| 이 유 (2007-81)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 2003년 축산분뇨처리시설 지원사업으로 자금을 지원받아 축분퇴비화시설 1동 120평, 퇴비사 1동 103평, 저장조 1동 50평, 탈취시설 1식 20평을 설치하여 운영해오고 있다. 그런데 축분처리를 하는데 여건은 나빠지고 처리용량이 작아 자문을 받은 결과 부산물을 섞어야 질 좋은 부산물비료와 처리용량을 늘릴 수 있다는 결론을 얻었고 기존 축분처리시설 외에 부산물비료 생산은 따로 허가가 있어야 되고 새로운 시설을 갖추어야 됨을 알았다. 폐기물처리시설 설치승인을 받아야 되고 적법한 처리시설을 해야 된다기에 현재 잘 운영되고 있는 부산물퇴비공장 회사에 부탁하여 서류를 작성해 2006. 3.경 피청구인 관련부서에 이 시설이 가능한지 문의한 결과 가능하다고 하면서 몇 가지 문제를 제기하기에 농림부, 도청 등을 방문하여 문의한 끝에 서류를 작성하여 2005. 5.경 피청구인 담당자에게 제출했지만 담당자는 환경컨설팅회사에 의뢰하여 다시 서류를 작성하라고 하였다. 그래서 청구인은 ○○시 소재의 (주)○○○○○○○과 인·허가신고 대행계약을 하였고 (주)○○○○○○○은 피청구인에게 폐기물처리시설 설치승인 신청서를 제출하여 2006. 7. 21. 접수되었다. 피청구인이 2006. 7. 25. 청구인에게 서류의 보완을 요구하기에 청구인은 2006. 8. 15. 보완서류를 제출하였고, 피청구인이 2006. 8. 31. 다시 서류 보완을 요구하여 2006. 9. 29. 2차 보완서류를 제출하였으며, 피청구인의 담당자가 2006. 10. 2. 현장에 출장을 나와 진입도로 해결에 시간이 오래 걸릴 것 같으니 먼저 기존 신청을 철회하고 도로공사 후 재신청을 하라고 권유하여 취하서를 제출하였고 이후 다시 폐기물처리시설설치 승인신청서를 피청구인 담당자에게 제출하여 2006. 11. 30. 접수되었다. 그런데 피청구인은 사업예정지 인근 마을 주민들의 의견수렴 공문을 ○○면에 보내고 그 내용에 동식물성 잔재물이 아닌 동물성 잔재물을 표기하여 주위 축산농가의 반대민원을 발생시켰으며, 2006. 12. 7. 민원조정위원회를 개최한 후 2006. 12. 11. 청구인에게 법규상 하자가 아닌 기타 불가사유로 폐기물처리시설설치 불승인처분을 하였다.
나. 청구이유
(1) 위에서 언급한 바와 같이 피청구인은 퇴비화시설을 설치 승인하는데 있어 일관성과 형평성이 없는 행정행태를 보이고 있고 청구인에게 도움을 주기는커녕 문제제기를 하여 청구인이 해결하기만을 요구하며, 끝내 사업내용에 대한 자세한 설명도 하지 않고 마을 주민을 선동해 반대민원을 야기하여 불승인처분을 하였다. 청구인이 아는 한 청구인이 설치하려고 하는 시설은 퇴비화시설로는 우리나라에서 가장 잘 된 시설로 담당직원도 인정한 시설임에도 불구하고 불승인 처분을 한 명확한 답변을 들어야 하겠으며 청구인은 그 동안 신청과정에서 들어간 비용 때문에 파산 직전에 이른 상태이다. 피청구인이 처음부터 청구인이 설치하고자 하는 시설이 안 된다고 했다면 비용발생이 없었을 것이며, 악취문제 관련 보완서류를 요구할 때도 주민의견 수렴은 요구하지 않고 승인해 줄 것처럼 하고서는 주민의견 수렴 요구 공문을 관할 면사무소에 보내는 등 거액의 비용을 들여 악취문제해결을 위해 보완서류를 작성한 청구인을 우롱하였고, 청구인이 처음부터 축산폐수를 원활히 처리할 목적으로 시작했지만 피청구인 담당자가 폐기물처리시설을 갖추지 않으면 안 된다고 하기에 부득이 승인신청을 하였는데 청구인이 처음부터 폐기물처리시설을 설치하려고 한 것처럼 말하는 것은 아주 부당하다.
(2) 피청구인은 불승인 이유로 3가지를 적고 있는데 이것은 다음과 같은 사유로 부당한 것이다.
(가) 피청구인은 ○○마을에서 발생되는 축산폐수 등으로 퇴비를 만드는 것이 아니라 외지에서 100% 폐기물을 가져와 처리하는 것이므로 ○○마을이나 지역에 전혀 도움이 되지 않고 악취만 가중한다고 하고 있으나, 청구인이 운영하고자 하는 축산분뇨시설은 여러 가지 불합리한 요소로 인해 축산폐수만으로 퇴비를 만들기는 어려운 실정이며 유기물 함량이 10% 이하인 축산분뇨로는 엄청난 수분조절제(톱밥, 왕겨 등)가 필요하므로 경비가 많이 소요되고, 퇴비의 질도 떨어져 판매가 용이하지 않기 때문에 부득이 동식물성 잔재물 및 유기성오니를 반입시킬 수 밖에 없으며, 동식물성 잔재물과 유기성오니를 각각 50%로 한 것은 기존의 축산분뇨처리시설이 있기 때문에 굳이 엄청난 비용이 소용되는 시설에 채산성이 없는 축산분뇨를 넣을 필요가 없기 때문이고, 또 본 시설의 승인은 50:50이지만 법령상 추가 30%를 더 처리할 수 있으므로 추가부분을 축산분뇨로 대체하려고 하고 있고, 이때 30%의 양은 축분 30톤에 해당하는 것으로 양돈 6～7천두 규모의 폐수를 처리할 수 있어 ○○마을 전체 양돈 두수의 60～70%를 처리할 수 있는 용량이다. 청구인 법인에 속한 조합원은 모두 ○○마을에 거주하는 한센병 1세대와 2세대로 구성되어 있으므로 청구인이 이 건 시설을 운영하여 축분을 효율적으로 처리하면 조합원의 경제적인 이익에 도움이 되고 축산업에도 도움이 된다.
(나) 피청구인은 이 건 시설의 설치로 악취가 더욱 가중시킬 것이라고 하고 있는데 현재 ○○마을 전체 축산환경은 매우 열악하고 특히 축산분뇨를 처리하는 과정은 더욱 심각한 상태로서, 농가들의 영세성과 악취제거에 관한 행정의 지도나 지원이 없어서 방제시설(악취제거시설, 탈취탑 등)은 물론 악취를 제거할 수 있는 그 어떤 방안도 없는 실정이고 허가를 받아 퇴비장을 건립하고 있는 농가들도 악취에 대한 시설이나 대책이 없는 상태이다. 이에 반하여 청구인은 기존의 축산분뇨처리시설은 물론이고 이번에 승인신청을 한 시설에 대하여 많은 자금을 들여 철저한 방제시설(바이오탈취시설)을 갖추고 있으며 그 성능은 축산기술연구소에서 검정한 우수한 시설로서 기존의 농가에 선도적 역할을 할 것이며 이로 인해 ○○마을의 악취민원은 해소 될 것으로 기대된다.
(다) 피청구인은 한센인들의 생업과 건강에 지장을 초래할 것이라고 하고 있으나 위에서 언급한 바와 같이 원활하고 효율적인 축산분뇨처리를 함으로써 생업에 큰 도움이 될 것이며 축산업에 대한 의욕도 커질 것이다. 또 악취방제시설에 대한 인식을 새롭게 하고 악취도 줄어들 것이므로 마을 주민들은 악취의 고통에서 벗어나게 될 것이다.
이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 불승인 처분은 그 불승인 이유가 근거없는 것으로서 위법·부당하므로 당연히 취소되어야 할 것이다.
다. 보충서면
(1) 현재 ○○마을은 축산으로 인해 악취가 날 수밖에 없으며 제대로 된 시설로 처리하지 않고 방치만 해서는 해결될 문제가 아니다. 또한 청구인이 2006. 10. 4. 신청을 취하한 것은 피청구인의 담당자가 보완을 여러 번 내면 감사 지적사항이니 취하 후 보완된 서류로 다시 제출하면 문제될 것이 없으므로 빨리 승인해 주겠다고 하여 취하한 것이다.
(2) 피청구인은 청구인 신청시설이 축산분뇨처리시설이 아니라고 하고 있으나 청구인이 최초에 피청구인 담당자에게 문의할 때 제출한 서류에는 현재 있는 축분처리시설을 이용하여 축분을 혼합처리하는 것으로 되어 있었는데 피청구인의 담당자가 환경컨설팅업체에 서류작성을 맡기라고 요구하여 환경컨설팅업체에 상의하니 먼저 폐기물처리시설 설치승인을 받은 후에 축분처리시설을 보완승인 받으면 된다고 해서 서류를 그렇게 작성한 것이며 토목설계와 건축설계는 축분을 처리하는 시설로 설계되었다.
(3) 청구인 법인은 영농조합법인으로서 농민이 주주가 되어 조합을 구성한 것으로 지분(주식)에 따라 이익이 분배되는 것이므로 청구인이 운영하는 사업이 개인의 영리만을 목적으로 한 것은 아니며 이는 피청구인도 서류 검토 시 확인한 사항이다.
(4) 피청구인은 축분의 효율적인 처리를 위해서는 ○○영농조합법인의 축산폐수공동처리장을 이용하거나 축산폐수처리업체에 위탁처리하는 것이 타당하다고 하나, ○○영농조합법인에서 운영하는 축산폐수공동처리장은 지금 현재 1일 최대 약 30톤 내외의 축분을 처리하고 있으며 수분조절제 비용부담 등으로 원활한 처리가 되지 않아 대부분의 축분을 위탁처리(해양투기)에 의존하고 있으며 해양투기는 2012.부터는 전면 금지되는 상황이다.
(5) 피청구인은 인근지역의 기존업체에서 설치한 악취저감시설의 문제점을 지적하고 있으나, 청구인 시설과 기존 업체의 시설을 비교하는 것은 부당하며, 청구인 시설은 충분한 발효장 확보로 최대한 발효시켜 근원적으로 악취의 발생이 없고, 탈취시설의 용량도 타 시설의 접촉시간이 1～2초인데 비해 60초정도의 접촉시설로 설계되어 완벽한 탈취효과가 있다. 기존에 악취로 문제되는 ○○은 음식물처리업체이고 청구인 시설은 부산물비료생산시설로 다른 시설일 뿐 아니라 청구인 시설처럼 완벽하게 밀폐하고 악취처리시설을 한 부산물비료생산업체는 아직 못 보았다.
(6) 피청구인은 청구인 시설의 기술이 검증되지 않은 것이라고 주장하고 있으나 우리나라를 비롯한 여러 나라에서 특허를 받았고, 학회지 논문과 농촌진흥청 보고서에도 소개된 시설이다.
(7) 지역주민의 민원이 불승인의 가장 큰 사유가 된다면 처음 서류검토과정에서 주민들의 민원에 대해 논의가 이루어져야 된다고 본다. 그렇게 되었다면 청구인도 주민들을 설득해보고 안되면 더 이상 무리한 투자는 하지 않았을 것인데, 피청구인의 담당부서는 좋은 시설, 완벽한 시설만 요구하고 민원에 대한 내용은 전혀 언급하지 않고 있다가 난데없이 법적인 하자는 없지만 주민민원 때문에 승인할 수 없다고 하면 청구인이 투자했던 엄청난 금전적 손실은 어떻게 해야 할지 청구인은 난감하다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 2006. 7. 21. 이 건과 동일한 민원을 접수하여 서류미비(진입도로계획 없음)로 보완하였으나 보완기간 중인 2006. 10. 4. 취하한 후, 2006. 11. 30. 부산물비료생산을 위한 퇴비화시설을 설치하고자 폐기물처리시설설치승인 신청서를 다시 제출하였고, 피청구인은 관련법에 의거 신청서를 검토한 바, 폐기물로 인한 주변 주민들에게 미치는 악취문제 등이 대두되어 민원의 종합적인 검토 조정이 필요하다고 판단, 민원조정위원회를 개최하였으며 그 결과 폐기물처리시설설치 장소인 ○○마을은 축산업을 주로 하는 한센인이 거주하는 지역으로 기존 축산폐기물로 인한 악취가 발생되고 있고 청구인이 제출한 폐기물처리시설설치 승인 신청 건은 마을에서 발생되는 축산폐수 등을 퇴비화하는 것이 아니라 전량 외부에서 동식물성 잔재물(식품부산물 등)과 유기성 오니(폐수슬러지 등)를 반입하여 처리하는 폐기물처리시설로, 악취증가로 인한 한센인들의 건강과 주변마을 주민들의 집단민원 등 공익에 반하는 것으로 검토 결정되어 2006. 12. 11. 불승인처분을 한 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 축산분뇨로 양질의 퇴비를 만들기 위하여 동식물성 잔재물 및 유기성 오니를 반입하고, 법령상 추가 30%를 더 처리할 수 있으므로 추가부분 30%를 축산분뇨로 대체(○○마을 전체두수의 60～70%이상을 처리할 수 있는 용량)하려고 한다고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 서류에서 신청사유를 살펴보면 ‘사업장폐기물인 동식물성 잔재물과 유기성 오니를 수집·운반하여 퇴비화시설을 통한 부산물비료(퇴비)를 생산하여 각 수요처에 공급한다’라고 명시되어 있을 뿐 축산폐수처리에 관한 언급은 어디서도 찾을 수 없다. 따라서 청구인이 주장하는 ○○마을 전체두수의 60～70%이상을 처리할 수 있는 축분으로 대체하려고 한다는 주장은 본 건과는 하등의 상관관계가 없음을 알 수 있다.
(2) 청구인이 이 건 시설을 운영함으로 해서 얻어지는 경제적 이익과 축분의 효율적 처리로 조합원들이 운영하는 축산경제에 큰 도움을 줄 것이라고 주장하고 있으나, 청구인의 사업은 개인의 영리를 목적으로 하는 사업이며, ○○마을 전체의 공동의 이익이나 공익에 기여하는 바가 전혀 없고 악취로 인한 ○○마을 주변의 환경적인 과부하가 발생할 것으로 여겨진다. 청구인의 주장대로 축분의 효율적 처리를 원한다면 이 건 시설설치보다 동일 집단지구 내 설치되어 있는 ○○영농조합법인의 축산폐수공동처리장(처리용량 195㎥/일)에 유입처리하거나 축산폐수처리업체에 위탁처리 하는 등 현실적이고 합리적인 방법으로 전환하는 것이 오히려 축산경제에 도움이 될 뿐더러 악취 등 2차적 환경오염을 유발하지 않을 것으로 판단된다.
(3) 청구인은 승인신청을 한 시설에 대하여 많은 투자를 하여 축산기술연구소에서 검정한 우수한 시설을 설계하였으므로 기존 농가에 선도적 역할을 할 것이며, 이로 인해 ○○마을의 악취 민원은 상당히 줄어들고 악취의 고통에서 벗어날 것이라고 주장하고 있으나, 현재 우리 군의 악취발생사업장을 사례로 보면 음식물쓰레기처리업체, 폐수종말처리장, 기업형 축산단지 등에서 계속적으로 악취저감시설을 보강하며 고비용의 시설을 설치하고서도 악취를 저감하지 못하고 장기적인 집단민원발생 사업장으로 전락하여 영업에도 손실을 초래할 뿐더러 사업장 인근의 주민들은 이유 없이 장기적으로 악취에 시달리다 보니 집단민원으로 발전되고, 행정에서는 집단민원을 해결하기 위해 각종 지시 등으로 사업장에 규제를 강화하여 악취를 저감하도록 하고 있으나, 사업장에서는 악취저감시설에 많은 비용을 투자하고도 악취가 100% 저감이 되지 않는 한계 상황이 발생하고 있는 실정이다. 또한 ○○마을 내 다른 한센인들에게도 이 사업이 아무런 도움도 되지 않을 뿐더러 앞서 처분사유에 명기하였듯이 기존 ○○마을에서 발생하는 악취도 저감을 하지 못하여 ○○마을은 물론이고 인근 마을에까지 악취가 나서 고질 장기민원을 유발하고 있는 실정인데(청구사유에서 청구인도 ○○마을의 악취민원을 인정하고 있음), 검증되지도 않은 방법으로 타 지역에서 발생된 고농도 악취를 유발하는 동식물성잔재물과 유기성오니를 반입하여 처리하겠다고 하는 주장은 당해 사업 시행 시 악취로 더욱 고통을 받게 될 한센인들의 입장은 전혀 고려하지 않는 무책임한 행위라고 판단된다.
(4) 청구인의 폐기물처리시설 설치승인 신청 건은 폐기물로 인한 악취문제 등 민원의 종합적인 검토·조정이 필요하다고 판단되어 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조의 규정에 의거 민원조정위원회를 거쳐 그 결과에 따라 불승인 처분되었기에 적법한 처분으로 청구인의 이 사건은 어느 모로 보아도 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
다. 보충답변
(1) 2006. 10. 4. 청구인이 신청을 취하한 것은 피청구인이 ‘보완을 여러번 내면 감사 지적사항이니 취하한 후 보완된 서류로 다시 제출하면 문제될 것이 없으므로 빨리 승인해 주겠다’고 해서 취하한 것이라는 주장에 대하여, 청구인이 2006. 7. 21일 민원서류를 접수하여 2006. 10. 4. 취하서를 제출하기까지 우리군에서 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제15조의 규정에 의거 2차례 보완을 요구하였고, 보완이 잘 이행되지 않아 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제16조제1항의 규정에 의거 반려코자 하였으나, 청구인이 보완이행기간 연장신청을 하여 1차례 보완기한을 연장해 주었고, 그 기간 중 청구인이 보완이행이 불가능하였는지 갑자기 취하서를 제출하면서 제출한 민원서류를 다 돌려받을 수 있냐고 물어 보았으며, 취하 시 제출된 서류의 반환을 요구하면 당연히 민원서류는 돌려주도록 되어 있다고 이야기 한 사실이 있다. 청구인이 취하서를 제출한 것은 보완이 불가능할 것 같고 반려를 받을 것이 뻔한 사실이니 이를 취하한 것 같으며, 피청구인이 취하를 요구했다는 주장은 터무니없는 주장이다. 또한, 민원서류는 모든 검토가 끝나고 민원인에게 그 결과를 공문으로 통보해 주는 것이지 검토 중인 서류에 대하여 미리 ‘승인해 주겠다’고 확답하였다는 것은 있을 수 없는 일이다.
(2) 최초에 제출한 서류는 축분을 혼합처리하는 방식이었으나 피청구인 담당자의 요구대로 환경컨설팅업체에 서류작성을 의뢰하였더니 현재의 환경법상 어려우므로 추후에 축분처리에 대한 승인을 받으면 된다고 해서 서류를 작성한 것이라는 주장에 대하여, 청구인이 최초 제출하였다고 주장하는 서류는 2006. 5.말경 민원서류를 청구인이 직접 가져와서 접수도 하지 않고 사전검토를 해달라고 하였던 것으로, 서류를 받아보니 축분과 폐기물(동식물성 잔재물 등)을 섞어서 부산물비료를 만들 것이라고 하면서도, 축분 재활용 분야는 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 제20조의 규정에 의한 축산폐수재활용신고서와 폐기물재활용 분야는 폐기물관리법 제44조의2 규정에 의한 폐기물재활용신고서를 동시에 작성하여 검토 요청을 하여야 함에도 불구하고 폐기물처리시설 설치승인 신청서류만 제출하였기에 피청구인이 서류를 관련법에 맞도록 축산폐수재활용신고와 폐기물재활용신고 두 가지의 서류가 있어야 한다고 안내하였고, 사전검토를 해달라고 가져온 서류는 기본적인 구비서류가 갖추어지지 않았고 내용도 너무 미비하여 검토를 할 수 없어서 청구인에게 이 서류를 만들어준 회사와 직접 통화를 하겠다고 물어보니 청구인도 그 업체와 그 후로는 통화가 되지 않는다며 도내에 있는 다른 환경컨설팅회사를 소개해 달라고 하여 몇 군데를 알려주었으며 이때 청구인이 사전검토 요청한 서류도 돌려주었다. 그 후로 어느 정도 기간이 경과한 후 청구인이 폐기물처리시설설치승인 신청서를 다시 작성하여 제출하였을 때는 그 서류상에는 축산폐수처리 재활용에 대한 내용이 전혀 언급되어 있지 않았고 폐기물만으로 부산물비료를 생산하는 것으로 제출되었기에 관련법에 의거 검토를 한 것이다.
(3) 청구인 법인은 영농조합법인으로써 개인의 영리를 목적으로 하는 사업체가 아니라는 주장에 대하여, 청구인의 ○○○○○○영농조합법인은 총 7명으로 구성되어 있고 이 인원은 ○○마을 전체 인구수(총 156명)의 4.5%에 불과합니다. 청구인이 하고자 하는 사업은 ○○마을 전체의 공동이익이나 공익에 기여하는 것보다 악취로 인해 ○○마을 뿐만 아니라 주변마을에까지 영향이 미칠 것은 당연한 사실로 여겨지는 바, 이러한 상황에서 계속 폐기물처리사업을 추진하는 것은 개인의 영리를 목적으로 한다라고 볼 수밖에 없다.
(4) 청구인의 부산물비료 생산시설은 여러 나라에서 특허를 받았고, 학회지 논문 및 농진청 보고서로 발간된 점 등에 비추어 검증된 시설이라는 주장에 대하여, 청구인이 주장하는 특허출원이나 학회지 논문게재 또는 농진청 보고서 발간만으로 검증된 시설이라 볼 수 없을 것이며, 특허 및 신기술 등이 난무하고 있으나 실제 현장에서 상용화 되지 못하고 그대로 사장되는 기술이 부지기수인 상황이므로 이론적인 사항보다는 현장에 실제 시공 후 오랫동안 모니터링 하여 노하우가 축적된 시스템이라야 검증된 시설로 볼 수 있을 것이다.
(5) 민원이 불승인의 가장 큰 사유가 된다면 처음 서류검토 과정에서 논의가 되어야 하는 사항이며 당시 그렇게 되었다면 청구인도 주민들을 설득해 보고 불가 시 더 이상 무리한 투자는 하지 않았을 것이지만 난데없이 주민민원 때문에 승인할 수 없다고 하면 청구인의 금전적 손실이 너무 크다고 한데 대하여, 청구인이 신청한 폐기물처리사업의 불승인 사유는 ○○군민원조정위원회를 통하여 결정된 사항으로 ○○마을은 축산업을 주로 하는 한센인이 거주하는 지역으로, 기존 축산폐기물로 인한 악취가 발생되고 있고 청구인이 신청한 시설은 마을에서 발생되는 축산폐수 등을 퇴비화하는 것이 아니라 전량 외부에서 동식물성 잔재물(식품부산물 등)과 유기성 오니(폐수 슬러지 등)를 반입하여 처리하는 폐기물처리시설로, 악취증가로 인한 한센인들의 건강과 주변마을 주민들의 집단민원 등 공익에 반하는 것으로 검토되어 불승인처분을 한 것이다. 그리고, 사업의 승인 전에 승인여부에 대한 결정이 난 것도 아닌 상황에서 민원인이 임의로 사전에 투자한 금전적인 부분은 행정에서 손실을 보상하여야 할 하등의 이유가 없다.
(6) 주민에게 쾌적한 환경을 조성하고 유지·보호하는 것은 피청구인의 의무인바, 폐기물처리시설설치 불승인 처분은 청구인이 추구하는 사익과 공익을 비교 다각도의 검토 심의를 거친 적법하고 정당한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 폐기물관리법(2007. 1. 3. 법률 제8213호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘법’이라 한다.) 제2조제7호에 ‘폐기물처리시설’이라 함은 폐기물의 중간처리시설과 최종처리시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말하고, 폐기물관리법 시행령(2007. 1. 5. 대통령령 제19827호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다.) 제4조는 법 제2조제7호의 규정에 의한 폐기물처리시설은 별표 2와 같고 그 별표 2의 1. 중간처리시설 라목 (1)에 생물학적 처리시설로서 사료화·퇴비화·소멸화시설(1일 처리능력 100킬로그램 이상인 시설에 한하며, 건조에 의한 사료화·퇴비화시설을 포함한다)을 두고 있으며, 법 제30조제1항에서 폐기물처리시설은 환경부령이 정하는 기준에 적합하게 설치하여야 하되, 환경부령이 정하는 규모 미만의 폐기물소각시설은 이를 설치·운영하여서는 아니 되고, 폐기물관리법 시행규칙(2007. 1. 9. 환경부령 제226호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다.) 제20조제1항은 법 제30조제1항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치기준은 별표 7과 같고, 그 별표 7의 1. 중간처리시설의 경우 가목 공통기준으로 (2) 폐기물이 흩날리거나 흘러나오는 것을 방지하는 데 필요한 설비를 하여야 하고 (3) 폐기물의 처리과정에서 발생되는 대기오염물질·수질오염물질 등을 처리할 수 있는 시설을 갖추어야 하며 (4) 처리시설의 바닥은 시멘트·아스팔트 등 물이 스며들지 아니하는 재료로 포장하여야 한다고 정하고 있고, 그 마목 (1) 사료화·퇴비화·소멸화·부숙토생산 시설 중 (다) 퇴비화시설은 비료관리법 시행령 제12조제1항의 규정에 의한 비료생산업의 시설기준에 적합한 시설을 갖추어야 하고, 비료관리법 시행령 제12조제1항은 비료생산업의 등록에 필요한 시설 기타 등록기준은 별표 2와 같고 그 별표 2의 제2호에 부산물비료 중 퇴비를 생산하는 시설은 발효시설 등 생산시설을 갖추도록 하고 있으며, 법 제30조제2항은 제26조제3항의 규정에 의한 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받고자 하는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 경우에는 환경부장관의 승인을 얻어야 하고, 시행규칙 제21조제1항은 법 제30조제2항의 규정에 의하여 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 자는 별지 제9호서식의 폐기물처리시설설치승인신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 그 시설의 소재지를 관할하는 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 하고, 그 제3호 내지 제6호에 처리대상폐기물의 처리계획서, 폐기물처리시설의 설치 및 장비확보계획서, 폐기물처리시설의 설계도서, 처리 후에 발생되는 폐기물의 처리계획서 등을 두고 있으며, 시행규칙 제21조제2항은 시·도지사 또는 지방환경관서의 장은 제1항의 규정에 의한 폐기물처리시설설치승인신청이 다음 각호의 기준 및 방법에 적합한 경우에는 별지 제10호서식의 폐기물처리시설설치승인서를 신청인에게 교부하여야 하며 그 제1호에 제8조의 규정에 의한 폐기물처리에 관한 구체적인 기준 및 방법을, 그 제2호에 제20조제1항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치기준을 두고 있으며, 시행규칙 제8조는 폐기물의 수집·운반·보관·처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 별표 4와 같으며, 그 별표 4의 제4호에 사업장일반폐기물의 기준 및 방법에 관한 내용을 두고 있다.
(2) 법 제58조제1항은 이 법에 의한 환경부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 일부를 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 위임할 수 있고, 시행령 제41조제1항은 법 제58조제1항의 규정에 의하여 환경부장관은 다음의 사항에 관한 권한을 시·도지사에게 위임하며 그 제1호의3은 법 제30조제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설에 관한 법 제30조제2항 및 제3항의 규정에 의한 설치승인 및 변경승인, 설치신고 및 변경신고의 수리를 정하고 있고, 경상남도 사무위임규칙 제2조제1항은 규정 제4조에 의하여 위임받은 도지사의 사무 중 시장·군수에게 재위임하는 사항은 별표 1과 같으며, 그 별표 1의 환경정책과 소관 제12호가목에 법 제30조제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설에 관한 법 제30조제2항 및 제3항의 규정에 의한 설치승인 및 변경승인, 설치신고 및 변경신고의 수리를 두고 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리 시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 2006. 11. 30. ○○군 ○○면 ○○리 1603-1 및 1603-2번지에 동식물성 잔재물과 유기성 오니를 원료로 부산물비료 중 퇴비를 생산하는 퇴비화시설을 설치하고자 피청구인에게 폐기물처리시설설치 승인신청을 하였으나, 피청구인은 2006. 12. 11. 청구인의 신청에 대하여 신청지인 ○○마을의 축산폐수가 아닌 외지의 폐기물을 처리하는 것이므로 ○○마을의 악취를 더욱 증가시켜 인근 주민이 악취를 견디기 어려운 수준이 되며 ○○마을 주민인 한센인들의 건강을 해치고 생업인 축산업 운영에 지장을 초래한다는 이유로 불승인 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 설치하고자 하는 퇴비화시설은 근본적으로 ○○마을 내 축산폐수를 처리하는 것이 목적이며 추가승인을 통해 처리량을 30% 증가시킬 수 있으므로 그 증가분만큼 축산폐수를 처리하면 ○○마을 내 양돈 6～7천두 규모의 축산폐수를 처리할 수 있는 점, 청구인의 신청시설의 기술은 농촌진흥청, 축산기술연구소 등이 검정한 우수한 시설로 ○○마을 내 축산폐수의 악취제거에 도움을 줄 수 있는 점 및 피청구인이 완벽한 악취제거를 위해 시설에 관한 서류 보완을 요구하다가 갑자기 법적인 하자는 없음에도 주민의 반대민원을 이유로 불승인한 점 등에 비추어 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 그 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 청구인이 신청한 폐기물처리시설이 관련 법규상 설치가능한 시설인지 여부를 살펴보면, 법 제30조, 시행규칙 제20조 및 제21조에 의하면 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받고자 하는 자 외의 자가 폐기물 처리시설 중 퇴비화시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장·군수의 승인을 얻어야 하고, 신청을 받은 시장·군수는 시행규칙 제8조 별표 4의 폐기물처리에 관한 구체적인 기준 및 방법과 시행규칙 제20조제1항 별표 7의 폐기물처리시설의 설치기준에 적합한 경우에는 폐기물처리시설설치승인서를 신청인에게 교부하여야 하는 바, 청구인 및 피청구인이 제출한 제반서류 등에 의하면 청구인이 설치하고자 하는 퇴비화 시설은 시행규칙 제8조 별표 4의 폐기물처리에 관한 구체적인 기준 및 방법과 시행규칙 제20조제1항 별표 7의 폐기물처리시설의 설치기준에 적합하여 폐기물관리법상 불승인 사유에 해당하지 않고, 청구인 신청시설이 다른 법률에 저촉되거나 다른 법률에서 금지하는 바도 없으며, 이러한 점은 피청구인의 2006. 12. 7. 민원조정위원회 심의(안)에서도 인정하고 있어, 청구인이 신청한 이 사건 폐기물처리시설은 관련법규에 의하면 설치 가능한 것으로 보인다.
(2) 다음으로 피청구인이 불승인한 주요이유인 악취문제와 진입로 문제에 대하여 살펴보면, 청구인 및 피청구인이 제출한 제반서류 및 행정심판 구술심리 시 당사자의 진술 등에서 피청구인은 불승인의 주요사유로 악취증가 및 인근 주민의 악취피해가 예상되고 악취민원으로 인해 한센인들의 생업인 축산업에 지장을 초래하며, 10톤이상의 대형차량이 진출입할 수 있는 진입로가 미확보 되었기 때문이라고 주장하고 있으나, 청구인이 ○○마을 내 축분의 60～70%를 처리하겠다고 약속하고 있는 점, 진입로와 관련해서는 청구인이 진입로를 확보하겠다는 각서를 쓰고 공증까지 하겠다고 한 점, 청구인이 신청시설의 악취탈취시설이 최첨단 신기술로서 악취가 완벽하게 제거되고 전국에 같은 기술을 쓰는 시설이 80여 개소가 운영되고 있다고 주장함에도 피청구인은 현장확인을 통한 검증을 해보지도 않고 악취가 발생할 것으로 예단한 점, 시설 설치 후 축분을 처리하겠다는 약속을 지키지 않거나 악취가 발생할 때에는 주민들의 민원제기 또는 피청구인의 직권으로 시설의 개선명령 또는 시설 사용중지 등 행정조치를 통한 사후구제책도 있는 점(청구인도 행정심판 심리 시 위 약속의 미이행이나 악취문제로 사용중지명령 등이 있을 경우 수용하겠다고 하였음) 등을 종합적으로 판단할 때 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 불승인 사유로 제시한 악취민원 등은 구체적이고 사실적인 확인이나 검증절차를 거치지 않고 예단하여 처분한 것으로 보이므로 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이라고 볼 수밖에 없다고 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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