| 1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 1. 15. 청구인에 대하여 한 청구인의 농지취득자격증명서를 발급하면서 그 반려사유를 “신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급받을 수 없음”으로 한 처분은 이를 취소한다.
나. 청구 이유
(1) 청구인은 2003. 4. 1. 청구외 ○○○ 소유의 ○○○ ○○○ 외석리 356-3 답 663평방미터 토지 및 위 지상물(이하 “이 사건 토지 등”이라 한다)을 매수하면서, 위 ○○○와 부동산매매계약을 체결한 매수인이고, 피청구인은 위 토지 등 소유지를 관할하는 행정관청이며, 이 사건 토지 등은 같은리 356-1. 토지와 경계로 하고 있고, 또한 위 두 필지 토지 모두는 지금으로부터 약 13년 전 청구외 ○○○의 소유였다.
(2) 위 ○○○은 1993. 8.경 위 두 필지 토지상에 양계장을 운영하기 위하여 피청구인으로부터 허가를 받아 위 같은 리 356-1. 지상에 경량철골조판넬구조 양계장 1동(675㎡)을 건립하였고, 그해 무렵 경 사업 확장 등으로 기존 양계장을 확장하는 과정에서 부득이 피청구인의 허가 없이 위 356-1번지에 경량철골조판넬구조 양계장 1동 및 위 356-1번지에 경계하고 있는 이 사건 토지에 위 양계장에 따른 계란 선별장 및 창고용도로 경량철골조판넬구조 건물을 1동을 추가로 건립(646㎡)하여 같은 양계장으로 줄곧 운영하여 왔다.
(3) 당시 피청구인은 위 ○○○이 피청구인으로부터 허가를 받지 않고 건립한 양계장 및 계란 선별장, 창고 건축물 약 646㎡에 대하여도 사실상 양성화된 건축물로 인정하여 허가받은 기존 양계장 건축물 675㎡에 더하여 총 1,321.7㎡를 과세대상으로 하여 약 13년 동안 재산세를 부과하였고, 위 ○○○ 등은 위 재산세를 성실 납부하여 왔고, 위 ○○○ 소유의 위 양계장 즉, 이 사건 토지 및 같은리 356-1번지 토지 및 지상건물은 위 ○○○이 은행 부채(양계영농부채)로 인하여 법원으로부터 경매에 이르게 되어 결국, 같은 리 356-1. 토지 및 위 지상건축물은 2001. 2. 14. 청구외 ○○○의 경매낙찰로 소유권을 이전되었고, 이 사건 토지 등은 2001. 6. 7.위 ○○○의 처 ○○○의 경매낙찰로 소유권이 각 이전 되었다.
(4) 청구인은 2003. 4. 경 양계업을 영위하기 위하여 위 ○○○로부터 이 사건 토지 등을 매수하였고, 또한 같은리 356-1. 토지 및 건물에 대하여는 2004. 12.경 위 ○○○로부터 전세보증금 2억원, 임대기간 10년으로 하는 부동산임대차계약을 체결하고, 현재까지 위 소재에서 양계장을 운영하고 있고, 이로써 청구인은 위 ○○○ 간 체결한 부동산매매계약에 따라 같은 달 7.경 매매잔금을 위 ○○○에게 지급하고, 인근 법무사 사무실을 찾아가 소유권이전등기를 위임하는 과정에서 위 법무사 사무소에서 청구인에게 이 사건 토지의 지목이 답으로서 피청구인으로부터 농지취득자격증명서를 발급받아 오라고 하여 그 무렵 경 피청구인에게 이 사건 토지 등에 대한 농지취득자격증명서 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지상에 허가를 받지 않고 건립된 건물 등이 있다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
(5) 이 사건 토지는 위 같은리 356-1. 양계장 토지와 바로 경계를 하고 있으며, 또한 지금으로부터 약 13년 전 위 ○○○이 효율적인 양계장 운영을 위하여 위 같은 리 356-1. 토지를 비롯한 이 사건 토지 전부에 약 40㎠미터 가량을 석분 내지 자갈로 성토하여 현재까지 양계장으로 유지하고 있고, 이 사건 토지상에 건립되어 있는 건물면적 상당의 토지(약45평)는 위 건물 안정 등의 이유로 높이 약 80㎠가량의 시멘트콘크리트로 포장 시공되어 있을 뿐만 아니라 이 사건 토지상에 계란선별장 및 창고용도로 건립되어 있는 건물은 그 면적이 약130㎡(약40평)정도로서 그 구조는 경량철골조판넬조의 견고한 건물로서 이미 10여년 전부터 농지 즉, 답으로서의 기능을 완전히 상실하였을 뿐만 아니라 위 현황과 같은 이 사건 토지를 다시 답 또는 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 부지로 다시 이용한다는 것도 불가능하여 그 상실 상태도 일시적인 것으로 볼 수 없어 농지법 소정의 농지에 해당되지 않는다 할 것이다.
(6) 이미 사법부에서는 이 사건 토지 등과 같이 공부상 지목이 답인 토지상에 양계장 축사가 존재하고 있어 이 사건 토지 인근 소재 ○○○ ○○○ ○○리 590 답 4,261㎡에 대하여 농지법 상 농지에 해당되지 않는다고 결정한 바 있다. 즉, 피청구인은 위 ○○○ ○○○ ○○리 590 답 4,261㎡에 관하여 농업경영에 이용하지 않는다는 사유로 위 농지를 처분하라는 농지처분 명령을 받았음에도 불구하고 위 농지를 처분하지 않아 그 소유자에게 이행 강제금을 부과처분 하였으나, 위 소유자의 이의 신청에 따라 사법부에서는 위 개정토지에서 이미 1998. 12. 30.부터 산란을 위한 축산업을 영위하다가 현재까지 위 토지에 양계장 축사가 존재하고 있고 위 토지의 위치, 규모, 축사의 형태, 규모, 존재기간 및 철거 시 투입되는 비용 등을 고려해 위 개정 토지는 농지법 상 토지에 해당되지 않아서 위 토지가 농지임을 전제로 하는 이 건 이행 강제금 부과할 수 없다고 판단하였다.(○○지방법원 2005과1265호) 따라서 이 사건 토지는 농지법 소정의 농지에 해당되지 않을 뿐만 아니라 이미 사법부에서 이 사건 토지 인근의 양계동 축사부지에 대해서 농지법에서 말하는 농지에 해당하지 않는다고 판시하였다.
(7) 피청구인의 이 사건 신청반려 처분의 사유는 그 신청대상의 토지가 농지법 소정의 농지의 경우에 해당되고, 불법으로 형질변경한 부분이 일시적인 것으로 복구 내지 원상회복이 비교적 용이한 경우에 해당된다고 할 것이다. 그러나 이 사건 토지 등은 위에서 살펴 본 바와 같이 농지법 소정의 농지에 해당되지 않는다 할 것이고, 나아가 이 사건 토지 소재지를 관할하는 피청구인마저 이 사건 토지상 무허가 건물에 대하여 합법적인 양계장 부속 건축물로 인정하여 무려 13년간 재산세를 부과한 만큼 그 원상회복 내지 복구명령 또한 금반언의 원칙에 위배된다 할 것이다.
(8) 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 토지의 농지취득자격증명서 반려처분의 처분사유는 농지취득자격증명발급심사요령 예시규정에 따른다 하더라도 이는 위 심사요령 제12조제3항제1호를 기재하여 반려함이 마땅하다 할 것이다. 덧붙여, 이 사건 토지 등은 위에서 본 바와 같이 이미 청구 외 ○○○이 2001. 6. 7. 법원으로부터 경매낙찰허가를 득하고 소유권 이전 등기를 필하였으므로, 그 반려 사유는 적어도 농지취득자격증명발급심사요령 제12조제3항제4호는 명백히 아니다 할 것이다. 그렇다면 위 ○○○이 위 경매에 있어 낙찰허가를 득할 수 있었던 것은 피청구인이 위 농지취득자격 증명을 반려하면서 그 반려 사유를 농지취득자격증명발급심사요령 제12조제3항제1호를 기재하여 반려처분을 한 것이고 이와 같은 경위로 법원은 이 사건 토지 등에 대하여 농지법 상 소정의 농지에 해당되지 않는다고 판단하여 위 ○○○이 낙찰을 원인으로 한 ○○○법원 접수 2001년 7. 7. 제27646호로 소유권 이전등기 절차를 마친 것으로 사료된다.
(9) 그러므로 청구인은 부당한 피청구인의 처분에 대하여 청구취지 기재와 같은 재결을 받고자 이 사건 심판에 이른 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분의 경위
(1) 1993. 8.경 이 사건 토지의 소유주였던 ○○○이 위 사건 토지와 경계한 356-1 지상에 피청구인으로부터 허가를 받아 경량철골조판넬 구조 양계장 1동(675㎡)을 건립하고, 양계장을 확장하면서 피청구인의 허가 없이 위 356-1 지상에 경량철골조판넬구조 양계장 1동 및 이 사건 토지 지상에 계란선별장 및 창고용도로 경량철골조판넬구조 건물 1동을 추가로 건립(646㎡)하였다. 청구인은 2003. 4월경 이 사건 토지 등을 매수하였고, 2007. 1. 15 피청구인에게 농지취득자격증명신청을 하였고, 피청구인은 2007. 1. 15 이 사건 토지상에 허가를 받지 않고 건립한 건축물이 있어 농지취득자격증명발급심사요령 제12조제3항제4호를 적용하여 반려하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 이 사건 토지가 농지법 소정의 농지가 아니라고 주장하고 있으나, 농지법 제2조의 규정은 지목여하에 불구하고 농작물의 경작상태가 있다면 농지로 인정할 수 있다는 의미이지 농지의 불법형질변경에 따른 실제의 토지현상에 따라 농지가 아니라고 판단하라는 취지가 아님에도 불구하고 청구인은 농지법을 자의적으로 해석하고 있다.
(2) 청구인은 이 사건 반려사유를 위 심사요령 제12조제3항제1호를 기재해야 한다고 주장하나, 청구인의 주장대로라면 불법 건축물로 인하여 원상회복이 용이하지 않는 경우라면 원상회복은커녕 오랜 기간이 지나 그 사실 상태만으로 불법이 합법으로 될 수 있다면 불법건축물이 난무하게 될 것이다. 농지법에는 농지불법전용 양성화 규정이 없으며 전 소유주가 농지불법 전용 등으로 농지법을 위반한 경우 전 소유자에게 벌칙이 부과되며 그 농지를 새로 취득하려는 자는 복구 후 취득하거나 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 득한 후 취득하여야 할 것이다.
(3) 피청구인이 무려 13년간 재산세를 부과한 만큼 복구명령 또한 금반언의원칙에 위배된다고 주장하나, 재산세는 타법에 의한 적법·불법여부에 따라 부과하는 것이 아니므로, 위 사건 토지상 불법건축물을 합법적인 건축물로 인정하여 재산세를 부과한 것이 아니며 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한 것이므로 재산세를 납부하였다고 하여 불법 건축물이 합법 건축물로 의제되는 것은 아니며 이 사건과는 별개의 문제로 따로 논할 사항이다.
(4) 2001. 5. 16 ○○○의 농지취득자격증명발급신청 반려사유는 농지취득자격증명발급심사요령(농림부예규 제210호)제8조제1항제3호의 규정에 불부합되어 반려한 것으로 이는 농지취득자격증명심사요령 개정 전으로써, 이후 농지법을 위반하여 불법으로 형질변경 되어 원상회복이 필요한 농지에 대하여 발급한 농지취득 자격증명발급통지서를 당해 토지가 농지가 아니라는 확인서로 오인되는 일이 없도록 하기 위하여 그 사유를 구체적으로 명시하도록 하는 농지취득자격증명발급 심사요령이 2002. 7. 15 개정되었으므로 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 위 심사요령 제12조제3항제4호를 적용한 것은 적법하다.
(5) 이 사건 토지의 불법형질변경한 부분에 대하여는 반드시 원상복구가 있어야 할 것이며, 만약 청구인의 주장이 인용되어 이 사건 토지가 농지가 아니라고 한다면 누구든 불법형질 변경하여 원상복구가 용이하지 않은 건축물을 축조하여 일정기간이 지나 합법적 건축물로 인정할 것을 요구하게 될 것이며, 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반이자 농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원인 농지는 더 이상 존재하지 않게 될 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 농지법 제2조제1호(이하 “법”이라 한다)는 \"농지\"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 토지를 말한다고 되어 있고, “가목”은 전·답 또는 과수원 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지, “나목”은 가목의 토지의 개량시설(유지, 양·배수시설, 수로, 농로, 제방 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림부령이 정하는 시설을 말한다)의 부지와 고정식온실, 버섯재배사등 농업생산에 필요한 시설 중 대통령령이 정하는 시설의 부지라고 되어 있다.
(2) 법 제8조제1항은 농지를 취득하고자 하는 자는 농지의 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우에 한한다)·구청장(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우에 한한다)·읍장 또는 면장(이하 \"시·구·읍·면장\"이라 한다)으로부터 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 되어 있고, 그 제3항은 제1항 본문 및 제2항의 규정에 의한 신청 및 발급절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다.
(3) 같은 법시행령 제10조제2항은 시·구·읍·면장은 제1항의 규정에 의한 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일(법 제8조제2항 단서의 규정에 의하여 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명의 발급신청을 할 수 있는 경우에는 2일) 이내에 다음 각 호의 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 5호까지 두고 있고, 그 제3호에는 법 제8조제2항 각호외의 부분 본문의 규정에 의하여 농업경영계획서를 제출하여야 하는 경우에는 그 계획서에 동항 각호의 사항이 포함되어야 하고, 그 내용이 신청인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현가능하다고 인정될 것이라고 되어 있으며, 그 제3항은 제2항제3호의 규정에 의한 농지취득자격의 확인기준 등에 관한 세부사항은 농림부령으로 정한다고 되어 있다.
(4) 같은 법시행규칙 제7조제7항은 영 제10조제3항의 규정에 의하여 농지취득자격을 확인함에 있어서 다음 각호의 사항을 종합적으로 고려하여야 한다고 되어 있으며, 제1호부터 제7호까지 두고 있고, 그 제5호에는 농작물의 경작 또는 다년식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성등 취득대상 토지의 상태라고 되어 있고, 제8항에는 시·구·읍·면장은 영 제10조제2항의 규정에 의하여 농지취득자격증명신청에 대한 검토결과를 신청인에게 통지하는 경우에는 이를 별지 제7호서식의 농지취득자격증명발급대장에 기재하여야 하며, 그 통지는 별지 제8호서식의 농지취득자격증명 또는 농지취득자격증명신청서 반려통지서에 의한다고 되어 있다.
나. 살피건대
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리 시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 2003. 4월경 ○○○ ○○○ ○○리 356-3번지(이하 “이 사건 토지”라 한다) 토지(663㎡,답)와 위 토지 상의 무허가 건물(136.2㎡)을 전 소유자(○○○)로부터 매수하여, 2003. 4. 11. ○○○ ○○○장에게 이 사건 토지의 농지취득 자격증명 발급신청을 하였으나 반려 통보되자, 2007. 1. 15. 또다시 농지취득자격증명서를 제출하였으나, 피청구인은 2007. 1. 16. 청구인에게 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며, 현 상태에서는 농지취득자격 증명을 발급할 수 없다는 사유로 반려처분 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 어떤 토지가 농지법 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목여하에 불구하고 당해토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 한다고 사법부에서 판시하고 있고, 비록 공부상 지목이 답으로 되어 있으나 13년 전부터 양계장으로 운영되어 토지 전부는 높이 40㎝ 가량의 석분 및 자갈 등으로 성토되어 있고 일부 건물면적 토지(45평)는 높이 80㎝ 가량의 시멘트콘크리트로 포장되어 있으며, 10여전부터 농지(답)의 기능을 상실하여 농지에 해당되지 않는다 할 것이고, 무허가 건물인 양계장 건물을 무려 13년간 재산세를 부과한 만큼 그 원상회복 내지 복구명령은 금반언의 원칙에 위배된다 할 것이므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 농지법 제8조제1항, 제3항, 같은 법시행령 제10조제1항, 제2항, 제3항, 같은 법시행규칙 제7조제7항, 제8항은 농지를 취득하고자 하는 자는 농지의 소재지를 관할하는 시장·구청장·읍장 또는 면장으로부터 농지취득자격증명을 발급받아야 하고, 증명청은 농작물의 경작 또는 다년식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태 등을 종합적으로 고려하여 발급요건에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다고 규정하고 있는 바, “어떤 토지가 농지법 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 답인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다.”(대법원 1999. 2. 23. 자 98마2604 결정 참조)라고 할 것인 바, 지목이 답인 이 사건 토지(지적 : 663㎡)에 대하여 그 지상에 경량철골판넬구조인 무허가 건축물(136.2㎡)과 그 나머지 토지부분이 석분 등으로 포장되어 불법형질 변경이 되었다는 사정만으로는 이미 농지로서의 성질을 상실하고 사실상 대지화 되었다고 보기 어려운 점, 이 사건 토지가 계란 선별장 및 창고 용도 등으로 이용될 뿐 농작물의 경작에 이용되지 않고 있다고 하더라도, 그 토지에 별다른 견고한 구조물이 축조되어 있지 아니한 점, 위 무허가 건축물은 이 사건토지에서 차지하는 면적이 약 5분에 1에 불과할 뿐만 아니라 위 무허가 건축물 이외에는 달리 이 사건 토지의 현상이 크게 변동된 것도 아니어서 그 원상회복이 비교적 용이해 보이는 점 등에 비추어 보면 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 농지법 소정의 농지로 판단한 것은 타당한 것으로 보아진다. 따라서 피청구인이 청구인의 농지취득자격증명 신청에 대하여 위 법규와 농지취득자격증명심사요령 제12조제3항제4호를 바탕으로 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며, 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없다는 사유로 반려한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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