| 이 유 (2007-107)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 청구인에 대하여 한 2007. 2. 12.자 개발행위허가불허가처분 및 같은 달 13.자 사전결정신청 반려처분, 같은 달 12.자 건축허가신청반려처분은 ː?이를 취소한다는 결정을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 주변환경과 조화를 이룰 것을 규정한 국토계획법상 기준에 부적합하다는 사유에 관하여,
(가) 국토의계획및이용에관한법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조제1항제4호는 개발행위허가의 기준으로 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있을 뿐, 피청구인이 내세우는 지역재래시장 및 소상인의 보호를 개발행위 허가 기준으로 규정하지는 않고 있다. 따라서 피청구인이 지역재래시장 및 소상인의 보호를 이 사건 개발행위허가불허처분의 사유로 내세우는 것은 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 불허한 것으로서 처분의 법적 근거가 없다고 할 것이다. 또한 국토계획법은 그 입법목적을 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 하는데 두고 있는바, 이 사건 할인점이 신축됨으로 인하여 지역 주민들이 보다 저렴한 가격에 필요한 물품을 구입할 수 있고, 지역경제 활성화에도 긍정적인 파급효과를 미치는 등 지역 전체 주민들에게 돌아갈 공익을 가벼이 볼 수 없다고 할 것인데, 피청구인이 이 사건 처분은 입법 취지에도 부합하지 않는다고 하겠다.
(나) 청구인이 2007. 1. 16. 이 사건 개발행위허가신청을 할 당시 국토계획법과 ○○시 조례는 자연녹지지역 안에서 이 사건 대형할인점을 건축할 수 있도록 규정하고 있었고, 청구인은 위 시행령 및 ○○시의 조례를 신뢰하여 2006. 11. 10. 이 사건 할인점을 신축하기 위한 사업부지를 매수하는 등 이 사건 할인점 신축을 추진하였다. 청구인이 위 관계법령에 따라 이 사건 할인점 신축을 추진하고 위 신뢰에 터 잡아 적법하게 신청한 이 사건 개발행위허가신청에 대하여, 피청구인이 ○○시의 도시계획조례가 자연녹지지역 안에서 대형할인점을 설치하는 것을 금지하는 내용으로 하는 개정이 추진 중에 있음을 알리지도 않고 위 허가를 미루다가 개정조례의 공포, 시행일에 맞추어 같은 날 이 사건 불허처분을 한 것은 청구인의 신뢰보호에 반하는 위법한 처분이라고 할 것이다.
(다) 또한 국토계획법시행령이 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 대형할인점을 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있도록 규정하고 있는 취지는 도심의 교통을 분산하고 유통시장을 현대화하는데 있다고 할 것인데, ○○시 조례가 위 시행령이 추구하는 공익은 도외시하고 단순히 지역재래상인 및 소상인을 보호하기 위한 취지로 개정된 것임에 비추어 위 조례 규정 자체가 법령 위반으로서 무효라고 볼 여지가 적지 않다고 하겠다.
(2) 이 사건 사업부지 중 396-3, 398-3번지의 소유권 또는 사용권에 대한 서류를 제출하지 않았다는 사유에 관하여, 위 토지는 각 무연고 토지로서 청구인이 위 토지에 대한 소유권 내지 사용권을 취득하기 위한 절차가 진행 중인바, 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법에 따른 공고 절차 등이 진행 중이다. 따라서 청구인이 위 토지에 대한 소유권 또는 사용권을 취득할 것은 충분히 예상할 수 있는 것이므로 위 공고문으로 피청구인의 요구 서류에 갈음하거나, 추후 피청구인이 요구하는 서류의 보완을 조건으로 이 사건 개발행위허가를 할 수 있을지언정, 위 서류의 불비를 사유로 바로 이 사건 불허처분에 이르는 것은 위법 내지는 부당하다고 하겠다.
(3) 건축을 위한 부지면적(A:9,986㎡)과 개발행위허가신청면적(A:9,732㎡)이 상이하다는 사유에 관하여, 건축을 위한 부지면적과 개발행위허가신청면적에 차이가 발생한 것은, 이 사건 사업부지 중, 서편 359. 69㎡를 도로로 개설하여 기부채납하기로 예정한 것과 관련하여 그 면적 산정에 있어서 착오가 있었던 것이고, 위 기재는 단순오기로서 정정이 가능하다고 하겠다.
(4) 이 사건 사업부지 중 392-6, 388번지 외 2필지에 관한 농지전용 용도변경승인신청서를 제출하지 않았다는 사유에 관하여, 청구인이 위 농지전용 용도변경승인신청서를 보완하는데 어떠한 법적 장애가 있다고 할 수는 없으므로, 청구인이 위 농지전용 용도변경승인신청서를 보완할 것을 조건으로 이 사건 개발행위허가를 할 수 있을지언정, 위 서류의 불비를 사유로 바로 이 사건 불허처분에 이르는 것은 위법 내지는 부당하다고 하겠다.
(5) 소결론
(가) 피청구인이 지역재래시장 및 소상인의 보호를 이 사건 개발행위허가불허처분의 사유로 내세우는 것은 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 불허한 것으로서 처분의 법적 근거가 없고, 국토계획법의 입법 취지에도 부합하지 않으며, 대형할인점을 설치하는 것을 금지하는 개정조례의 공포·시행일에 맞추어 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 신뢰보호에 반하는 위법한 처분일 뿐 아니라, 단순히 지역재래상인 및 소상인을 보호하기 위한 취지로 개정된 ○○시 조례 자체가 상위법령인 국토계획법시행령에 반하여 무효라고 할 것이다.
(나) 건축을 위한 부지면적과 개발행위 허가신청 면적이 상이하다는 사유에 관하여는 위 기재는 단순오기로서 정정이 가능하다는 점에서, 이 사건 일부 사업부지의 소유권 또는 사용권에 대한 서류를 제출하지 않았다는 사유에 관하여는 청구인이 위 토지에 대한 소유권 내지 사용권을 취득하기 위한 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법에 따른 절차가 진행 중인 점에서, 이 사건 일부 사업부지의 농지전용 용도변경 승인신청서를 제출하지 않았다는 사유에 관하여는 청구인이 위 농지전용 용도변경 승인신청서를 보완하는데 어떠한 법적 장애가 있다고 할 수는 없다는 점에서, 각 단순오기 또는 서류의 불비를 사유로 바로 이 사건 불허처분에 이른 것은 위법 내지는 부당하다고 하겠다.
(6) 이 사건 사전결정반려 처분의 위법·부당성
(가) 도로개설 부분을 기부채납 할 수 없고 건축부지에 포함되어야 한다는 사유에 대하여, 청구인이 이 사건 사업부지 중 서측편 359. 69㎡를 도로로 개설하여 기부채납하기로 한 것과 관련하여, 피청구인의 주장대로 위 도로가 공공의 이익을 위한 도로라고 할 수가 없어서 기부채납 할 수 없다면, 위 기부채납에 해당하는 면적 상당을 건축부지에 포함하는 것으로 건축계획을 조정함으로써 위 사유는 해소된다고 하겠다.
(나) 보도 등으로 사용하는 토지에 대한 토지소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다는 사유에 대하여, 보도 등으로 사용하기로 예정된 같은 동 390-6번지 외 2필지(2,502㎡중 113㎡)는 국유지로서 지주가 2005. 10. 17.부터 2008. 10. 16.까지 국유재산 사용·수익 허가를 받아 사용하고 있고, 사용기간 연장도 가능하므로, 위 토지에 대한 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다는 사유를 불허처분 사유로 내세우는 것은 위법 내지 부당하다고 하겠다.
(라) 소결론
피청구인의 개발행위불허처분은 앞서 본바와 같이 위 불허처분 자체가 위법 내지 부당하고, 도로개설 문제는 위 기부채납에 해당하는 면적 상당을 건축부지에 포함하는 것으로 건축계획을 조정함으로써 해소된다는 점에서, 보도 등으로 사용하는 토지에 대한 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다는 사유에 대하여는 지주가 이미 사용기간 2005. 10. 17.부터 2008. 10. 16.까지 국유재산 사용·수익 허가를 받아 사용하고 있고 사용기간 연장도 가능하다는 점에서, 이 사건 사전결정반려처분은 위법 내지 부당하다고 하겠다.
(7) 이 사건 건축허가반려 처분의 위법·부당성
이 사건 건축허가신청은 개발행위허가신청 등과 의제처리 건으로 일괄접수된 것이고, 건축허가는 개발행위허가와 의제처리가 가능한 사안이므로, 피청구인이 개발행위허가 등이 처리된 후 건축허가를 신청하는 것이 바람직하다는 사유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 처분은, 일괄 의제처리 받아 이 사건 판매시설 신축을 신속하게 진행하고자 하는 청구인의 법률상 이익을 침해하는 것으로서 위법 또는 부당하다고 하겠다.
(8) 결론
결국, 이 사건 개발행위허가불허처분 및 사전결정반려처분, 건축허가반려처분은 법적 근거 없는 사유 등을 처분 근거로 내세우거나 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 법률상 이익을 침해한 것으로서 위법 내지 부당하여 마땅히 취소되어야 할 것이므로, 청구인은 그 취소를 구하고자 이 사건 심판을 청구하기에 이르렀다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인은 ○○시 ○○동 388-10번지외 9필지(이하 “이 사건 신청지”라 한다) 상에 판매시설을 신축하기 위하여 2007. 1. 16. 개발행위허가 신청, 2007. 1. 19. 사전결정 신청, 2007. 2. 7. 건축허가 신청을 각각 하였으나, 이 사건 신청지는 2003. 4. 15. 결정된(경상남도고시 제2003-112호) 도시관리계획상 자연녹지지역이며, 자연녹지지역 안에서 대형 유통점 설치금지 조례개정추진 등을 종합적으로 고려하여, 청구인의 신청내용이 변경되는 토지이용계획과 조화를 이루지 못하므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조제1항제4호의 “주변지역의 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이룰 것”으로 규정하고 있는 개발행위허가 기준에 부적합하며, 같은 법시행규칙 제9조제1호의 규정에 의한 신청지 토지 중, ○○동 396-3, 398-3번지의 소유권 또는 사용권 등에 대한 서류가 제출되지 않았고, 건축을 위한 부지면적(9,986㎡)과 개발행위허가 신청면적(9,732㎡)이 상이하며, ○○동 392-6번지외 2필지(388-10, 392-8)는 현재 공장부지로 명시되어 있으나 당초 농지법에 대한 농지전용 협의된 지역으로서 농지법 제42조의 규정에 의한 용도변경 승인을 얻어야 하나 농지전용 용도변경 승인신청서를 미제출하여 이 사건 개발행위신청에 대하여 불허가 처분하였다.
(2) 사전결정신청은 건축부지 중 서편 359.69㎡를 도로로 개설하여 기부채납 하는 것으로 되어 있으나, 건축물의 진·출입에 필요한 가·감속 차로로서 공공의 이용을 위한 도로로 볼 수 없어 기부채납 할 수 없으며, 건축부지에 포함되어야 하며, 주출입구 도로변에 있는 토지 중 도시계획도로와 건축하고자 하는 부지사이의 토지 중 일부를 보도로 사용하는 것으로 되어 있으나, 이 토지는 국유지로서 청구인이 소유권을 확보하여 사용하는 것이 바람직하므로 토지소유권을 증명할 수 있는 서류 또는 사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류가 제출 되어야 하나 미 제출되어 이 사건 사전결정신청서를 회송하였다.
(3) 건축허가 신청에 대하여는, 건축법 제7조의 규정에 의한 건축에 관한 입지 및 규모의 사전결정이 된 상태에서, 다시 건축허가 신청을 한 사항으로서, 사전결정(개발행위, 농지전용, 산지전용, 건축심의)이 처리된 후 건축허가를 신청하는 것이 바람직 할 것으로 판단되어 이 건 건축허가 신청서를 회송하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 이 사건 처분의 법적 근거가 없다고 주장하나, 경상남도의 재래시장 등 소상인 보호를 위한 대형유통점 입점제한 계획에 따라, 2006. 8. 23. ○○시 자체 계획을 수립하여, 2007. 2. 12. ○○시도시계획개정조례를 공포하였으며, 청구인의 신청 내용은 개정조례에서 변경되는 토지이용계획과 조화를 이루지 못하므로 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단하여 국토계획법 제58조제1항제4호와 위 조례의 규정에 의거 불허가 처분한 것이다. 또한, ○○시 도시계획개정조례 규정 자체가 법령 위반으로서 무효라고 볼 여지가 적지 않다고 한 주장에 대하여, 국토계획법 제76조제2항의 규정에 의하여 용도지역 안에서의 건축물 제한에 관한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 ○○시도시계획개정조례 규정은 법령위반이라고 볼 수 없다고 판단된다.
(2) 청구인은 도로개설 부지 359.69제곱미터를 건축부지에 포함한다고 주장하나, 건축을 위한 부지면적이 사전결정신청서에 9,986㎡로 되어 있어 위 부지를 건축부지에 포함할 경우 1,0345.69㎡가 되므로 자연녹지지역의 대형할인점 등 설치·운영에 관한 고시(산업자원부 고시 제2006-64호. 2006. 6. 24) 제3조에 의하면 대형할인점 등의 토지형질변경가능면적기준은 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호 가목을 준용하도록 하고 있으며, 가목에 의하면 자연녹지지역 내에서는 1만 제곱미터 미만의 개발행위가 가능하므로 결론적으로 건축행위자체가 불가능한 것이라 할 수 있다.
(3) 청구인이 국유지 사용·수익허가를 받았다고 하는 토지는 현 건축물인 자동차정비 공장의 진입도로로 사용하기 위한 것이며, 건축계획에 의하면 사용 수익 허가를 받은 부분이 아닌 다른 부분을 진 출입도로로 사용하도록 계획되어 있으며, 사전결정신청서에 국유지 사용·수익 허가를 받은 이외의 토지인 ○○동 394의4번지(소관청 : 건설교통부, 지목 : 철도, 지적 942 ㎡) 395의1번지(소관청 : 건설교통부, 지목 : 철도, 지적78㎡), ○○동 396의5번지(소관청 : 건설교통부, 지목 : 철도, 지적 167㎡)를 도로로 사용하는 것으로 계획되어 있어 이에 대한 소유권을 확보하라는 것이다.
(4) 판매시설의 경우 연면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 경우에는 건축허가신청이전에 건축법시행령 제5조제4항의 규정에 따라 건축심의를 받도록 되어 있으며, 건축법 제7조의 규정에는 사전결정신청시 건축심의신청 등 일부 사항에 대하여는 의제처리가 되도록 규정하고 있다. 따라서 청구인은 2007. 1. 19. 건축법 제7조의 규정에 의하여 사전결정신청을 한 상태에서 2007. 2. 7. 건축허가신청이 있어 절차상 맞지 아니하여 회송한 것이다.
(5) 결론
개발행위 불허가 처분은 국토계획법 제58조제1항제4호의 규정에 의한 개발행위허가 기준에 부적합하다는 사유로 처분한 것이므로 정당한 처분이며, 사전결정신청서 회송은 관련구비서류의 불비 등에 의한 것이며, 건축허가신청서 회송사항에 대하여는 법적절차에 의한 것으로 이 사건 사전결정신청서 및 건축허가신청서 회송은 정당한 처분이므로 이 건 행정심판청구는 당연히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 국토의계획및이용에관한법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조제1항은 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다고 하면서 그 제1호에 건축물의 건축을, 그 제2호에는 토지의 형질변경을 각호로 두고 있고, 제58조제1항은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호?기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 하면서 그 제4호에 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것을 각호의 하나로 두고 있고, 그 제3항에서는 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정하도록 하고, 같은 법시행령 제56조제1항은 법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표1과 같다고 하고, 그 별표1의 제1호 분야별검토사항의 (라)목(1)은 주변지역과의 관계에서 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 한다고 되어 있으며, 같은 법시행규칙 제9조에는 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 그 제1호에는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류라고 되어 있다.
(2) 국토계획법 제76조제1항은 제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하며, 같은 법시행령 제71조제1항제16호는 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물은 별표17에 규정된 건축물이라고 되어 있고, 그 별표17의 제2호는 자연녹지지역안에서 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다)로 마목(3)에는 산업부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 고시하는 대형할인점 및 중소기업공동판매시설이라고 되어 있다. 한편 ○○시 도시계획 조례(전부개정 2007. 2.12 조례 제733호) 제36조는 영 제71조제1항제16호 별표 17 제2호의 규정에 의하여 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호의 1과 같다고 되어 있으며, 각호로 제1호부터 제12호까지 두고 있다.
(3) 건축법 제8조제1항에 의하면, 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제7조제1항은 제8조의 규정에 의한 건축허가 대상 건축물을 건축하고자 하는 자는 건축허가를 신청하기 전에 허가권자에게 당해 건축물을 해당 대지에 건축하는 것이 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 허용되는지의 여부에 대한 사전결정을 신청할 수 있다고 되어 있고, 그 제2항은 제1항의 규정에 의한 사전결정을 신청하는 자(이하 \"사전결정신청자\"라 한다)는 건축위원회 심의 및 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 의한 교통영향평가를 동시에 신청할 수 있고, 그 제4항은 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 신청이 있는 경우에는 입지 및 건축물의 규모·용도 등을 사전결정한 후 사전결정신청자에게 통지하여야 한다고 되어 있다.
(4) 농지법 제42조제1항은 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 또는 동조제2항제2호의 규정에 의한 농지전용협의를 받거나 제37조 또는 제45조의 규정에 의한 농지전용신고를 하고 농지전용목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 시장·군수 또는 자치구구청장의 승인을 얻어야 한다고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○동 388-10번지 외 9필지 지상(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 대지면적 9,986㎡, 건축면적 1,917.78㎡, 연면적 25,796.52㎡, 지상 3층, 지하 2층 규모의 판매시설을 건축할 목적으로 2007. 1. 16. 개발행위 허가 신청을, 2007. 1. 19. 사전결정 신청을, 2007. 2. 7. 건축허가 신청을 피청구인에게 각각 하였고, 피청구인은 ①개발행위 신청에 대하여, 지역재래시장 및 소상인의 보호와 자연녹지지역 안에서 대형 유통점 설치금지 조례개정 추진 등을 종합적으로 고려할 때, 변경되는 토지이용계획과 조화를 이루지 못하고, 개발행위허가의 기준에 부적합하며, 신청토지의 편입조서 중 ○○시 ○○동 396-3번지 외 1필지의 소유권 또는 사용권 등에 대한 서류와 신청토지의 편입조서 중 ○○동 392-6번지 외 2필지의 농지전용 용도변경승인신청서가 미제출되었고, 건축을 위한 부지면적(9,986㎡과 개발행위 허가 신청면적(9,732㎡)이 상이하다는 이유로 2007. 2. 12. 청구인에 대하여 불허가 처분을, ②건축허가 신청에 대하여, 사전결정이 처리된 후 건축허가를 신청하는 것이 바람직하다는 이유로 2007. 2. 12. 청구인에 대하여 건축허가 신청서 회송을, ③건축계획 사전결정 신청에 대하여, 개발행위가 불가하고, 건축부지 중 진·출입도로 359.69㎡는 공공의 도로로 볼 수 없어 기부 채납할 수 없어 건축부지에 포함되어야 하고, 일부부지에 대한 토지소유권을 증명할 수 있는 서류 또는 사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류가 미 제출되었다는 사유로 2007. 2. 13. 청구인에 대하여 신청서 회송(이하 “이 사건 처분들”이라고 한다)을 각각 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 ①개발행위 불허가 처분은 국토계획법에서 정하는 제한사유 이외의 지역재래시장 및 소상인의 보호를 들어 불허한 것으로서 처분의 법적 근거가 없고, 입법 취지에도 부합하지 않으며, 개정조례의 공포·시행일에 맞추어 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 신뢰보호에 반하는 위법한 처분일 뿐 아니라, 단순히 지역재래상인 및 소상인을 보호하기 위한 취지로 개정된 ○○시 조례 자체가 상위법령인 국토계획법시행령에 반하여 무효라고 할 것이고, 건축 부지면적과 개발행위 허가신청 면적이 상이한 것은 단순오기로서 정정이 가능하다는 점에서, 이 사건 일부 사업부지의 소유권 또는 사용권은 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법에 따른 절차가 진행 중인 점에서, 농지전용 용도변경 승인신청서를 보완하는데 어떠한 법적 장애가 있다고 할 수는 없다는 점에서, 각 단순오기 또는 서류의 불비를 사유로 바로 이 사건 불허가 처분에 이른 것은 위법 내지는 부당하며, ②사전결정 반려처분은 도로개설로 기부채납에 해당하는 면적 상당을 건축부지에 포함하는 것으로 건축계획을 조정함으로써 해소된다는 점에서, 보도 등으로 사용하는 토지에 대한 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다는 사유에 대하여는 지주가 이미 사용기간 2005. 10. 17.부터 2008. 10. 16.까지 국유재산 사용·수익 허가를 받아 사용하고 있고 사용기간 연장도 가능하다는 점에서 위법 내지 부당하고, ③건축불허가 처분은 개발행위 허가와 사전결정을 일괄 의제처리 받아 이 사건 판매시설 신축을 신속하게 진행하고자 하는 청구인의 법률상 이익을 침해하는 것으로서 위법 또는 부당하므로, 결국, 이 사건 처분들은 법적 근거 없는 사유 등을 처분 근거로 내세우거나 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 법률상 이익을 침해한 것으로서 위법 내지 부당하여 마땅히 취소되어야 할 것이므로 이 사건 처분들을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 국토계획법 제76조제1항, 같은 법시행령 제71조제1항제16호 및 ○○시 도시계획 조례(전부개정 2007. 2.12 조례 제733호) 제36조에 의하면, 도시관리계획상 용도지역이 자연녹지지역 안에서는 대형할인점은 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있지 않은 바, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 자연녹지지역이고 청구인이 건축하고자 하는 건축물은 대형할인점으로 이 사건 신청지에서 건축할 수 있는 건축물에 해당하지 않는 것은 명백하다 할 것이다. 사정이 그러하다면 나머지 불허가 처분의 사유들은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 피청구인의 이 사건 처분들은 관련법규에 따라 적법하게 행하여졌으므로 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.
(2) 한편, 청구인은 개정조례의 공포·시행일에 맞추어 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 신뢰보호에 반하는 위법한 처분이라고 주장하나, “행정행위는 처분 당시에 시행중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고 인·허가신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 신법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가기준에 따라서 한 불허가처분은 적법하다.”(대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결 참조)는 판례에 비추어 볼 때, 청구인은 2007. 1. 16. 개발행위 허가신청을, 2007. 1. 19. 사전결정 신청을, 2007. 2. 7. 건축허가 신청을 각각 하였고, 2007. 2. 12. ○○시 도시계획 조례(전부개정 2007. 2.12 조례 제733호)는 개정 시행되었고, 그 시행 전에 이루어진 허가 신청에 관하여 종전의 규정을 적용한다는 취지의 경과규정이 없으므로 이 사건 허가 신청들에 관하여는 위 개정된 조례를 적용하여야 하는 점, 위 조례는 도시관리계획상 용도지역이 자연녹지지역에서는 대형할인점은 건축할 수 없는 건축물로 규정하고 있는 점, 이에 따라 피청구인은 위 조례 시행일인 2007. 2. 12. 개발행위 불허가 처분과 건축허가 신청서 회송을, 2007. 2. 13. 건축계획 사전결정 신청서 회송을 각각 하였는바, 결국 처분 당시의 개정된 조례를 적용한 이 사건 처분들은 적법한 것으로 판단된다. 또한 민원사무처리에관한법률 제17조제1항은 행정기관의 장은 琯堧鎌?사유로 처리기간 내에 민원사무를 처리하기 곤란하다고 인정되는 경우에는 그 민원사무의 처리기간의 범위 내에서 1회에 한하여 그 처리기간을 연장할 수 있고 다만, 연장된 처리기간 내에 처리가 곤란한 경우에는 민원인의 동의를 얻어 처리기간의 범위 내에서 처리기간을 다시 연장 할 수 있고, 그 제2항은 제1항에 따라 처리기간을 연장한 때에는 처리기간의 연장사유와 처리예정기한을 지체 없이 민원인에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는 바, 제출된 각 기록에 의하면, 청구인의 개발행위 허가신청에 대한 처리기간 5일을 도과하여 불허가 처분한 것은 경상남도지사로부터 2006. 3. 2. “재래시장등 소상인 보호를 위한 대형유통점 입점제한 계획 통보”를 받은 피청구인은 2006. 8. 23. “재래시장 등 소상인 보호를 위한 대규모점포(대형유통점) 입점제한 계획”을 수립하였고, 위계획에 따라 2006. 12. 8. 위 조례의 전부개정안을 입법예고하는 한편, 청구인의 2007. 1. 16.자 개발행위 허가신청에 대하여 2007. 2. 6. 민원조정위원회를 개최하고, 위 법 규정에 따라 2007. 2. 1. 청구인에 대하여 “개발행위 허가신청서 처리기간 연장 알림”을 하여 민원처리기한을 2007. 2. 21.까지 연장함을 통보하였고, 더욱이 청구인이 신청한 건축허가 등 최종 허가까지는 보완 등이 필요하여 위 조례의 시행일 이후에 처분이 이루어 질 것이라는 것이 예상되는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건처분에 있어서 피청구인이 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추었다고 볼 수 없으므로, 결국 위 허가 신청에 대하여 처분 당시의 개정된 위 조례를 적용한 이 사건 처분은 적법하고, 거기에 적용법령에 관한 법리 오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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