
(2) 피청구인은 공장설립 승인을 위한 실무종합심의 결과, 산지관리법 시행규칙 제18조 규정에 의거 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적이 3만㎡ 이상이 되므로 산지관리법상 저촉되며, 관리지역이 세분화될 경우 생산관리지역으로 예정되어 있고, 비교적 임상이 양호한 지역으로서 산지전용 시 자연경관 저해 및 경사가 급하여 재해발생이 우려되며, 주변 일대의 연쇄적인 개발로 인한 난개발이 예상되어 산림의 공익적인 가치와 국토의 효율적인 이용측면에서 볼 때 기존 산림상태로 존치함이 타당하고, 진·출입로로 사용하고자 하는 ○○리 605-1번지 일원은 ○○농공단지내 공장용지로 분양된 토지로서 공장 용지 외 도로로 사용은 불가하다는 의견이 제출되어 2007. 1. 12. 불승인 처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 신청지의 산지면적이 10,362㎡라고 주장하나, 청구인이 제출한 산지전용허가신청서상 산지면적은 18,628㎡로서(을 제3호증), 신청지 산지전용 허가예정지의 면적(○○산업사 1공장 : 11,413㎡, ○○산업사 2공장 : 7,215㎡)과 신청지로부터 직선거리 500m이내에 위치한 종전의 산지전용허가지역(을 제4호증)의 면적(○○산업 : 3,996㎡, (주)○○ : 6,644㎡, ○○산업 : 8,739㎡)을 합산한 면적이 38,007㎡로서, 3만제곱미터 이상이 되므로 산지관리법 시행규칙 제18조 규정에 의한 산지전용 허가기준에 저촉되며,
(2) 청구인은 공장설립법 제13조의2 제1항제2호의 규정에 의거 공장설립승인시 산지전용허가를 받은 것으로 본다는 법규정을 인용하며, 의제된 산지관리법을 적용하여 불승인함은 터무니없다고 주장하나, 동법률을 살펴보면, 의제 처리 시 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여 “인·허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정되어 있으므로 당연히 산지관리법시행규칙 제18조의 규정에 저촉된다.
(3) 청구인은 신청지가 너비 20미터 이상의 도로로 분리되어 있다고 주장하나, 신청지 주변 그 어디에도 20미터 이상의 도로 등 산지관리법 시행규칙 제18조 제5항 각호에 해당하는 지형지물로 분리되어 있지 않고(을 제5호증), 또한, 산지관리법 시행규칙 제3항, 제4항에 의거 피청구인이 ○○농공단지 조성 시 산지전용허가 면적을 제외하더라도 상기와 같이 3만㎡를 초과하므로 산지관리법시행규칙 제18조의 규정에 저촉되어 불승인한 것이다.
(4) 신청지는 현재 관리지역으로 결정되어 있으나, 신청지의 체계적인 보전을 위하여 2005. 11. 1. 및 2006. 3. 10. 열람·공고한 도시관리계획 재정비(안)에서 생산관리지역으로 계획되어 있는 지역으로서, 향후 생산관리지역으로 결정시 신청된 공장은 생산관리지역에서 건축할 수 없는 용도로 업종변경 및 증·개축이 불가하다. 비교적 임상이 양호한 지역으로서 산지전용 시 자연경관 저해 및 경사가 급하여 재해발생이 우려되며, 주변의 연쇄적인 개발로 인한 난개발이 예상되므로 산림의 공익적인 가치와 국토의 효율적인 이용측면에서 볼 때 기존 산림상태로 존치함이 타당하다.
(5) 청구인은 피청구인이 농공단지 내 도로 사용을 규제한다고 주장하나, 불승인 사유를 보면 농공단지 내 개설된 도로사용을 규제한 적은 없으며, 공장용지로 분양된 토지일부를 이용한 진입도로 개설이 불가하여 불승인 처분한 것이다. ○○농공단지는 산업입지 및 개발에 관한 법률 제8조에 의거 지구 지정된 농공단지로서 농공단지 지구지정 및 실시계획 승인시 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 의한「도시관리기본계획」의 결정이 의제됨으로서, 같은 법 제43조에 의한「도시계획시설의 설치·관리」의 규정에 의거 ○○농공단지의 도로 등의 기반시설이 도시계획 시설로 결정된 사항으로서 신청인이 ○○농공단지내 공장용지(1B10L)를 도로로 사용하기 위해서는 지구지정 변경 및 도시계획시설 변경 결정을 받아야 가능한 사항이지 사용동의서를 확보한다 하여 사용이 가능한 것은 아니다.
(6) 신청인이 공장설립을 위해 계획한 도로 중, ○○농공단지의 공장용지(1B10L)를 사용동의서로 가능하다고 하나 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제39조의2 제1항 및 동법시행규칙 제39조의3(산업용지의 분할기준 등)의 규정에 의하면 1,650㎡이상 되어야 분할이 가능함으로써, 분양 받은 소유자가 사용동의를 하여 추후 분할을 실시할 경우 기존 공장용지(1B10L)는 면적 감소로 인하여 우리시 도시계획조례 제58조에 정하는 농공단지 내 건폐율 60%를 초과하여 분할이 불가능하므로 진입도로로 개설이 불가능 하다. 설령, 공장설립 등의 완료신고 후 도로부분의 면적만 분할한다 하더라도 공장부지 면적이 당초 3,508㎡에서 도로부분 603㎡를 공제하면 공장부지 면적이 2,878㎡로 감소하여, 건축면적 1,755.70㎡에 대한 공장부지면적의 비율인 건폐율이 61.04%로서 우리시 도시계획조례 제58조에 정하는 농공단지 건폐율 60%를 초과하므로 역시 분할이 불가능하여 진입도로 개설은 이루어질 수 없다.
(7) 또한, 신청인이 사용동의서를 확보하여 진·출입에는 아무런 지장이 없다고 주장하나 공장설립승인 신청시 분양자의 동의서가 첨부되지 않았으며, 공장용지 분양이 완료 되었다고 하나 현재의 토지소유자는 ○○시 소유이고, 추후 환지 등을 분양자에게 공급할 것이므로 분양자의 소유일 때 사용이 가능한지가 논의되어야 마땅하며, 현 상태에서 공장용지 진입도로 사용동의 가능여부에 대한 권한은 ○○시에 있다 할 것이다.(을 제8호증) 신청지 주변의 농사를 위한 대체농로는 현재 농공단지 서쪽 편으로 대체농로가 개설되어 있으며(을 제9호증), 신청지는 산림수종이 생립하고 있는 지적공부상의 임야로서 농사를 위한 별도의 대체농로 개설은 불필요하다. 청구인은 기존의 농로가 이 사건 신청지까지 진입이 가능하였다고 주장하나, 신청지 주변 어디에도 차량 진·출입이 가능한 농로는 없으며, 지적 공부상에도 도로는 존재하지 않아(을 제10호증), 농공단지 조성 이전이라도 진입도로를 개설하지 않고는 공장설립이 불가하고, 산림의 공익적인 가치와 국토의 효율적인 이용측면에서 볼 때 기존 산림의 상태로 존치함이 타당하여 이 사건 공장설립불승인 처분을 하였다.
(8) 결론
이상에서 본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 아무런 법적 하자 없이 관련법규를 준수하여 행하여진 공정한 처분이고, 이에 반하는 청구인의 각 주장은 이 사건 처분의 적법·타당성을 억지로 반박하기 위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.
다. 보충서면에 대한 답변
(1) 청구인은 신청지 500m이내 종전의 산지전용허가지역 중 ○○산업이 청구인의 불승인 처분일인 2007. 1. 12. 보다 1개월 2일 늦은 2007. 2. 14. 공장설립승인 처분되었으므로 3만제곱미터 연접개발 산정시 포함시키는 것은 잘못된 행정처분이라고 주장하나, 청구인의 신청지 ○○산업사(1,2공장)는 2006. 12. 28. 공장신설승인신청서 접수되었으나, 가영산업의 경우 2006. 12. 7일로서, 21일정도 먼저 접수되어 관련부서 협의를 거치는 등 허가진행과정에 있었으므로, 허가에 대한 우선권이 가영산업에 있다고 할 것이며, 청구인은 ○○산업과 (주)○○의 경우 별개의 독립된 신청이므로 공장설립승인 신청면적에 합산하면 안 된다고 주장하나, 산지관리법 시행규칙 제18조 규정에 의거 직선거리 500m이내의 종전의 산지전용허가지역은 포함하여 산정토록 규정되어 있으므로 청구인의 주장은 법적 근거 없는 주장이다.
(2) 당초 농공단지 부지내로 기존 농로가 있었으며, 공사 시행시 농공단지 외곽으로 대체농로를 개설하여 현재에도 기존의 농로와 연결이 되어 있으며, 농공단지 외곽선을 따라 농로를 개설하다보니, 문중의 묘역과 만나게 되는 것인지 특정문중의 전용도로로 개설한 사실은 없다. 청구인은 농공단지내 1블럭10놋트의 만강철재의 공장용지를 공동사용할 것일 뿐 도로용지로 분할을 전제로 하는 것이 아니라고 주장하나, 신청 구적도를 보면 분명히 진입도로 부분이라 표기되어 있고, 공장설립 승인을 받기 위하여는 신청지가 도로에 접하여야 하는 것이지 타인의 공장용지를 도로로 공동으로 사용하는 조건으로는 공장설립 승인이 불가하다.
(3) 또한 청구인은 농공단지내 진입도로 개설이 불가능 할 것으로 판단되자, 다시 인접한 ○○산업의 진입도로를 통하여 공장설립승인을 하여 달라고 주장하나, 산지관리법시행령 제20조 제4항 별표4의 규정에 의거 이미 산지전용허가를 받아 산지전용을 하고 있는 계획상의 도로를 이용하여 산지전용을 하는 행위를 제한하고 있으므로 현재 공사중인 가영산업의 진입도로를 이용한 산지전용허가가 불가능하므로 공장설립승인이 불가능하다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 산지관리법(이하 “법”이라 한다) 제14조제1항의 규정에 의하면, 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하고, 그 제2항은 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 의하여 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 제18조의 규정에 의한 산지전용허가기준에 적합한지의 여부를 검토하는데 필요한 서류를 산림청장에게 제출하여야 하며, 법 제18조제1항은 산림청장은 제14조의 규정에 의하여 산지전용허가의 신청을 받은 때에는 그 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하여야 한다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 제8호까지 있으며, 그 제4항은 제1항의 규정에 의한 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 같은 법시행령 제20조제4항은 법 제18조제4항의 규정에 의한 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같다고 되어 있고, 그 별표4, 제7호에는 허가기준으로, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것이라고 되어 있고, 세분기준 사목에는 전용하고자 하는 산지의 규모가 농림부령이 정하는 기준에 적합할 것이라고 되어 있고, 차목에는 이미 산지전용허가를 받아 산지전용을 하고 있는 사업계획지의 계획상의 도로를 이용하여 산지전용을 하는 것이 아닐 것이라고 되어 있고, 같은 법시행규칙 제18조제1항은 영 별표 4 제7호 사목에서 \"농림부령이 정하는 기준\"이라 함은 산지전용허가를 받고자 하는 지역(이하 \"허가예정지\"라 한다)의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이하인 것을 말한다고 되어 있고, 그 제2항은 제1항의 규정을 적용함에 있어서 산지전용허가지역의 면적의 계산은 산지전용허가의 신청을 받은 산림청장, 국립산림과학원장, 국립수목원장, 지방산림청장, 국유림관리소장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 \"관할청\"이라 한다)이 산지전용허가를 한 면적(관계 행정기관의 장이 관할청과 협의하여 다른 법령에 의하여 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 한 면적을 포함한다)을 기준으로 한다고 되어 있고, 그 제3항에는 허가예정지의 산지전용 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 면적제한을 적용하지 아니한다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 제6까지 있고, 그 제5항에는 제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 종전의 산지전용허가지역이 「도로법」 제11조에 따른 도로(동법 제28조에 따른 사용개시 절차를 거친 도로를 말한다) 또는 너비 20미터 이상인 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지형지물에 의하여 허가예정지와 분리되어 있는 경우(철도 등 지형지물이 서로 연접되어 있는 경우로서 이를 합한 너비가 20미터 이상인 경우를 포함한다)에는 이를 합산하지 아니한다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 제7호까지 있다.
(2) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조제1항에 의하면, 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 \"공장설립등\"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 제13조의2 제1항은 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 함에 있어서 당해공장 및 진입로부지에 대한 다음 각호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 \"인·허가등\"이라 한다)에 관하여 당해시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서의 규정에 의하여 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 제17호까지 있다.
(3) 산업입지 및 개발에 관한 법률 제8조제1항에 의하면, 농공단지는 시장·군수 또는 구청장이 지정하고, 제21조제1항은 사업시행자가 제17조 내지 제19조의 규정에 의한 실시계획의 승인을 얻은 경우에는 다음 각호의 허가·결정·인가·면허·협의·동의·승인·해제 또는 처분등(이하 \"인·허가등\"이라 한다)을 얻은 것으로 보며, 제19조의2의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각호의 관계법률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다고 되어 있고, 그 제1호에는 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정, 동법 제56조의 규정에 의한 개발행위의 허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의 지정, 동법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 및 도시개발법 제11조의 규정에 의한 사업시행자의 지정, 동법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가라고 되어 있다.
(4) 국토의계획및이용에관한법률 제30조제1항에 의하면, 시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 그 제5항은 제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시관리계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산 136번지 외 15필지 지상에 공장용지 면적 21,462㎡((1공장 : 12,046㎡, 2공장 : 9,416㎡)[산지전용면적 18,628㎡(1공장 : 11,413㎡, 2공장 : 7,215㎡] 규모의 선박구성부분품을 제조하는 공장을 설립할 목적으로 2006. 12. 28. 피청구인에게 공장설립(신설) 승인 신청을 하였고, 피청구인은 위 신청 내용이 신청면적과 이전 허가면적이 3만㎡ 이상으로 산지관리법에 저촉되고, 임상이 양호하고 경사가 급하여 자연경관 저해 및 재해발생이 우려되며, 공장용지로 분양된 토지를 진·출입도로로 사용하는 것은 불가하고, 분묘연고자의 미동의로 산지전용이 제한되는 지역이며, 입목축적조사서 등이 제출되지 않았다는 사유로 2007. 1. 12. 공장설립(신설) 승인신청 불승인 통보를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의하면, 공장설립 승인만으로 산지전용이 의제 처리됨에도 산지관리법을 적용하여 불승인 하는 것은 부당하고, 청구인의 산지전용 신청면적은 10,362㎡이고, 500m 이내의 종전의 전용면적을 합산하더라도 30,000㎡에 미달될 뿐 아니라, 종전의 산지전용 지역은 청구인이 계획하고 있는 도로에 의하여 분리되므로 합산하는 것은 잘못이며, 피청구인이 약속한 도로를 개설해 주지 않아 부득이 공장용지(1블록 10노트)를 3억원에 공동사용하기로 계약하였음에도 산업용지 분할 기준에 저촉되어 분할할 수 없고, 분할할 경우 농공단지내 건폐율 60% 초과하므로 진입도로 개설이 불가능하다고 억지 주장을 하고, 청구인 처분일(2007. 1. 12)보다 1개월 2일 늦은 2007. 2. 14. 공장 설립승인 처분한 ○○산업 산지전용 면적까지 미리 포함시키는 허위 공문서를 작성, 불승인 처분한 것은 위법하므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 산지관리법 제14조제1항, 제18조제4항 및 같은 법시행령 제20조제4항, 같은 법시행규칙 제18조제1항, 제2항, 제3항의 규정을 종합하면, 산지전용허가의 신청을 받은 허가권자는 산지전용허가를 받고자 하는 지역의 경계와 종전의 산지전용 허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용 허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이하일 것 등 산지전용 허가기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용 허가를 하여야 한다고 되어 있는 바, 이 사건 허가예정지의 경계에서 직선거리 500미터 이내의 종전의 산지전용 허가지역의 면적은, 2004. 3. 20. 허가한 (주)○○의 6,644㎡, 2006. 12. 19. 허가한 ○○산업의 3,996㎡ 및 이 사건 처분 당시 허가 예정으로 있었던 2007. 2. 14. 허가한 ○○산업의 8,739㎡을 합산하면 19,379㎡이고, 청구인의 산지전용 허가 신청면적 18,628㎡를 합산하면 38,007㎡가 되므로, 이는 위 산지전용 허가기준에 저촉된다고 할 것이고, 청구인이 계획하고 있는 (주)○○○○ 공장부지내를 통과하는 진입도로 개설은 피청구인의 ○○농공단지 조성 목적에 반하고, ○○산업의 진입도로 사용 또한 이미 산지전용허가를 받아 산지전용을 하고 있는 사업계획지의 계획상의 도로를 이용하여 산지전용을 하는 것에 해당된다 할 것이므로 산지관리법시행령 제20조제4항에 저촉된다 할 것이고, 신청지 주변 여건을 감안할 때 신청지 진입도로는 현실적으로 개설하기가 어렵다 할 것이다. 사정이 그러하다면 나머지 불허가 처분의 사유들은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 피청구인의 이 사건 처분은 관련법규에 따라 적법하게 행하여졌으므로 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.
(2) 한편, 청구인은 이 사건 처분 시에 허가도 하지 않은 ○○산업의 산지전용면적을 합산하는 것은 위법하다고 주장하나, 제출된 각 기록물에 의하면, 청구외 위 ○○산업은 2006. 12. 7. 피청구인에게 공장신설 승인 신청(청구인은 2006. 12. 28. 신청하였음)을 하였으며, 2006. 12. 13. 민원서류 보완·보정 요구를 하고, 2006. 12. 20. 실무종합심의회의를 개최하여 산지전용을 협의한 후, 2007. 2. 14. 공장신설 승인을 한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인으로서는 이 사건 불승인 처분 당시(2007. 1. 12)에 공장신설 승인 절차가 진행 중에 있었던 위 ○○산업의 산지전용 면적을 합산할 수밖에 없었던 것으로 보아진다 할 것이다. 다만, 피청구인이 이 사건 불허가 처분을 하면서 그 불가 사유로 “허가예정지의 면적과 허가 진행 중에 있는 면적을 포함한 종전의 산지전용 허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이상”이라고 하지 아니하고, “허가예정지의 면적과 종전의 산지전용 허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이상”이라고만 적시하여 다소 불승인 사유 제시에 문제가 없지는 않으나 이 사건 결론에는 영향을 미치지 않는다 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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