| 이 유 (2007-64)
1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 청구인의 온천공 보호구역 지정신청에 대하여 처리 불가한 처분은 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 750-1번지에서 콩나물 공장을 운영하던 중 지하수 개발을 하였으나, 수온, 수질 등이 온천 징후가 있다 하여 2003. 11. 29. 온천법에 의해 토지굴착 허가를 득하고 지하수를 증굴하여 2003. 12. 온천 발견 신고하여 이에 따른 온천공 검사 및 제반 여건 등을 검토 조사 후, 2004. 5. 12. ○○시로부터 온천 발견 신고 수리 통보를 받았다.
(2) 이에 청구인은 온천법 제4조의2 제1항에 의거 온천공 보호구역 지정승인 신청을 하였으나 온천공 보호구역 지정은 토지의 지목, 용도 등과 관계없이 승인토록 되어 있으나, ○○시는 여러 불필요한 사유로 처리 불가함으로써 청구인의 재산권인 온천공 보호에 대하여 근본적인 취지와 타 시군 사례에도 맞지 않는 ○○시의 불가처리에 대하여 행정심판을 청구한다.
다. 보충서면
(1) 피청구인은 이 사건 심판청구의 제기기간이 도과하였다고 주장하나, 이 사건은 그동안 수차례의 신청 및 보완신청 하였고, 2006. 11. 22. 최종 이의신청 및 보완신청을 하여 2006. 11. 29. 처분 회신을 받아 2007. 2. 21. 심판 청구를 하였으므로 적법한 청구이다.
(2) 피청구인은 이 사건 신청지가 농업보호구역으로 일반 목욕장을 설치할 수 없어 보호구역 지정신청은 불가하다고 하나, 농업보호구역이라 할지라도 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 목욕탕 등은 설치 가능하므로 보호구역 지정 후 관련법에 의해 시설물 설치 등은 하면 되는 것이다.
(3) 피청구인은 온천법에 의해 토지굴착허가, 온천발견 신고 처리 등이 ·행할 시 온천발견 신고처리 및 적법절차 이행 등에 의해 온천의 적정성, 여건, 지구지정 및 개발 시 예상되는 문제점 등을 종합적으로 고려하여 개발 이용의 가치가 있다고 판단되는 때에 신고를 수리하여야 함에도 수리 처리 후 보호구역 지정승인 신청시 부적합하다는 것은 부당한 조치이다.
(4) 이 사건 신청지는 농업보호구역이나 실제 인접 ○○ 공업단지와 주거지 등으로 이루어져 농업을 하지 않는 지역으로 현장 여건과 맞지 않는 비현실적인 조치이다. 온천 발견 신고수리에 따른 경제적, 정신적 피해는 민사적인 방법으로 해결하여야 한다는 것은 관찰청의 무책임한 업무처리로써 무사 안일한 처사이다.
(5) 청구인은 타 시군 사례에 대해선 알 수 없으나, 행정자치부 질의 회신 내용 중 온천공 보호구역 지정승인 신청은 지목이나 토지의 용도에 상관없이 소규모 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 지정 가능하다고 되어 있다. 이후 개발이용에 관한 행위는 해당 관련법에 의해 적법하게 이루어지면 되는 것으로 이 사건은 온천법에 의한 단계별 절차 이행일 뿐이다.
(6) 피청구인은 이 사건에 대한 근본 취지와 국가의 책무, 이행절차, 지침, 사례 등을 충분히 검토 숙지하지 아니하여 적극적인 지원은 커녕 잘못된 행정조치로써 청구인의 경제적·정신적 피해에 대하여 민사적으로 해결하라고 하는 처사는 무사·안일한 무책임안 조치로써 이 사건에 대한 현명한 심의를 바란다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 2006. 3. 6. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 750-1번지 외1필지(이하 “이 사건 토지”라 합니다)에 온천공보호구역 지정승인 신청을 하였으나, 온천법 제4조 및 같은 법시행령 제4조의2에서 온천공보호구역 지정조건으로 토지의 용도, 지역여건 등을 감안하여 소규모온천 개발이 적합하다고 인정하는 지역에 대하여 온천공보호구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사건 토지의 용도가 농업보호구역으로서 농지법 제34조제2항 및 같은 법 시행령 제35조제2항의 규정에 의한 시설 외에는 설치할 수 없으며 온천개발계획서의 온천이용 시설인 “일반목욕장”은 설치할 수 없으므로 피청구인은 온천법, 농지법 등 관련법령을 종합적으로 검토하여 불가 처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 행정심판법 제18조제1항 및 제3항에 의거 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내 및 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하기 전에 제기하여야 함에도(2006. 4. 3. 등기우편 발송하여 2006. 4. 6. 청구인 본인수령) 이 사건 청구는 심판제기 기간을 지나서 제기된 것으로 부적합하므로 각하되어야 한다.
(2) 청구인은 피청구인의 불가처리가 타시·군의 사례에도 맞지 않는다고 주장하나, ○○군의 보호구역 지정승인 사례는 ○○군 관련부서에 확인결과 해당부서의 협의를 거쳐 온천공보호구역 지정승인이 되었으나, 온천공보호구역 지정지역내 개발 이용시설의 허가가 불가하여 온천개발계획에 따른 개발을 하지 못하고 있는 상태로 확인 되었으며, 자료 확인을 위하여 ○○군에 관련된 자료송부를 협조 요청하였다.
(3) 위에서 밝힌 바와 같이 청구인은 제기기간의 도과로 청구인적격이 없는 자로 이 사건 청구는 부적합하므로 각하되어야 하며, 그렇지 않더라도 피청구인의 이사건 처분은 온천법에 명시되어 있는 온천의 효율적인 개발과 이용을 도모함으로써 공공의 복지증진을 위하여 정당한 처분이고 이에 반하는 청구인의 주장은 사실과 달리 처분의 적법, 타당성을 반박하기 위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구는 기각하기 바란다.
다. 보충서면에 대한 답변
(1) 청구인이 2006. 11. 22. 제출한 온천공보호구역 지정·승인 신청서 처리불가에 대한 보완 및 이의신청서에는 구체적인 온천개발계획이 포함되어 있지 않아 관련부서의 업무협의 및 검토가 불가하였으므로 구체적인 온천이용시설 계획서를 작성하여 제출할 것을 요청하였으나 청구인은 보완 신청하지 않았고, 온천발견 신고 수리 시 검토되는 주요사항들은 온천전문 검사기관의 조사 결과서를 참고하여 검토 후 수리하며, 온천개발계획 적합 여부는 온천공 보호구역 지정 신청시 온천법 제4조 및 같은 법시행령 제4조의2에 의해 제출되는 서류로 관련부서의 개별법 의견조회를 통하여 종합적으로 검토하여야 한다.
(2) 그리고 농업보호구역은 농업인의 농업진흥과 국가의 식량 수급을 위한 농지보호를 위하여 농림부장관(도지사)이 지정하는 것으로 개인의 사업계획에 따라 지정해제 및 용도 변경 할 수는 없는 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 국가와 개인의 경제적 손실을 최소화하기 위하여 종합적인 검토를 거친 적법하고 타당한 처분이므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 행정심판법 제18조제1항은 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 되어 있고, 그 제3항은 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 되어 있다.
(2) 온천법(이하 “법”이라 한다) 제5조제1항의 규정에 의하면, 시장·군수는 온천이 발견된 지역 중 제4조제1항의 규정에 의하여 온천원보호지구로 지정되지 아니한 지역으로서 소규모 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사의 승인을 얻어 이를 온천공보호구역으로 지정하거나 온천공보호구역의 범위를 변경할 수 있고, 그 제2항은 시장·군수는 제1항의 규정에 의하여 온천공보호구역으로 지정된 지역에 대하여는 온천개발을 위하여 토지용도를 개발용도에 맞게 변경하여야 하고, 법 제6조제1항은 시장·군수는 제21조제2항의 규정에 의하여 온천발견신고를 수리한 때에는 그 수리한 날부터 1년 이내에 당해 지역에 대하여 제4조제1항의 규정에 의한 온천원보호지구로의 지정을 신청하거나 제5조제1항의 규정에 의한 온천공보호구역으로의 지정에 필요한 절차를 이행하여야 하고, 그 제2항은 온천우선이용권자는 온천원보호지구나 온천공보호구역의 지정 및 당해 온천 개발에 관하여 의견을 제출할 수 있다고 되어 있으며, 법 제21조제1항은 온천원보호지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자는 온천의 위치·깊이·온천공의 지름 등 행정자치부령이 정하는 사항을 관할 시장·군수에게 신고하여야 하고, 그 제2항은 제1항의 규정에 의한 신고를 받은 시장·군수는 온천의 수온·수량·수질 등을 직접 검사하거나 온천전문검사기관으로 하여금 검사하게 할 수 있으며, 검사 결과 당해 온천을 개발·이용할 가치가 있다고 인정되는 때에는 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 신고를 수리하고 신고인에게 그 사실을 통지하여야 한다고 되어 있다.
(3) 법 제22조제1항은 시장·군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 온천발견 신고를 수리할 수 없다고 되어 있고, 그 제2호는 발견신고공이 위치한 토지가 개발제한구역이나 농지법에 의한 농업진흥지역 또는 산지관리법에 의한 보전산지, 자연환경보전법에 의한 생태·경관보전지역에 위치하는 경우, 그 제3호에는 그 밖에 도시계획사업 등 공공사업에 지장을 주는 등 다른 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우라고 되어 있으며, 같은 법시행령 제4조의2 제1항은 법 제5조의 규정에 의한 온천공보호구역은 온천원의 부존범위 등을 고려하여 법 제4조제1항의 규정에 의한 온천원보호지구로 지정되지 아니한 지역으로서 다음 각호의 1에 해당하는 지역에 대하여 지정하고, 이 경우 온천공보호구역의 개발예정지 안에서 온천우선이용권자의 소유 토지가 100분의 50을 초과하여야 하며, 제1호에는 도시계획 여건, 건축물 현황 등 주변여건으로 보아 소규모 온천개발이 필요한 지역, 제2호에는 시장·군수 또는 구청장이 토지의 용도 및 형태, 지역여건, 기존온천의 유무 등을 감안하여 소규모 온천개발이 적합하다고 인정하는 지역이라고 되어 있다.
(4) 그리고 농지법 제34조제2항은 농업보호구역 안에서는 다음 각 호 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 되어 있고, 제1호는 제1항 각 호의 규정에 의한 토지이용행위, 제2호는 농업인의 소득증대를 위하여 필요한 시설로서 대통령령이 정하는 건축물·공작물 그 밖의 시설의 설치, 제3호는 농업인의 생활여건 개선을 위하여 필요한 시설로서 대통령령이 정하는 건축물·공작물 그 밖의 시설의 설치라고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2006. 3. 6. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 750-1, 750-4번지 1,610.0㎡(이하 “이 사건 신청지”라 한다) 지상에 건축면적 722.43㎡, 지하1층 지상 3층 규모의 온천 찜질방을 온천시설 계획으로 하는 온천공 보호구역 지정승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2006. 3. 29. 청구인에게 이 사건 신청지는 농업보호구역으로서 농지법 상 일반목욕장을 설치할 수 없는 지역이므로 온천찜질방 설치를 위한 온천공 보호구역 지정신청은 불가하다는 사유로 온천공 보호구역 지정승인신청 처리 불가 통보를 하였다. 그 후, 청구인은 2006. 11. 22. 피청구인에게 당초 지정 신청한 보호공 지정면적 1,610㎡에서 3,812㎡로 변경하여 재차 피청구인에게 변경 및 이의 신청하였으나, 피청구인은 2006. 11. 28. 청구인에게 이 사건 신청지는 농업보호구역으로 농지법령 등에 부적합한 시설 설치불가하다는 사유로 변경신청 및 이의신청에 대한 회신을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 온천공 보호구역 지정은 토지의 지목·용도 등과 관계없이 승인토록 되어 있고, 청구인의 재산권인 온천공에 대하여 온천법의 입법 취지와 다르게 온천공 보호구역 지정 승인불가 하는 것은 부당하므로 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면, 거부처분은 당사자의 신청에 대하여 관할 행정청이 이를 거절하는 의사를 대외적으로 명백히 표시함으로써 성립하는 것인 바, 당사자가 한 신청에 대하여 거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우 그 신청의 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청을 하는 취지라면 관할 행정청이 이를 다시 거절한 이상 새로운 거부처분이 있은 것으로 보는 것이 상당하다 할 것이다. 따라서 이 사건 심판 청구는 청구인이 2006. 3. 6. 온천공 보호구역 지정승인 신청을 하였다가 피청구인으로부터 2006. 3. 29. 처리불가 처분을 받고, 재차 2006. 11. 22. 피청구인에게 보호공 지정면적 등을 달리하여 온천공 보호구역 지정승인 변경신청 및 이의신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2006. 11. 28. 청구인에 대하여 “온천공보호구역지정 승인신청 보완 및 이의신청에 대한 회신”이라는 제목으로 회신하였으나, 그 주된 내용을 보면 위 신청에 대하여 거부하는 것인 바, 이는 새로운 거부 처분이 있은 것으로 보아야 할 것이다. 그렇다면 이 사건 심판청구의 제기기간의 기산점은 청구인이 위 회신을 송달받은 2006. 11. 29.이고 이 사건 심판 청구일은 2007. 2. 22.인 바, 이 사건 심판 청구는 행정심판법 제18조제1항이 규정하고 있는 심판청구 기간 내에 청구한 사실이 역수상 분명하므로, 심판 제기기간을 도과하였다는 이유로 각하되어야 한다는 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 온천법 제5조제1항, 같은 법시행령 제4조의2 제1항에 의하면, 시장·군수는 온천이 발견된 지역 중 온천원 보호지구로 지정되지 아니한 지역으로서 도시계획 여건, 토지의 용도 및 형태, 지역여건 기존 온천의 유무 등을 감안하여 소규모 온천개발이 적합하다고 인정하는 지역에 대하여는 시·도지사의 승인을 얻어 이를 온천공 보호구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사건 신청지는 농업진흥지역 중 농업보호구역으로 농업보호구역 안에서는 농업인의 소득 증대 및 생활여건 개선 등을 위한 시설외에는 토지이용 행위를 할 수 없다고 농지법 제34조제2항이 규정하고 있는 점, 농업진흥지역에서는 온천발견 신고 수리를 제한하도록 2006. 3. 3. 온천법이 개정된 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사건 신청지가 소규모 온천개발에 부적합하다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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