| 이 유 (2007-72)
1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 청구인은 ○○시 ○면 ○○리 552-2, 같은 리 ○○○-○번지(이하 ‘이 사건 신청지’로 한다)를 동일한 지분비율로 소유하고 있는 공유자로서 이 사건 신청지상에 각 20평과 40평 규모의 1층 근린생활시설 건물 2동을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가(신고)신청을 하였던 바,
(2) 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○지방국토관리청에서 2006. 12. 27. 착수하여 시행중인 국가지원지방도 제○○호선 건설공사 실시설계용역 구간으로서 건축허가 후 도로확장 공사 시 사업에 지장은 물론 건물이 도로부지 내 포함될 경우 건물의 철거 등으로 개인 재산상의 손실이 예상된다는 점을 이유로 2007. 2. 14. 청구인에게 위 사업의 구체적인 사업계획이 확인될 때까지 건축허가를 할 수 없다는 내용의 건축불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’으로 줄여 씀)을 하였다.
나. 이 사건 처분의 위법·부당성
(1) 이 사건 신청지는 국가지원지방도 제○○호선(이하 ‘이 사건 지방도’로 칭함)에 대한 노선지정 및 건설계획에 따라 피청구인은 2004. 12.경 도시관리계획으로 이 사건 신청지 앞의 2차선 도로를 왕복 4차선으로 확장할 수 있도록 도로계획선을 확정하는 내용의 도시관리계획을 결정·고시하였던 바, 피청구인의 도시관리계획은 이 사건 지방도의 노선지정구역을 반영한 것으로, 이 사건 지방도의 지정 노선은 피청구인의 위 도로계획선 내의 범위에서 건설이 될 것이 확정된 것이며, 그 이후 이 사건 지방도의 노선 등에 대한 일체의 변경사항이 없었을 뿐만 아니라, 토지이용계획확인서의 내용 등에 비추어보더라도 이 사건 신청지가 이 사건 지방도의 도로계획선 밖에 위치해 있음이 명백하다.
(2) 따라서, 위 도로계획선 내에 포함되어 있지 않는 주변 대지에 대한 건축허가신청이 있는 경우 건축허가권자는 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상, 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다 할 것임에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 지방도의 건설과정에서 위 도로계획선 밖에 있는 이 사건 신청지가 포함될 수 있다는 막연한 우려만으로 이 사건 신청지에 대한 청구인들의 건축허가를 불허한 것이므로 이 사건 처분은 위법하다.
(3) 피청구인은 이 사건 지방도의 건설공사과정에서 이 사건 신청지가 도로부지에 포함될 수 있다는 것을 이 사건 처분의 근거로 삼고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 지방도의 노선은 ○○시가 도시계획결정으로 지정·고시한 도로계획선의 범위 내로 확정·지정되어 있는 것이 분명하고, 달리 노선이 변경된다거나 그로 인하여 이 사건 신청지가 포함될 여지는 없을 뿐 아니라, 이 사건 지방도의 관리청인 경상남도에서는 당초 지정된 노선에 따라 이 사건 지방도에 편입되는 토지에 대한 보상을 실시하고 있는 사실에 비추어 보더라도 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인 ○○○ 외 1인은 2006. 12. 22. 민원 제67975호로 관내 ○면 ○○리 ○○○-○번지 건축허가신청 및 2006. 12. 22. 민원 제67972호로 ○○○-○번지 건축신고 하였고,
(2) 신청지는「국가지원지방도 5개년(2006～2010)계획」에 따라 ○○지방국토관리청에서 2006. 12. 27. 착수하여 시행 중인 “국가지원지방도 ○○호선(○○○○-○○○○)건설공사 실시설계용역”구간에 있고, 사업계획상 신설 노선이(노선선정이 이루어 지지 않아) 있을 수 있으며,
(3) 도시균형발전을 위한 체계적이고 계획적인 개발과 인접 국지도 제○○호선 도로의 선형, 계획고, 도로변 완충 녹지설치 계획, 가·감속차선 등이 고려된 개발계획이 필요한 지역으로서,
(4) 동 지역에 대한 계획적 개발을 위하여 ○○시시정조정위원회와 ○○시 민원조정위원회운영규칙에 의거 민원조정위원회 개최 결과 국지도 선형이 확정되지 않은 상태에서 건축허가 시 도시계획사업에 지장을 초래할 수 있고, 도로부지에 포함될 경우 건축물의 철거 등 청구인의 직접적인 재산상의 피해가 예상됨에 따라,
(5) 실시설계용역완료(노선선정 및 도로구역결정)전 우리 시 협의가 2007. 12.까지 있을 것으로 예상되어 동 기간까지 건축허가를 제한토록 결정되어 건축허가(신고)처리 불가 처분 결정하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 이 사건의 신청지는 국가지원지방도 제○○호선의 건설계획선 밖에 위치하고 있다고 주장하나,
(가) 국가지원지방도 제○○호선은 2004. 12. 8. 경남도 고시 제2004-352호 ○○(확장구역)도시계획 결정(변경)고시 및 2004. 12. 30. ○○시 고시 제2004-67호 ○○(확장구역)도시계획시설 결정(변경) 및 지형 도면승인고시로「○면 ○○리 1346-10번지에서 ○면 ○○리 산○○○-○번지까지」도시계획도로로 결정되었고,
(나) 청구인들이 주장하는 것과 같이 도시관리계획 결정‧고시 후 일체의 변경이 없어 국가지원지방도 제○○호선(○○○○-○○○○)의 선형이 확정되었다고 할 수는 없고, 동 사업추진을 위하여 ○○지방국토관리청에서 2006. 12. 27. 실시설계용역을 착수하여, 현재 정확한 건설계획은 확정되지 않았으며, 용역결과에 따라 도로의 선형, 계획고, 도로변완충녹지 설치계획, 가·감속차선 등의 계획에 따라 도시관리계획결정‧변경요인이 발생할 수 있다.
(2) 청구인은 이 사건 지방도는 당초 지정된 도시계획도로 노선의 내용에 따라 건설되고 있다고 주장하나, 청구인들의 주장과 같이 ○○시 도시관리계획의 결정으로 도로 계획선의 범위가 확정‧지정되어 경상남도에서 당초 노선에 따라 보상을 실시하고 있다는 내용은 사실과 다르고, 동 구간에 대한 경상남도의 편입부지 보상은 현재까지 하지 않고 있으며, 실시설계에 따라 도로선형변경 및 편입토지의 증감요인이 발생할 수 있어 실시설계에 따른 도로 선형 확정 후 보상절차를 진행한다.
(3) 청구인은 명확하고 타당한 근거 없이 지방도의 건설공사과정에서 신청지가 포함될 수 있다는 우려만으로 내린 처분은 위법하다고 주장하나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준)제1항제3호 규정은 도시계획사업에 지장이 없을 경우 개발행위허가토록 되어 있으나, 신청지는 도시계획사업에 지장을 초래 할 수 있어 불허가처분을 한 것이다.
다. 결론
따라서 피청구인이 청구인에게 한 건축허가(및 신고)처리 불가 통보한 사항은 적법하다고 할 것이고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 규정에 의한 개발행위허가기준에 부적합하여 도시계획사업시행에 지장이 있을 뿐만 아니라 건축허가 후 도로 편입 시 청구인이 받을 수 있는 재산상의 손실을 감안하면 실시설계용역 결과 구체적인 사업계획이 확인 될 때까지 건축허가를 보류함이 타당하다고 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 건축법(이하 ‘법’이하 한다) 제8조제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 법 제8조제6항은 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 하면서, 제3호에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의한 개발행위허가를 들고 있고, 법 제9조제1항에 의하면, 제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다고 하면서, 제5호에 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축을 들고 있으며, 같은 법 시행령 제11조제2항에 의하면, 법 제9조제1항제5호에서 \"대통령령이 정하는 건축물\"이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다고 하면서, 제1호에 연면적의 합계가 100제곱미터이하인 건축물을 들고 있다.
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘법률’이라 한다) 제2조제2호에 의하면, \"도시계획\"이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군(광역시의 관할구역안에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)의 관할구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분한다고 되어 있고, 법률 제2조제4호에는 \"도시관리계획\"이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다고 하면서, 다목에 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 들고 있으며, 법률 제2조제6호에 \"기반시설\"이라 함은 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다고 하면서 가목에 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설을 들고 있고, 법률 제30조제1항에 의하면, 시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다고 되어 있으며, 법률 제30조제2항에 시·도지사는 제24조제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다고 되어 있고, 법률 제30조제6항은 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있으며, 법률 제56조제1항에 의하면, 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다고 하면서, 제1호에 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 들고 있고, 법률 제58조제1항에 의하면, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 하면서, 제3호에 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것이라고 되어 있으며, 제58조제2항에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하고자 하는 때에는 당해 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지의 여부에 관하여 당해 지역안에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 제58조제3항에는 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다.
(3) 같은 법률시행령 제56조제1항은 법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표1과 같다고 하고, 그 별표1의 제1호 다목 (2)는 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것으로 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2006. 12. 22. ○○시 ○면 ○○리 ○○○-○번지 지상에 대지면적 901.13㎡, 건축면적 139.14㎡, 지상 1층 제2종근린생활시설(일반음식점) 및 같은 리 ○○○-○번지 지상에 대지면적 239.85㎡, 건축면적 66㎡, 지상 1층 제2종근린생활시설(사무실)을 건축할 목적으로 건축허가(신고)신청을 하였으나, 건축허가(신고)신청지가 국가지원지방도 ○○호선(○○○○-○○○○) 건설공사 설계 용역구간으로서 건축허가 후 도로확장 공사 시 사업에 지장이 있고, 건물이 도로부지 내 포함될 경우 건물의 철거 등으로 개인재산상의 손실이 예상되므로 구체적인 사업계획 확인 시까지 처리 불가하다는 이유로 2007. 2. 14. 건축불허가(신고수리불가) 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은, 도로계획선 내에 포함되어 있지 않는 주변 대지에 대한 건축허가신청이 있는 경우 건축허가권자는 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다 할 것임에도 피청구인은 이 사건 지방도의 건설과정에서 위 도로계획선 밖에 있는 이 사건 신청지가 포함될 수 있다는 막연한 우려만으로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당함으로 이를 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 준주거지역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제1항 및 같은 법시행령 제71조제1항제6호 관련 별표 7의 제1호라목의 규정에 의하면, 준주거지역에서 건축법 시행령 제3조의 4 관련 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(일반음식점, 사무실)은 건축이 가능한 것으로 되어 있으므로 위 법규상으로는 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 건축법 제8조제1항, 제9조제1항제1호 및 같은 법시행령 제11조제2항제1호의 규정에 의하면, 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물을 건축하고자 하는 자는 미리 시장·군수·구청장에게 신고하도록 되어 있으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조제1항제1호의 규정에 의하면, 건축물의 건축 등의 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하고, 같은 법률 제58조제1항제3호에 의하면, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우에 허가하도록 규정하고 있으며, 그 제2항에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하고자 하는 때에는 당해 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지의 여부에 관하여 당해 지역 안에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는 바, 이 사건 토지가 아직 확정이 되지 아니한 국가지원지방도 ○○호선 확장공사 예정지에 포함된다는 사정만으로는 청구인의 건축허가(신고)에 대하여 피청구인이 그 허가(수리)를 거부할 수 없다고 할 수 있을 것이나, 2007. 1. 18. ○○지방국토관리청이 청구인의 건축허가(신고)내용의 국가지원지방도 ○○호선(○○○○-○○○○) 확장공사 지장여부에 대한 검토의견으로 “위 신청지 일원은 ‘국가지원지방도 5개년(2006～2010)계획’에 따라 2006. 12. 27. 착수하여 시행 중인 국가지원지방도 ○○호선 확장공사 실시설계 용역구간으로써 사업지장여부에 대하여 도로의 관리청에서 적의 처리하여야 할 사항”이라고 회신하고 있는 점, 위 용역결과에 따라 도로의 선형, 계획 고, 도로변 완충녹지 설치 계획, 가·감속차선 등이 고려된 도시개발계획이 필요해 보이는 점, 피청구인이 읍면지역 도시개발계획 미수립 지역에 건축허가 여부에 대하여 2007. 1. 31. 시정조정위원회를 개최하여 무분별한 도시개발을 방지하고 사유재산권 침해를 최소화하기 위하여 소규모 건축물(1,000㎡미만, 2층 이하)에 대하여 제한적으로 건축허가하고, 국가지원지방도 제○○호선 주변은 선형 확정 시(2007. 12말)까지 허가 보류한다고 결정한 점 등 피청구인이 위와 같은 사정을 감안하여 청구인의 건축허가(신고)에 대하여 도시계획사업에 지장을 초래할 수 있어 향후 구체적인 사업계획 확인 시까지 처리 불가하다는 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
(나) 한편, 청구인은 이 사건 국가지원지방도의 건설과정에서 이 사건 신청지가 포함될 수 있다는 막연한 우려만으로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당 부당하다고 주장하고 있으나, 대법원의 “이 사건 임야에 대한 도시계획 등의 변경경위 및 그 진행정도 등을 종합하면, 아직 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 승인을 거부한다 하더라도, 그것이 국토 및 자연의 유지와 환경의 보존 등 중대한 공익상의 필요에 의하여 한 것인 이상, 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법한 것이라고 볼 수는 없으므로, 이 사건 임대주택 사업계획 승인신청의 거부처분이 적법하다.”(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두10663 판결 참조)라는 판례 등에 비추어 보면, 이 사건 신청지에 대하여 위 국가지원지방도 ○○호선의 노선선정 및 도로구역결정 고시가 되지 않았다고 하더라도, ○○지방국토관리청에서 위 도로의 확장을 위하여 실시설계용역이 착수된 점, 위 용역결과에 따라 도시관리계획 결정‧변경요인이 발생할 수 있는 점 등을 감안할 때, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 되는 불이익이 그로 인하여 피청구인이 달성하려는 공익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이므로 결국 이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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