| 1. 청구인 주장
가. 청구 취지
피청구인이 2007. 1. 12. 청구인에 대하여 한 건축허가 불허가처분은 이를 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구 이유
(1) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 454번지 외 2필지를 장례식장 건축지로 선정하고, 피청구인에게 장례식장 신축가능여부 사전심사 청구서(○○군 민원 제24호)를 제출하여 관련 법령에 저촉됨이 없고, 제반 조건이 적합하다는 사전통보를 피청구인으로부터 받고, 2006. 12. 5. 부지매입을 하여 등기를 마친 후, 피청구인에게 2006. 12. 7. 건축허가 신청하였다.
(2) 청구인은 허가 신청 후, 지역주민들의 원에 따라 건축 신축예정지 인근 주민, 마을 이장, 개발위원, 새마을지도자, 노인회장, ○○군의원 등 각계각층의 주민들을 대상으로 사업설명회를 한 바, 당해 지역은 인근 부락으로부터 2km 이상 떨어진 한적한 골짜기로 건축예정부지 뒤편에 축사가 있으며, 반경 500m 이내에 ○○○○산업폐기물처리장, 폐차장, 건설자재창고, 자동차정비공장 등의 업체들이 기 영업을 하고 있는 등으로 장례식장 건립에는 아무런 하자가 없음을 동의하였을 뿐 아니라, 오히려 ○○군에 장례식장이 없어 타 지역의 장례식장을 이용하는 등 주민들의 불편이 많으므로 훌륭하게 건립하여 줄 것을 부탁하였으며, 장례식장 건립을 반대하는 주민은 없었다. 탄원서의 ○○○ 외 128인 등의 집단행동 우려는 현실과 다르며 청구인이 지역주민 면담결과 허가 신청지와 연접한 토지소유자 4인 외에는 반대 민원이 없었으며, 지역사회 단체장 및 대다수 주민은 장례식장 건립을 적극 희망하고 있고, 연접한 토지소유자 4명의 재산적 가치 하락 등의 피해가 없도록 차폐 조경사업을 완벽히 하여 주변 미관을 잘 가꾸어 나갈 계획이다.
(3) 피청구인은 주차공간이 부족하다고 하나, 청구인의 건축예정부지는 2,555㎡로 52대 이상 주차가 가능하나 쾌적한 주변 환경조성을 위해 조경시설을 넓히는 대신 주차공간을 약간 축소하여 신청하였으나, 그 후 민원편의 차원에서 52대 주차가 가능하도록 설계 변경하여 주차공간을 확충하였고, 또한 건축허가 후 신청부지 후면 부지(485-1, 485-2)를 매입하여 100대 이상 주차할 수 있도록 주차공간을 더 확충할 계획이다. 건축허가 신청 시의 28대의 주차공간도 법정주차대수인 9.18대를 초과하고 있어 법적으로 문제가 없으며, 피청구인이 지적하는 국도 3호선 ○○교차로와의 거리도 350m 이상 이격된 거리에 있으므로 교통 혼잡을 야기할 수 있을 것이라는 주장은 타당성이 없다고 사료된다.
(4) 이상에서 살펴본 바와 같이 건축허가 관청인 ○○군에서 청구인의 사전심사청구 결과 이 사건 신청지에서 장례식장 건립에는 하등의 문제가 없다고 하여 토지를 매입하고 건축허가를 신청한 청구인에 대하여 일부 주민들의 편견과 내 땅 앞에는 무조건 안 된다는 개인 이기주의에 편승하여 법적인 하자가 없음에도 건축 불허가 처분을 하여 재산권의 침해 및 경제적 손실을 초래한 ○○군의 업무처리는 부당하다고 사료되어 이 사건 신청에 이르게 되었다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인의 건축허가신청서에는 주차장이 28대로 제출되었으나, 이 사건 신청지가 국도 3호선의 진·출입 구간과 국도 20호선이 접하고 있어 주차시설이 턱없이 부족하여 신청지에 주차하지 못한 차량이 국도변에 주차할 경우에는 교통 혼잡 및 야간 교통사고가 우려하여, 이와 관련하여 접수된 탄원서(○○○ 외 128인)의 내용을 보면 이 지역 주민들은 장례식장 건립으로 인하여 주변주택, 사업장, 농지, 임야의 재산적 가치가 하락할 것을 우려하여 강력한 집단반발이 예상되고, ○○면농지관리위원회에서 제출한 종합의견에도 전용목적인 장례식장 건립을 대다수 인근 주민들이 반대하여, 주변여건과 인근 주민들의 집단행동 우려 등을 감안하여 2007. 01. 12. 건축 불허가 통보를 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 이 사건 신청지는 국토의이용및계획에관한법률상 관리지역이며, 관리지역일 경우 청구인의 주장대로 주차장법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하여 주차난이 발생할 우려가 없는 경우에는 주차장을 설치하지 아니할 수 있으나, 신청 건축물의 용도가 장례식장으로 인근 시·군의 장례식장 관계자에게 문의한 바, 신청 주차대수 28대는 턱없이 부족한 것이라는 의견이었고, 또한 청구인은 52대 주차가 가능하도록 설계변경 하였다고 주장하나 접수된 사실이 없고, 국도 3호선 ○○교차로와의 거리가 200m정도 밖에 안 되어 신청지에 주차하지 못한 차량이 국도변에 주차할 경우 교통 혼잡이 예상되며 특히 야간의 경우에는 교통사고의 우려가 상당히 높을 것으로 판단된다.
(2) 청구인은 이 사건 신청지 인근에 자연마을도 없으므로 재산적 가치가 하락할 것이라는 주장은 근거도 없는 막연한 추측에 불과하고, 연접한 토지소유자 4명 외에는 반대하는 주민이 없다고 하나, 이 사건 신청지 주위에는 마을이 없으나 조그마한 골짜기 형태의 제일 앞쪽에 위치하고 있어 아직까지는 주민정서상 기피시설인 동 시설이 허가될 경우 골짜기 전체의 개발이 저해되어 이 사건 신청지 뒤편에 있는 토지의 개발이 어려워 지가가 하락할 것이 우려되고, 또한 생존권 차원에서 예식장 건립을 반대하는 강력한 집단 반발이 예상되어 불허가 처분한 것이다.
(3) 농지법 제36조 및 같은 법 시행령 제37조의 규정에 의하면 농지를 전용하고자 하는 경우에는 농지관리위원회의 확인을 거치도록 규정하고 있는 바, ○○면 농지관리위원회에서는 연접농지에 피해가 있을 것으로 판단되고 장례식장 건립을 대다수 인근 주민들이 반대하고 있으며 인근 주민들의 집단행동이 야기될 것이라는 확인서를 제출하여 이를 또한 불허가에 대한 하나의 사유로 보았다. 따라서 이 사건 처분은 실무종합심의회 실시, 민원조정위원회 개최, 행정기관의 장의 최종결재를 거쳐 적법·타당하게 처리하였으며, 민원을 처리함에 있어 위법· 부당한 점이 없었으므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 건축법 제8조제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 그 제6항은 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 되어 있고, 그 제3호에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의한 개발행위허가, 그 제7호에는 농지법 제36조·제37조 및 제45조의 규정에 의한 농지전용허가·신고 및 협의라고 되어 있다.
(2) 한편, 국토의계획및이용에관한법률(이하 “법률”이라고 한다) 제76조제1항은 제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하며, 그 제2항은 제37조의 규정에 의하여 지정된 용도지구안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 수 있고, 법률 부칙 제18조제3항은 이 법 시행일 이후 도시관리계획이 최초로 정비되어 관리지역이 세분될 때까지 관리지역에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및 용적률에 관하여는 제76조 내지 제79조의 규정에 불구하고 종전의 국토이용관리법에 의한 준농림지역에서의 행위제한 등을 감안하여 대통령령으로 따로 정한다고 규정하고 있다.
(3) 같은 법률시행령 부칙 제13조제1항은 법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역안에서의 건축제한에 대하여는 별표 27의 규정을 적용한다고 규정하면서, 그 별표 27의 제1호는 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물로 다목에서 건축법 시행령 별표1 제9호의 의료시설을 규정하고 있고, 법률 제56조제1항은 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다고 하면서 그 제1호에 건축물의 건축을, 그 제2호에는 토지의 형질변경을 각호로 두고 있고, 제58조제1항은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 하면서 그 제4호에 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것을 각호의 하나로 두고 있고, 그 제3항에서는 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정하도록 하고, 같은 법률시행령 제56조제1항은 법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표1과 같다고 하고, 그 별표1의 제1호 분야별검토사항의 (라)목(1)은 주변지역과의 관계에서 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 한다고 되어 있고, (마)목(1)은 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 되어 있다.
(4) 그리고, 법률 제61조제1항은 개발행위허가를 함에 있어서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 당해 개발행위에 대한 다음 각호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 ‘인·허가등’이라 한다)에 관하여 제3항의 규정에 의하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 하면서, 제1호부터 제18호까지 두고 있고, 그 제2항은 제1항의 규정에 의한 인·허가등의 의제를 받고자 하는 자는 개발행위허가의 신청을 하는 때에 해당 법률이 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 하고, 그 제3항에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 함에 있어서 그 내용에 제1항 각호의 1에 해당하는 사항이 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있다.
(5) 농지법 제36조제1항은 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 그 제1호에는 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우라고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 454번지 외 2필지 지상에 대지면적 2,555㎡(773평), 건축면적 483.59㎡, 지상 3층 규모의 장례식장을 건립할 목적으로 2006. 12. 7. 피청구인에게 건축허가 신청하였고, 피청구인은 청구인의 건축 허가서 상에 주차장이 28대로 제출되었으나 턱없이 부족하고, 장례식장을 허가하게 되면 재산적 가치가 하락할 것을 우려한 주위 토지 소유자들의 강력한 집단 반발이 예상된다는 등의 이유로 2007. 1. 12. 청구인에 대하여 불허가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 사전심사 청구를 하여 피청구인으로부터 허가가 가능하다는 통보를 받고 부지매입을 하여 건축허가를 신청하게 된 것이고, 주차시설도 법상 기준을 충족하였을 뿐만 아니라 향후 주차공간도 100대 이상으로 확충할 계획으로 있으며, 이 사건 신청지 인근에 자연부락 등도 없음을 감안할 때 재산가치가 하락한다는 주장은 아무런 근거가 없고, 사업설명회에서도 대다수 주민들은 찬성하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 불허가할 사유가 없으므로 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 관리지역으로 국토의계획및이용에관한법률 제76조제1항 및 제2항, 같은 법률부칙 제18조제3항, 같은 법률시행령부칙 제13조제1항 관련 별표27의 제1호 다목의 규정에 의하면, 건축행위 관련 법규상으로는 관리지역에서 건축법시행령 별표1 제9호의 의료시설인 장례식장은 건축이 가능한 것으로 보여 진다. 한편 청구인은 이 사건 건축물을 설치하기 위해서는 비록 ○○군 관내의 관리지역에서 건축 가능한 시설물이라고 하더라도 건축법, 대기환경보전법 등 관계법령의 제반 규정에 적합할 때에만 건축이 가능하다고 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 이 사건 토지는 ○○-○○간 국도 20호선과 국도3호선의 ○○교차로에 연접한 ○○군 ○○면 ○○리 454번지 답 1,653㎡, 같은 리 453번지 답 670㎡, 같은 리 453-1번지 대지 232㎡등 3 필지로 국토의계획및이용에관한법률상 용도지역이 관리지역에 위치하고 있고, 이 사건 건축허가 신청의 내용은 이 사건 토지 지상에 대지면적 2,555㎡(773평), 건축면적 483.59㎡, 연면적 1,376.69㎡, 지상 3층 규모의 장례식장 용도의 건축물을 건축하는 것으로, 이 사건 신청지는 대부분이 답(2,323㎡)이기는 하나 국도 20호선 변에 있는 농업진흥지역 밖의 농지로서 보전의 필요성이 많아 보이지 않고, 위 ○○교차로와는 이 사건 신청지와 약 233미터 거리를 두고 있어 이 사건 건축물의 규모, 위 도로의 통행량으로 보아 장례식장 설치로 인하여 현저한 통행량의 증가나 교통체증을 유발할 것으로 보이지 않는 점, 이 사건 신청지가 용도지역이 관리지역으로 주차장법시행령 제6조의 부설주차장의 설치기준을 적용받지 않는다 하더라도 피청구인의 주장대로 청구인의 장례식장에 문상객으로 온 차량들이 위 도로변에 주차하여 교통 혼잡 및 야간 교통사고가 우려된다면 피청구인으로서는 청구인이 이 사건 심판청구서에서 민원편의 차원에서 주차시설을 52대로 설계 변경하여 주차공간을 확충하였고, 건축 허가 후 이 사건 토지와 연접한 ○○리 485-1번지, 485-2번지를 매입하여 100대 이상 주차할 수 있도록 주차시설 확충 계획을 이행하도록 행정지도를 하여 교통 혼잡 등의 문제를 해소할 수 있을 것으로 보이는 점, 이 사건 건축물을 건축한다고 하여 우려할 정도의 주변지역 자연환경이나 경관을 저해할 우려가 크지 않아 보이는 점, 설령 피청구인이 주장하고 있는 바와 같이 장례식장에 대한 주민들의 미관·정서상 문제가 된다고 하더라도 이 사건 건물과 주변 도로 사이에 충분한 완충지대를 조성하고 조경을 갖춘다면 그와 같은 문제들은 어느 정도 해소될 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 주차 면적 부족 등 교통문제와 장례식장에 대한 부정적인 정서 및 인근 주민들이 집단 반대한다는 것을 주된 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인한 위법·부당한 처분으로 취소를 면하기 어렵다할 것이다.
(나) 한편, 청구인은 이 사건 토지의 반경 2km 이내에는 자연부락이 없고, 위 국도 3호선의 ○○교차로와 350m 이상 거리를 두고 있으므로 교통 혼잡이나 인근 토지의 재산가치의 하락은 없다고 주장하고 있으나, 우리 행정심판위원회가 직권으로 조사한 바에 의하면, 이 사건 토지에서 위 ○○교차로까지 직선거리는 약 233m이고, 이 사건 토지에서 가장 가까운 자연마을인 ○○마을은 직선거리로 약 557m에 위치하고 있으므로 위 주장들은 청구인이 사실관계를 오인한데서 비롯된 것으로 보이고, 또한 위 국도 20호선 확장공사와 이 사건 토지 인근으로 개발이 진행되고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 장례식장 건축으로 인하여 주변 토지 일대의 개발에 대한 간접적인 경제적 불이익이 일부 있을 것으로 예상되므로 이에 대한 청구인의 주장은 수긍하기 어렵다 할 것이다. 다만, 이러한 주변의 환경 등의 이익이 그로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이므로 피청구인이 이를 이 사건 처분의 불허가 사유로 삼을 수 없다 할 것이다. 아울러 청구인과 피청구인은 이와 같은 주변 환경과 지역주민 정서 등을 감안하여 주차시설 확충계획 이행, 차폐 조경사업 등에 대한 당사자간 긴밀한 협의와 철저한 행정지도를 통해 개인의 재산권 행사, 주변 지역개발과 지역주민 화합도모를 위한 방안을 강구하는 지혜와 노력이 필요함을 지적해 두고자 한다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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